مدتها است این بحث مطرح شده است که دولت باید از پولی کردن کسری بودجه پرهیز کند تا منجر به تورم نشود. گرچه استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی و لذا پولی کردن کسری بودجه دولت به شکل مستقیم بر اساس قانون برنامه سوم ممنوع شده است، اما دولت از طرقی مانند بدهکار شدن به بانکها و سپس تبدیل بدهی دولت به بانکها به بانک مرکزی یا استفاده از منابع صندوق(که عملا قابل استفاده برای بانک مرکزی نیست) یا تجدید ارزیابی دارایی های خارجی بانک مرکزی کم و بیش به نتیجه ای شبیه به استقراض مستقیم از بانک مرکزی پرداخته است. در طول یک سال گذشته که فشار تحریم ها و تشدید کسری بودجه دولت رخ داده است، هشدار نسبت به پولی کردن کسری بودجه به شدت افزایش یافته است و بسیاری از ما اقتصادخوانده ها مکرر توصیه می کنیم که دولت باید کسری بودجه خود را با انتشار و فروش اوراق تامین نماید و از پولی کردن کسری بودجه پرهیز شود و در عمل هم این توصیه محقق شده است، به گونه ای که با تلاش و جدیت بانک مرکزی و با کارگزاری بانک مرکزی طی چندین مرحله حراج، فقط در شش ماهه اول سال ۱۳۹۹ حدود ۷۰ هزار میلیارد تومان اوراق فروخته شده است. طبیعی است که اگر این اتفاق نیفتاده بود، دولت عملا راهی غیر از پولی کردن کسری بودجه پیش رو نداشت و به طور اجتناب ناپذیر منع قانونی استقراض دولت از بانک مرکزی منتفی می شد و مجوز این استقراض مستقیم مهیا می شد. لذا، عدم انتشار اوراق و عدم تلاش پیگیر بانک مرکزی برای فروش اوراق دولت بدان معنی بود که حدود همین رقم به انتشار پول بانک مرکزی یا پایه پولی افزوده می شد و به طور طبیعی نیروی تورمی موجود را از طریق کاهش و منفی کردن شدید نرخ بهره حقیقی می افزود. این بدان معنی است که دولت و بانک مرکزی به توصیه رایج اقتصاددانان توجه کرده اند و سعی کرده اند جهش تورمی شروع شده در سال ۱۳۹۹ را تا حد امکان کنترل نمایند.
اما پرسش این است که آیا نفس تاکید روی پولی نکردن کسری بودجه و نفس فروش اوراق توسط دولت برای تامین کسری بودجه به معنی پایان مشکل تورم در ایران است و همینکه دولت سعی نماید کسری بودجه خود را با انتشار اوراق تامین نماید، کفایت می کند یا اینکه کنترل میان مدت کسری بودجه نیز ضروری است؟ آشکار است که اگر صرفا بر پولی نکردن کسری بودجه توسط دولت تاکید کنیم و اصل کنترل میان مدت کسری بودجه را مورد تاکید قرار ندهیم، پولی نکردن کسری بودجه و توسل به انتشار اوراق توسط دولت برای تامین کسری بودجه هیچ معجزه ای به همراه ندارد و به طور قطع امکان کنترل پایدار تورم را منتفی می نماید. پس، لازم است ما اقتصادخوانده ها دقیق باشیم و به طور مشخص پیام اشتباه به دولت نفرستیم که برای پرهیز از آثار تورمی کسری بودجه فقط کافی است از پولی کردن کسری بودجه خودداری نماید. به طور طبیعی، دولت باید همواره نگران پایداری مالی خود باشد، به این معنی که نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی روند فزاینده نداشته باشد و دولت قادر باشد در بلندمدت با درآمدهای مالیاتی آتی، کسری بودجه های فراتر از روند پایدار را تامین نماید. به زبان ساده، دولت ممکن است برای یک یا دو یا حتی چند سال کسری بودجه ای فراتر از روند داشته باشد و نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی به طور موقت از مقدار پایدار آن فراتر رود، اما باید بتواند در دوره های آتی کسری بودجه و نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی را کاهش داده و به روند پایدار آن برگرداند. در غیر آن صورت، پولی کردن یا پولی نکردن کسری بودجه دولت موضوعیت خود را از دست می دهد. طبیعی است که به هنگام رکود اقتصادی و برای جلوگیری از تعمیق رکود، لازم است دولت هزینه های خود را افزایش دهد(یا حداقل کاهش ندهد) و مالیاتها را کاهش دهد(یا حداقل افزایش ندهد) که نتیجه آن ایجاد کسری بودجه ای فراتر از مقدار بالقوه و روند است و این سبب افزایش نسبت بدهی دولت به کسری بودجه می شود. در شرایط رونق، دولت برای کاهش حرارت اقتصاد و پرهیز از تورم، هزینه های خود را کاهش می دهد(یا حداقل افزایش نمی دهد) و مالیاتها را افزایش می دهد(یا حداقل کاهش نمی دهد) و در نتیجه کسری بودجه نسبت به مقدار بالقوه و روند آن کاهش یافته و نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی کاهش می یابد. چنین رفتار ضدسیکلی در کسری بودجه و نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی، در صورت به موقع دنبال شدن، ضمن آنکه نوسانات اقتصاد کلان را کاهش می دهد، سبب می شود که نسبت بدهی دولت به کسری بودجه حول مقدار باثباتی تغییر کند و روند فزاینده یا کاهنده به خود نگیرد. بنابراین، نظریه اقتصاد کلان راجع به کسری بودجه توصیه عدم وجود کسری بودجه یا وجود روند نزولی و صعودی برای آن ندارد، بلکه توصیه می کند که کسری بودجه تا حدی رفتار ضدسیکلی داشته باشد و در عین حال پایداری مالی دولت و توانگری دولت در ایفای تعهدات و بدهی های خود را با اتکا به درآمدهای مالیاتی در بلندمدت داشته باشد.
اکنون نگاهی به وضعیت اقتصاد ایران می اندازیم. در طول دو سال گذشته اقتصاد ایران عمدتا متاثر از تحریم ها و کاهش درآمدهای نفتی در معرض شوک منفی عرضه و همچنین تقاضا قرار گرفته و دچار رکود بوده است، ضمن آنکه با جهش تورمی روبرو شده است. طبیعی است که در این شرایط، امکان کاهش محسوس هزینه های دولت و افزایش محسوس مالیاتها وجود نداشته و توصیه نیز نمی شود. نتیجه طبیعی این موضوع تشدید کسری بودجه بوده است. حال که کسری بودجه دولت تشدید شده است، توصیه متعارف دال بر پرهیز از پولی کردن کسری بودجه نیز پدیدار شده است که در حالت کلی توصیه صحیحی است. بر همین اساس، دولت به انتشار گسترده اوراق دست زده است، هرچند برخی مدعی هستند باید بیشتر از اینها تلاش می کرده است. حال که دولت اقدام به انتشار گسترده اوراق نموده است، آیا می تواند این وضعیت کسری بودجه تداوم یابد و لذا انتشار گسترده اوراق ادامه یابد و آیا تنها کافی است دولت مواظبت نماید این کسری بودجه پولی نشود؟
اما لازم است در ادامه مسیر دو هشدار اساسی به دولت داده شود که بی توجهی به این دو هشدار سبب بروز شرایطی می شود که اقتصاد را در وادی تورم های خارج از کنترل و در عین حال رکود ناشی از بی ثباتی و عدم اطمینان قرار می دهد. هشدار اول آن است که دولت اگر در مقابل شوکی مانند کرونا و تحریم شدید موقتا تن به کسری بودجه شدید می دهد، برای مدت طولانی نمی تواند آن را ادامه دهد و اگر منبع درآمدی غیر از فروش اوراق مهیا نمی کند، باید به فکر کنترل هزینه های خود باشد. دوم آنکه اگر دولت کسری بودجه می پذیرد باید برای اموری باشد که اجتناب ناپذیر بوده است. چه ضرورتی داشت که دولت در انتهای سال ۱۳۹۸ حقوق ها را به طور چشمگیری افزایش دهد و متعاقب آن حقوق بازنشستگان را نیز افزایش دهد که نتیجه طبیعی آن افزایش حقوق و دستمزدها در بخش شبه دولتی و خصوصی نیز هست. کجای این هزینه اجتناب ناپذیر بود. افزایش حقوق ها اگر منبع درآمد برای آن اندیشیده شده بود، مانعی نداشت و بسیار هم پسندیده بود ولی در شرایطی که دولت هزینه های موجود را نمی توانست تامین نماید با چه منطقی بار هزینه ای جدیدی برای خود ایجاد کرده است که فراتر از آن افزایش حقوق ها از طریق تورم به همین اقشار مالیات تورمی تحمیل نماید. اگر برای مقابله با رکود تن دادن به کسری بودجه توصیه می شود، بدان معنی نیست که دولت در انتخاب نوع هزینه ای که می کند بی توجه باشد. لذا، بسیار ضروری است که در تدوین لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ و حتی سالهای بعد از آن به این موضوع توجه شود که فقدان انضباط بودجه ای چیزی نیست که با پرهیز از پولی کردن کسری بودجه نسبت به آن بی خیال بود، هرچند در نهایت امکان اینکه پولی نشود وجود ندارد.
فرض کنیم دولت دنبال انضباط بودجه ای نباشد و برای مدتی قابل توجه کسری بودجه بیش از مقدار روند یا بالقوه داشته باشد و به این دل خوش کند که کسری بودجه را با انتشار اوراق پولی نخواهد کرد و هرگاه سررسید اوراق قبلی فرا رسید، با انتشار اوراق جدیدی آنها را تسویه می کند(به اصطلاح roll over کند). همچنین، فرض کنید بانک مرکزی سیاست پولی خود را بدون توجه به وضعیت بودجه دولت اجرا کند و هیچ سلطه مالی هم وجود نداشته باشد. در آن صورت، تشدید کسری بودجه و تداوم آن سبب فشار بر نرخ سود شده و جایی فرا می رسد که عاملان اقتصادی با هیچ نرخ بهره ای مایل به قرض دادن به دولت نیستند و دراینجا است که بحران بدهی و ورشکستگی دولت فرا می رشد و جراحی دردناکی در قالب کاهش یا حتی توقف هزینه های کالاهی عمومی مانند تامین نظم و امنیت، حفظ زیربناهای اقتصادی، آموزش و بهداشت عمومی اجتناب ناپذیر می شود. حالت دیگر این است که با تداوم کسری بودجه دولت و فروش گسترده اوراق توسط دولت برای مدتی قابل توجه، بانک مرکزی ناچار شود برای جلوگیری از افزایش شدید نرخ سود اقدام به خرید اوراق دولت در قالب عملیات بازار باز نماید. در آن صورت، تورم ناشی از کسری بودجه دولت که موقتا با افزایش نرخ سود به تاخیر افتاده است، شروع به پدیدار شدن و شدت گرفتن می نماید و اقتصاد را آماده قرارگرفتن در شرایط ابرتورم می نماید. ممکن است تصور شود که این فقط یک احتمال تئوریک است، اما فراموش نکنیم که هر دو نمونه آن در همین دهه اخیر مشاهده شده است. نمونه اول کشوری مثل یونان است که چون عضو حوزه یورو بوده و امکان انتشار پول مستقل نداشته است با بحران بدهی دولت روبرو شد و البته با کمک های اتحادیه اروپا توانست از فروپاشی کامل نجات یابد و نمونه دوم ونزوئلا است که با انتشار پول و البته با چاشنی تحریمهای خارجی با ابرتورم روبرو شده است.
بنابراین، تاکید بیش از حد بر اینکه نباید کسری بودجه دولت پولی شود، ممکن است اصل دشواری را به فراموشی بسپرد. اگر توصیه می کنیم که دولت در شرایط کنونی و به دلیل رکود و کاهش درآمدهای نفتی با انتشار اوراق به تامین کسری بودجه خود بپردازد، صرفا توصیه ای برای یک دوره یک تا دو سال است که درآمدهای نفتی اعاده شود و کسری بودجه مجددا تحت کنترل در آید یا اینکه در صورت تداوم وضعیت درآمدهای نفتی برای یک دوره طولانی بر اثر تحریم، باید تعدیلات اساسی در درآمدها و هزینه های دولت داده شود. نمی توان برای مدت قابل توجهی کسری بودجه فراتر از روند داشته و با انتشار اوراق تامین کرد و بی خیال بود که چون کسری بودجه پولی نشده است مشکلی ایجاد نخواهد کرد. انتشار گسترده اوراق و پولی نکردن کسری بودجه قدرت سحر یا معجزه را ندارد.
تیمور رحمانی: عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه تهران
