موازی‌کاری در مدیریت ترافیک

مدیریت چند گانه «ترافیک» شهر تهران که همزمان از سوی دو معاونت در شهرداری با تخصیص بودجه‌های جداگانه انجام می‌شود، وضعیت در این حوزه را تحت تاثیر «طرح‌های عمرانی غیر هم‌جهت» و برخی «پروژه‌های شهری مشترک اما غیرضرور برای حمل و نقل شهر»، به جای آنکه اوضاع را بهبود دهد، سال به سال در مسیر تشدید گره‌های ترافیکی و پیچیده‌تر شدن بحران آلودگی هوا، وخیم‌تر کرده است. بررسی‌های «دنیای اقتصاد» از آنچه طی سال‌های اخیر باعث شده «توسعه حمل و نقل عمومی» به‌عنوان الگوی جهانی جابه‌جایی در ابرشهرها، در تهران با کندی پیش رود، حاکی است: «مدیریت موازی» ترافیک پایتخت در قالب تعریف ماموریت‌های ناهماهنگ «ساخت و توسعه بزرگراه‌ها» برای معاونت فنی وعمرانی از یکسو و «احداث و تکمیل خطوط مترو و تقویت شبکه اتوبوسرانی» برای معاونت حمل و نقل از سوی دیگر، منشا این توسعه آهسته –به لحاظ عدم تناسب با میزان رشد تقاضای سفر درون شهری- محسوب می‌شود. دوگانگی مدیریت ترافیک، آن هم با دو دغدغه متضاد که یکی به دنبال «افزایش عرصه تردد برای خودروهای شخصی» است و دیگری «توسعه مترو به‌عنوان سیستم حمل و نقل پاک و سریع» را پیگیری می‌کند، در عمل، تکمیل شبکه حمل و نقل عمومی پایتخت را با «رقیب مالی» مواجه کرده است.

جزئیات انواع پروژه‌هایی که امسال برای مدیریت ترافیک در دو معاونت فنی و عمرانی و حمل و نقل تعریف شده است، نشان می‌دهد: مدیریت شهری تهران -که همواره به دنبال «مدیریت یکپارچه» از طریق ادغام مسوولیت‌های موازی دستگاه‌های دولتی مرتبط با امور شهر، در داخل مجموعه شهرداری بوده است- برای سال 96، بابت ساخت و تکمیل هر یک از دو خط پرمسافر «مترو» (خطوط 6 و 7)، حدود 600 میلیارد تومان اعتبار در نظر گرفته اما معادل همین میزان اعتبار، در معاونت دیگر، بودجه برای توسعه بزرگراه‌ تخصیص داده است. معاونت حمل و نقل و ترافیک شهر تهران در سال 96، حدود 4500 میلیارد تومان اعتبار مالی بابت اجرای طرح‌ها و پروژه‌های شهری دارد که 57درصد آن برای مترو، 22 درصد برای سایر ناوگان حمل و نقل عمومی و 21 درصد برای روان‌سازی عبور و مرور خودروها، باید صرف شود.

معاونت فنی و عمرانی نیز در سال جاری سهم نزدیک به 800 میلیارد تومانی از بودجه 96 شهرداری تهران را در اختیار دارد اما مقرر شده 600 میلیارد تومان از اعتبار مالی این معاونت یعنی بالای 75 درصد اعتبارات معاونتی که مسوولیت مستقیم در بخش ترافیک ندارد، برای پروژه‌های حوزه حمل و نقل و ترافیک و در قالب ساخت پارکینگ، احداث بزرگراه و طراحی معابر تردد خودرو، هزینه ‌شود. این رقم (600 میلیارد تومان)، معادل اعتباری است که امسال، برای تامین مالی هر یک از دو خط در حال احداث مترو تهران، در نظر گرفته شده است. به این ترتیب، در صورت ادغام ماموریت‌های پراکنده حوزه حمل و نقل در یک معاونت، می‌توان امیدوار بود در آینده نزدیک، بودجه ساخت بزرگراه، به نفع مترو، هزینه شود.

کارشناسان اقتصاد شهر و صاحب‌نظران حوزه ترافیک، با اشاره به ساختار مدیریت ترافیکی ابرشهرهای مختلف دنیا از جمله لندن و نیویورک معتقدند: موازی‌کاری در مدیریت ترافیک آن هم به شکل تامین مالی پروژه‌های غیر از حمل و نقل عمومی، نه تنها هدف اصلی «سبک‌سازی ترافیک درون شهری از طریق انتقال بار سفر به شبکه حمل و نقل عمومی» را خنثی می‌کند که باعث تمایل بیشتر شهروندان به استفاده از خودروی شخصی می‌شود. خودروها، آلاینده اصلی هوای پایتخت محسوب می‌شوند و بیش از 70 درصد از ذرات معلق را تولید و منتشر می‌کنند. در کلان‌شهرهای مختلف جهان، همه مباحث مربوط به پروژه‌های حمل و نقلی، در نهادهای متمرکز به شکل معاونت یا کمیسیون واحد، مدیریت می‌شود. بر این اساس، کارشناسان با هدف تجمیع اعتبارات محدود مدیریت شهری تهران در مسیر توسعه حمل و نقل عمومی، تاکید می‌کنند: اولین اقدام ترکیب جدید مدیریت شهری تهران با شروع شورای شهر پنجم، ادغام نهادهای موازی مرتبط با ترافیک شهر است.

آسیب‌های چندگانگی مدیریت ترافیک

به گزارش «دنیای اقتصاد»، با وجود اصرار مدیریت شهری تهران به تحقق «مدیریت یکپارچه شهری» به‌عنوان کلید حل مشکلات پایتخت، این نهاد طی بیش از یک دهه اخیر در ساختار درونی خود نیز دچار برخی تناقض‌ها و چندگانگی‌های مدیریتی بوده که عوارض سوئی برای شهر و شهروندان به دنبال داشته است. یکی از برجسته‌ترین و آسیب‌زاترین «چندگانگی‌های مدیریتی» در ساختار مدیریت شهری در حوزه «عمران» و «ترافیک» شهرداری تهران خودنمایی می‌کند. سال‌هاست به رغم اینکه بخش وسیعی از فعالیت‌های حوزه معاونت حمل‌ونقل و ترافیک شهرداری تهران ناظر بر توسعه ظرفیت خطوط مترو بوده و یک فعالیت کاملا عمرانی است، به نوعی مستقل از معاونت فنی و عمرانی شهرداری دنبال می‌شود و در مقابل اصلاحات هندسی معابر که ذاتا پروژه عمرانی اما با کارکرد ترافیکی محسوب می‌شود، توسط معاونت فنی و عمرانی مطالعه، طراحی و اجرا می‌شود. هرچند در سال‌های اخیر معاونان وقت شهردار که تصدی هر یک از این دو معاونت را بر عهده داشته‌اند، هرگز به شکل علنی علیه این ساختار موضع نگرفته‌اند، اما این سوال در جلسات غیررسمی و محافل کارشناسی مطرح است که به‌رغم وجود سازمان مشاوره فنی و مهندسی شهر تهران به‌عنوان نهاد متولی مطالعه و طراحی پروژه‌های عمرانی و نیز سازمان مهندسی و عمران شهر تهران به‌عنوان نهاد تخصصی اجرای پروژه‌های عمرانی ذیل معاونت عمرانی شهرداری، چرا مسوولیت اجرای یکی از مهم‌ترین و گسترده‌ترین پروژه‌های عمرانی شهر تهران یعنی خطوط مترو بر عهده معاونت حمل‌ونقل و ترافیک قرار دارد؟

اما آسیب‌های فقدان مدیریت یکپارچه اعتبارات عمرانی شهر در مدیریت شهری تهران زمانی نمایان‌تر می‌شود که هر یک از دو معاونت عمرانی و ترافیک برای تحقق یک هدف مشترک یعنی مدیریت و کنترل ترافیک، «راهبردهای متفاوت» را انتخاب می‌کنند به نحوی که معاونت ترافیک توسعه حمل‌ونقل عمومی را راه‌حل مشکلات ترافیکی می‌داند و آن را دنبال می‌کند اما معاونت عمرانی دست‌کم براساس آنچه از ردیف‌های بودجه و منابع مالی در این حوزه بر می‌آید، در پی توسعه شبکه معابر بزرگراهی و گشایش در حمل‌ونقل خصوصی و خودروهای شخصی است. این دوگانگی برنامه‌ای ناشی از دوگانگی مدیریتی برای حل یک مساله واحد در شهر سبب هدررفت بخشی از منابع مالی پیش‌بینی شده برای حل مشکلات ترافیکی تهران خواهد شد؛ به نحوی که ارقام بسیار سنگین و سهم بالایی از بودجه‌های سنواتی در یک دهه گذشته صرف روان‌سازی حمل‌ونقل خصوصی و دامن زدن به تردد خودروهای شخصی و در نتیجه تشدید ترافیک سنگین در معابر پایتخت شده است. اگرچه هدف غایی مدیریت شهری حل مساله ترافیک شهر است، اما تعدد مدیریتی موجب شد این هدف در بخشی از پیکره مدیریت شهری تهران به رسمیت شناخته نشود یا راه‌حل ناکارآمدی برای آن اتخاذ شود. در نهایت این چیدمان ساختاری یک آسیب جدی به همراه دارد و آن خنثی شدن اثر اجرای برنامه‌های راهبردی توسعه حمل‌ونقل عمومی است؛ چراکه هر قدر خطوط مترو و ناوگان اتوبوسرانی تقویت می‌شود، در مقابل فرش قرمز برای تردد خودروهای شخصی هم در جاهای دیگری از شهر گسترده می‌شود و به این ترتیب در طول سال‌های اخیر شتاب توسعه حمل‌ونقل عمومی کمتر از شتاب تشدید ترافیک و میل به استفاده از خودروهای شخصی بوده است.

مساله حل نشده «تفرق مدیریتی»

مدیریت یکپارچه به‌عنوان زیرساخت اصلی حل بسیاری از مسائل مدیریتی می‌تواند راهگشا باشد. مدیریت یکپارچه شهری به معنای اتخاذ یک رویکرد «کل‌نگرانه» و طراحی راهبردها و سازوکارهایی برای پیگیری این رویکرد واحد در اداره شهر است. با وجود پیش‌بینی قانون برای تحقق مدیریت یکپارچه شهری از دهه 60 تاکنون، دولت‌ها چندان تمایلی به واسپاری بخشی از مسوولیت‌های غیرحاکمیتی خود به یک مدیریت غیردولتی (شهرداری) نداشتند و در نتیجه اهداف دست‌کم چهار برنامه پنج‌ساله توسعه کشور در این راستا، همچنان روی زمین مانده است. محمدباقر قالیباف، شهردار تهران بارها از مدیریت یکپارچه شهری به‌عنوان راه حل نهایی مشکلات متعدد ابرشهر تهران یاد کرده و فقدان آن را مشکل اصلی کنونی شهر برشمرده است. او حتی درخصوص حل مشکل ترافیک و آلودگی هوای تهران که در مقاطعی از سال‌های اخیر به «بحران» شباهت دارد، اعلام کرد که راهکار حل این دو مساله را در اختیار دارد و اگر مدیریت امر را به وی بسپارند، این مشکلات را در بازه زمانی مشخصی حل می‌کند.

با این حال قالیباف در طول یک دهه اخیر مدیریت شهری نتوانست تفرق مدیریتی موجود در حوزه ترافیک را شناسایی و آن را برطرف کند تا از این طریق به سادگی بازدهی برنامه‌های ترافیکی را ارتقا دهد. طبیعی است وجود چند متولی برای حل یک مساله مشخص عملا نهاد مدیریت شهری را از رسیدن به نقطه مطلوب باز می‌دارد و کار را سخت و حتی ناممکن می‌کند. وجود یک متولی واحد برای حل مشکل ترافیک تهران که با شناخت خوب و کافی از صورت مساله و نیز نقاط قوت و ضعف مجموعه خود بتواند راهکار موثر را ارائه و اجرا کند، ضرورتی است که در طول سال‌های گذشته مورد غفلت واقع شده است. شهرداری در طول سال‌های اخیر دو مرتبه ساختار مدیریت شهری را بازمهندسی کرد و از طریق ادغام، انحلال و تاسیس معاونت‌ها، شرکت‌ها و سازمان‌های وابسته، تلاش کرد ترکیب‌بندی مدیریتی پایتخت را بهینه کند اما هرگز نظام اداره حوزه ترافیک و عمران شهری را متحول نکرد. به این ترتیب هر یک از این دو معاونت مستقل در طول سال‌های متمادی به سبک خود و براساس تشخیص هیات فکری خود عمل کردند. فقدان هماهنگی میان این‌دو عنصر سیاست‌گذار و تصمیم‌ساز، پیامدهایی به همراه داشته که آثار آن در بحران‌های ترافیکی ماه‌ها و سال‌های اخیر مشهود است.

دو نقشه متفاوت برای اعتبارات عمرانی شهر

به گزارش «دنیای اقتصاد»، به رغم اینکه کارشناسان شهری معتقدند کنترل ترافیک ناشی از تردد خودروهای شخصی در تهران جز از طریق توقف ساخت بزرگراه و تخصیص کامل بودجه حمل‌ونقلی به پاک‌ترین مدل حمل‌ونقل عمومی یعنی مترو میسر و امکان‌پذیر نیست، در سال‌جاری نیز بیش از 6 درصد از کل بودجه 17هزار و 900 میلیاردی شهرداری تهران معادل یک‌هزار و 146 میلیارد تومان در قالب یک ردیف جداگانه موسوم به «روان‌سازی عبور و مرور وسایل نقلیه موتوری» به ساخت معابر بزرگراهی و شریانی و تسهیل تردد خودروهای شخصی که مقصر اصلی آلودگی هوا و ترافیک تهران هستند، اختصاص یافته است. هزینه‌کرد این بودجه اگرچه با عنوان ماموریت حمل‌ونقل و ترافیک در کتاب بودجه 96 درج شده است اما ذیل معاونت فنی و عمرانی صورت خواهد گرفت.

از سوی دیگر کل بودجه حمل‌ونقل عمومی شهرداری تهران بر‌ای سال آینده شامل ساخت مترو، هزینه بهره‌برداری از مترو (سرویس و نگهداری خطوط و نیز حقوق و دستمزد)، اتوبوسرانی و تاکسیرانی شهر تهران حدود چهار‌هزار و 500 میلیارد تومان است که 25‌درصد از کل بودجه مصوب سال 96 را به خود اختصاص داده است و از سوی معاونت حمل‌ونقل و ترافیک هزینه خواهد شد. تجربه و دانش مهندسی تونل‌سازی که در سال‌های اخیر در پروژه‌های عمرانی نظیر تونل‌های نیایش و امیرکبیر در معاونت فنی و عمرانی گردآمده است نیز جایگاه مشخصی در پروژه متروسازی معاونت ترافیک ندارد، به‌طوری که پروژه ساخت مترو به‌صورت مستقل از معاونت فنی و عمرانی و با نقشه دیگری که خود تدارک دیده است، دنبال می‌شود.

دکتر محمود صفارزاده، صاحب‌نظر ارشد و کارشناس حمل‌ونقل و ترافیک شهری در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد»، فقدان مدیریت یکپارچه اعتبارات عمرانی شهرداری تهران را یکی از مشکلات جدی ساختار کنونی مدیریت شهری برشمرد و پیشنهاد داد اکنون که فصل پوست‌اندازی مدیریت شهری فرا رسیده و به‌زودی با برگزاری انتخابات شوراها و استقرار نمایندگان منتخب مردم در پارلمان محلی تهران، راه برای طرح ایده‌های تازه برای بهینه‌سازی اداره شهر به شورا و شهرداری بازمی‌شود، رفع این نقیصه بزرگ به‌عنوان نخستین ماموریت درون‌سازمانی ترافیکی مدیریت شهری در دستور کار قرار بگیرد.

صفارزاده در این رابطه اظهار کرد: مضرات تفرق و دوگانگی مدیریتی سبب ایجاد اولویت‌های جداگانه، متفاوت و حتی مغایر در زمینه ترافیک شده و آثار خود را در تصمیم‌گیری‌های سال‌های اخیر نشان داده است. حوزه فنی و عمرانی طی سال‌های گذشته بدون درک کامل از مشکلات و ضرورت‌های ترافیکی، اولویت‌های خود را به‌طور جداگانه تنظیم و بر توسعه معابر بزرگراهی به منظور تسهیل تردد خودروهای شخصی متمرکز کرده است. این در حالی است که بخشی از بودجه‌های هزینه شده در این بخش در صورت وجود یک قوه تصمیم‌گیر متمرکز و واحد، می‌توانست طبق اولویت‌بندی ترافیکی، صرف توسعه مترو، مسیرهای دوچرخه و پیاده‌راه‌ها شود یا ناوگان اتوبوسرانی را که تا نقطه مطلوب از نظر تواتر (سرفاصله حرکت اتوبوس‌ها در ایستگاه‌ها)، فاصله بسیار زیادی دارد، تقویت کند.

وی خاطرنشان کرد: جای تعجب است که ساخت پیاده‌روها یک پروژه عمرانی محسوب می‌شود که ادارات کل فنی و عمرانی ذیل معاونت فنی و عمرانی آن را اجرا می‌کنند، اما ساخت پیاده‌راه‌ها بر عهده معاونت ترافیک قرار دارد. به این ترتیب شهروندان هنگام خروج از خانه باید ابتدا مسیر پیاده‌رو را طی کنند و سپس به پیاده‌راه یا دیگر مبادی و مسیرهای حمل‌ونقلی پیش‌بینی شده برسند و این در حالی است که مجموعه مسیرهای مذکور را دو مدیریت متفاوت طراحی و احداث کرده‌اند.

این کارشناس ترافیک در عین حال هشدار داد که برقراری مدیریت یکپارچه برای رفع این دوگانگی نباید از طریق انحلال معاونت حمل‌ونقل و ترافیک صورت گیرد چراکه نیاز بنیادین شهر به حرکت و جابه‌جایی را نمی‌توان نادیده گرفت. وی افزود: برخی شهرداری‌های کشور ماموریت حمل‌ونقل و ترافیک را به یک دفتر ذیل معاونت عمرانی سپرده‌اند که این مدل قطعا قابل‌قبول نبوده و آسیب‌زا است.

به گزارش «دنیای اقتصاد»، میانگین هزینه احداث و تجهیز هر کیلومتر خط مترو 230‌میلیارد تومان است که بر این اساس بودجه دوهزار و 500‌میلیارد تومانی سال 96 صرفا برای ساخت 11‌کیلومتر خط مترو کفاف می‌دهد. البته شهرداری تهران از محل استقراض از بانک و منابع مالی دیگری نظیر فاینانس، بیش از این میزان برای مترو‌سازی هزینه خواهد کرد و تلاش می‌کند به وعده تکمیل خطوط هفتگانه مترو عمل کند اما در عین حال شهر به ازای هزینه‌های مازاد بر دوهزار و 500 میلیارد تومان در مترو مقروض خواهد شد و بدهی سنگینی را به‌عنوان ارثیه برای شهردار بعدی باقی‌خواهد گذاشت. صفارزاده اعتقاد دارد: در صورتی که بودجه معاونت فنی و عمرانی با معاونت ترافیک تجمیع و به‌صورت متمرکز تصمیم‌گیری شود، توان متروسازی تهران از محل منابع نقد و غیرنقد بودجه دست‌کم تا 50 درصد قابل افزایش است.