ناکارآمدی قوانین «یکپارچه‌سازی اراضی» برای کاهش مصرف آب کشاورزی

به گزارش ایران اکونومیست، از جمله چالش‌های بسیار مهم حوزه کشاورزی که علاوه بر کاهش شدید بازدهی تولید محصول به افزایش شدید مصرف آب در این حوزه منجر شده است، باید به خرد شدن اراضی در طول دهه‌های گذشته و نیز نبود سیاست‌های مؤثر دولتی برای یکپارچه سازی اراضی کشاورزی اشاره کرد.

مطالعات و پژوهش‌های دانشگاهی فراوانی نشان می‌دهد که در صورت یکپارچه‌سازی اراضی در بخش کشاورزی، نه تنها امکان کاهش مصرف آب تا ۵۰ درصد محقق خواهد شد که می‌توان بازدهی تولیدات در بخش کشاورزی را تا بیش از ۶۰ درصد افزایش داد.

البته این موضوع مهم در دهه‌های گذشته همواره مورد تأکید دولت‌ها و نمایندگان مجلس شورای اسلامی قرار داشته است و به عنوان نمونه در سال ۱۳۸۵ نمایندگان مجلس «قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی» را در همین راستا به تصویب رساندند، اما بررسی‌ها نشان می‌دهد که در مسیر تحقق این مهم چالش‌های حقوقی و قانونی فراوانی وجود دارد.

این چالش‌های حقوقی و قانونی به قدری مهم و اثرگذار هستند که در صورت عدم ورود جدی دولت و مجلس نه تنها یکپارچه‌سازی اراضی همچون ۱۶ سال گذشته به آرزوی دست نیافتنی، بلکه به خردتر شدن اراضی منجر شده و در آینده نیز در صورت عدم اصلاح سیاست‌ها، شرایط را از آنچه که اکنون وجود دارد، بدتر خواهد کرد.

"نصیر مشایخ"، حقوقدان و کارشناس رسمی امور ثبت اسناد و املاک کشور در رابطه با نگاه قانون به اراضی کشاورزی و جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی به ایران اکونومیست گفت: در قوانین فراوانی از جمله قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی، قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات و قانون حفظ و گسترش فضای سبز، خرد شدن اراضی دارای مساحت کمتر از نصاب، منع شده است و حتی در قانون حفظ کاربری زراعی و باغات این عمل دارای وصف کیفری است.

وی در توضیح قوانین موجود که بر حفظ یکپارچگی اراضی تأکید دارد، افزود: با توجه به قوانین مذکور سیاست تقنینی آن است که کاربری اراضی کشاورزی و باغ‌ها به همان شیوه سابق باقی بماند و در این خصوص قانون گذار سعی کرده است با اتخاذ روش‌هایی از جمله عدم صدور مجوز برای افراز و تفکیک، ممنوعیت احداث بنا و حتی ممنوعیت دیوار کشی به قصد افراز و جداسازی قطعات، از خرد شدن اراضی جلوگیری کند، اما در مقام عمل این روش‌ها موفق و راهگشا نبوده و کمکی به کاهش مصرف آب در بخش کشاورزی نکرده است.

راهکار مؤثری که مالکین را تشویق کند که از تفکیک پرهیز کنند، ارائه نشده است

مشایخ در نقد قوانین موجود که بر جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی تأکید دارند، اضافه کرد: واقعیت این است که تاکنون راهکار مؤثری که مالکین را تشویق کند از تفکیک و افراز پرهیز کنند، ارائه نشده است، به طور مثال در بعضی از قوانین از جمله قانون جلوگیری خرد شدن اراضی، برای تشویق به تجمیع زمین‌های خرد، مشوق‌هایی پیش‌بینی شده، اما نکته آن است که این مشوق‌ها زمانی مؤثر است که مالکین انگیزه‌ای برای رعایت کاربری و انجام کشت و کار و کشاورزی در اراضی داشته باشند.

این کارشناس رسمی امور ثبت اسناد و املاک کشور در ادامه و در نقد سیاست‌های تشویقی دولت برای جلوگیری از خرد شدن اراضی گفت: به دلایل متعدد فنی و طبیعی اجتماعی هم اکنون انگیزه‌ای برای اشتغال مستمر در اراضی کشاورزی و باغی وجود ندارد تا سبب شود که مالکین با انگیزه بهره‌مندی از این مشوق‌ها اراضی خود را تجمیع کرده یا دست کم تقسیم نکنند.

وی در همین باره توضیح داد: پر هزینه بودن تأسیسات کشاورزی و باغداری مکانیزه، پرهزینه بودن کشت و کار و نگهداری باغ‌ها، دیر رسیدن به نتیجه و وجود نداشتن بخش‌های خدماتی مکمل در عرضه محصولات، عدم امکان رقابت در بازار در برابر محصولات وارداتی، گرانی زمین و وجود تقاضای زیاد برای اراضی موجود در روستاها به منظور احداث باغ ویلا، افزایش قیمت اراضی و ناسازگاری وراث در نگهداری اراضی به دلیل نیاز شخصی به گونه‌ای اثرگذار است که سیاست‌های تقنینی درباره تشویق مالکین به حفظ کاربری و تقسیم نکردن اراضی به چشم نمی‌آید.

سیاست های سختگیرانه حفظ کاربری و جلوگیری از تقسیم قابل دفاع نیست

مشایخ همچنین در نقد برخورد قهری با اقداماتی که منجر به خرد شدن اراضی می‌شود، بیان کرد: سیاست‌های سختگیرانه تقنینی در مورد حفظ کاربری و جلوگیری از تقسیم، از منظر حقوقی قابل دفاع نیست، چرا که در این قوانین توازن حق‌های طرفین و برابری و تناظر وجود ندارد.

وی در توضیح اشکالاتی که به قوانین موجود وارد است، تصریح کرد: در قوانین موجود، تغییر کاربری و تقسیم زمین ممنوع و یا محدود شده است و چنین امری در واقع تحدید مالکیت و سلب حقوق مالکانه است. قانون‌گذار برای این اهداف بیشتر سعی کرده است از قدرت قهریه مانند عدم صدور مجوزهای لازم و یا پیش‌بینی مجازات بهره‌گیری کند، این در حالی است که در قانون‌گذاری هر اندازه به قدرت تکیه شود، مردم برای اجرای آن به حداقلی از منطق نیازمندند، اما در برابر ممنوعیت و سلب بخشی از حقوق مالکانه و محدود کردن «قاعده تسلیط» مالکان، راهی برای جبران پیش بینی نشده است.

مدرس حقوق ثبت اسناد و املاک در ادامه این ایراد توضیح داد: نتیجه قوانین قهری تاکنون این شده است که مالکان کار خود را می‌کنند، دولت و ناظران قانونی هم راه خود را می‌روند. گواه این ادعا، تعداد بالای ویلاها در مناطق روستایی و قطعات مفروض شده‌ی اراضی است که درآن‌ها همه کار به جز کشاورزی انجام می‌شود.

وی در بیان ایراد دیگری که قوانین موجود وارد است، افزود: به موجب ماده ۱۴۷ قانون ثبت، از سال ۶۵ تا ۸۳ برای تغییر کاربری‌ها در اراضی کشاورزی سند شش دانگ صادر شد و نیز مطابق با آئین‌نامه بند «ک تبصره یازده قانون بودجه ۱۴۰۰» مصوب هیأت دولت، مجوزی صادر شد تا ویلاهای احداثی در اراضی خاص داخل محدوده، سند اخذ کنند. مستند به این قوانین کسانی که در اراضی زراعت کرده‌اند مشمول این تسهیلات هم نشده‌اند.

مراجع قضائی هم با این سیاست ها چندان موافق نیستند

مشایخ در همین باره افزود: ایراد دیگر آن است که مراجع قضائی هم با این گونه سیاست‌ها چندان موافق نیستند و بیشتر قضات در پرونده‌های مرتبط به تغییر کاربری به انتقال مالکیت رأی می‌دهند و مستند به این واقعیت‌ها باید گفت اصطلاح عرفی حقوقی مفروض الرعیه و به رسمیت شناختن «مالکیت مشاع، تصرف مفروض» بخشی از ابداعات قانونی و قضائی است که در تناقض کامل با سیاست‌های جلوگیری از خرد شدن اراضی قرار دارد.

این وکیل پایه یک دادگستری با طرح این واقعیت که وقتی این روزها زمین با ارزش‌ترین کالای سرمایه‌ای است و ممکن است کل دارایی یک فرد سهمی از یک زمین باشد که به همراه سایر وراث، به ارث برده است، ادامه داد: پرسش مهمی که اینجا مطرح می‌شود این است که وقتی مالک سرمایه‌ای برای کشاورزی ندارد و از طرفی زمین مورد اشاره تنها اندوخته‌ی زندگی اوست، چگونه می‌توان او را از بهره‌برداری مطلوب از زمین تحت تملکش منع کرد و در برابر این فرصتی که از او گرفته می‌شود، جایگزین مناسب جبران‌کننده نیز برای او در نظر نگرفت؟
مشایخ در ادامه گفت: بنابراین آنچه که سبب خرد شدن اراضی می‌شود، نبود سیاست‌های مشوق و یا شدید نبودن سیاست‌های بازدارنده نیست، بلکه موضوع چالش مالکیت است.

وی در توضیح این نکته افزود: مالکیت املاک، از منظر حقوقی پس از جان و حیثیت مهمترین موضوع قابل دفاع است و قوانین متعددی برای حمایت از مالکیت مشروع در همه نظام‌های حقوقی تصویب شده است. درقانون اساسی ایران نیز چه در دوران مشروطه و چه در دوران جمهوری اسلامی، صراحتاً مالکیت مشروع مورد حمایت بوده است.

آنچه که منجر به عدم بهره وری مفید از اراضی می شود، نفس تقسیم نیست

مشایخ با اشاره به اینکه بسیاری از قوانین موجود به نوعی باعث سلب بسیاری از حقوق مالکانه می‌شود، بیان کرد: آنچه که در حال حاضر منجر به عدم بهره وری مفید از اراضی و هدر رفت انرژی می‌شود، نفس تقسیم نیست، بلکه انگیزه اصلی تقسیم است.

مدرس حقوق ثبت اسناد و املاک ادامه داد: بررسی‌ها نشان می‌دهد زمین‌های تقسیم شده کمتر مورد کشت و زرع قرار می‌گیرد و عمدتاً به منظور تغییر کاربری و احداث بنا، تقسیم می‌شود که از این رو علاوه بر وراث، افرادی که دارای اراضی با مساحت‌های وسیع هم هستند، اراضی خود را ولو غیر رسمی تقسیم می‌کنند و اصطلاحاً تبدیل به مفروض الرعیه می‌کنند.

وی با اشاره به چالش‌های این موضوع در نظام حقوقی کشور تصریح کرد: در نظام حقوقی گذشته، البته روشی برای تجمیع اراضی پیش‌بینی شده بود، مطابق قانون تشکیل شرکت‌های سهامی اراضی مصوب ۱۳۵۲، مردم به تشکیل شرکت سهامی برای تجمیع اراضی تشویق شده بودند، اما با توجه به رغبت و اشتغال اهالی روستاها به کشاورزی و باغداری این امر محقق نشد. در حال حاضر هم چنین امری بخاطر اینکه علت اصلی تفکیک اراضی روی گردانی مردم از کشاورزی و تمایل آن‌ها به تغییر کاربری است، با شرایط موجود محقق نمی‌شود.
این حقوقدان و کارشناس امور ثبتی کشور در پاسخ به این پرسش که با توجه به چالش‌های موجود و نیز ضرورت یکپارچه سازی اراضی با هدف افزایش راندمان و کاهش مصرف آب، چه راهکاری پیشنهاد می‌کنید، گفت: واقعیت این است که در مقام نخست باید رغبتی برای کشاورزی ایجاد شود، تا کشاورزان به فکر تجمیع اراضی باشند؛ لذا با پذیرش این واقعیت تأسف برانگیز که به علل متفاوت کشاورزی در بسیاری از نقاط کشور رونق چندانی ندارد، دو پیشنهاد قابل ارائه است.

وی در رابطه با پیشنهاد نخست گفت: این امکان حقوقی وجود دارد که اراضی دارای کاربری زراعی و باغات را که عملاً در آن‌ها کشت نمی‌شود و کاربری آن‌ها به طور غیر قانونی تغییر می‌کند یا تفکیک می‌شود را از مالکین گرفت و به جای آن اراضی موات داخل یاخارج از محدوده و یا در بافت روستا را به عنوان معوض به آن‌ها تحویل داد، تا چنانچه تمایل به حفظ کاربری اراضی کشاورزی ندارند، اراضی دستخوش تغییر کاربری و تفکیک نشود.

مشایخ در رابطه با راهکار دوم نیز بیان کرد: راهکار دوم تشکیل شرکت مجتمع‌های کشاورزی مانند شرکت شهرک‌های صنعتی امروزی است که در بسیاری از استان‌ها زیر نظر مراجع دولتی فعالیت می‌کنند.

مدرس حقوق ثبت اسناد و املاک در توضیح راهکار دوم گفت: دولت با توجه به بافت هر منطقه و استعدادهای موجود می‌تواند تأسیسات زیرساختی مانند امکانات مشترک آبرسانی، کشاورزی مکانیزه و خرید تضمینی محصول را می‌تواند ایجاد تا هزینه‌های کشاورزی کاهش یابد به کشاورزی در اراضی یکپارچه تشویق شوند.

وی در بخش پایانی سخنان خود نیز هشدار دارد: در صورتی که دولت به دنبال راهکارهای مورد اشاره نرود و سیاست‌های تشویقی مؤثری را در این باره اجرایی نکند، با توجه به واقعیت‌هایی مانند پرهزینه بودن کشاورزی و باغداری، عدم توازن بازار و کم آبی و وجود متقاضیان اراضی روستاها برای احداث باغ ویلا و به رسمیت شناختن مفهوم اراضی مفروض الرعیه توسط مراجع قضائی، تجمیع اراضی کشاورزی هیچ‌گاه محقق نخواهد شد.