موسسات مالی و اعتبار سمی خیلی وقت است که پایش به بازار
پولی کشور باز شده است، اما آنها هم برای خود بازاری دارند که سر در آن،
تابلوی بازار غیرمتشکل پولی نصب شده است. بازاری که خریدارانش، مردمی هستند
که با پول اندک خود، یا می‌خواهند زندگی بگذرانند یا دوران بازنشستگی‌شان
را سپری کنند. برخی‌ها هم البته بودند که تنها دارایی‌شان را به دلیل از
کارافتادگی به این موسسات می‌سپارند تا چند هزار تومان هم که شده، بیشتر
سود دریافت کنند. اما این موسسات سمّی، زهرشان را به آنها هم ریختند و به
همین خاطر است که هر روز، سپرده‌گذاران موسسات مالی و اعتباری غیرمجاز در
مقابل شعب، بانک مرکزی، مجلس یا هر جای دیگری که احساس کنند صدایشان شنیده
می‌شود، جمع می‌شوند.
واقعیت آن است که مدیریت بازار پول و نظارت بر بازیگران این عرصه، شاید یکی از خطیرترین وظایف بانک مرکزی باشد؛ همان جایی که ظهور تعاونی‌های اعتباری و صندوق‌های قرض‌الحسنه و فعالیتهای آنان در دهه هشتاد را نادیده گرفت و به خصوص به مدد وجود خلاء قانونی برای ساماندهی آنان، اجازه داد که مشکلاتی در نظام پولی کشور به وجود آید.
ظهور و بروز نهادهای پولی غیربانکی در نظام پولی کشور، باعث بروز پدیده هایی چون موسسه «میزان»، «کاسپین» و «ثامن‌الحجج» شد که ضمن اختلال در اقتصاد کشور، سرمایه های مردم را نیز در خطر نابودی قرار داد و ادامه این روند، بدون تردید هزینه هایی سنگین تری بر اقتصاد تحمیل می‌کند؛ اگرچه با اقداماتی که طی چند سال اخیر از سوی بانک مرکزی و با ورود و هماهنگی سایر دستگاهها انجام شده، امروز ضمن کنترل بازار غیرمتشکل پولی؛ امکان فعالیت خارج از چارچوب برای نهادهای پولی از بین رفته است؛ اما هنوز پس لرزه‌ها و آثار و تبعات همان موسسات غیرمجاز وجود دارد.
در واقع باید گفت امروز دیگر زمینه حضور موسسات غیرمجاز از بین رفته و اینگونه موسسات به هیچ وجه اجازه بروز و ظهور در بازار پول کشور را ندارند؛ علاوه بر این با مجموع روش هایی که بانک مرکزی با همکاری سایر نهادها برای مقابله با فعالیت اینگونه موسسات در پیش گرفته، سهم این بازار از سپرده های مردمی را از بیش از ۲۰ درصد بازار پول به کمتر از ۱۰ درصد تقلیل داده است و اغلب آنها را منحل یا با یکدیگر ادغام کرده است.
اعلام غیرمجازها به نیروی انتظامی
حال یک مقام مسئول در بانک مرکزی در گفتگو با خبرنگار مهر از شناسایی فعالان بازار غیرمتشکل پولی و غیرمجازها به نیروی انتظامی خبر می‌دهد و می‌گوید: بانک مرکزی فهرست و مشخصات تمامی نهادهای پولی غیرمجاز شناسایی شده اعم از صندوق‌های قرض‌الحسنه، تعاونی‌های اعتبار، شرکتهای لیزینگ و واحدهای صنفی و تارنماهای غیرمجاز در زمینه خرید و فروش ارز را به صورت مکتوب به نیروی انتظامی اعلام کرده است.
وی می‌افزاید: بر این اساس، طی مکاتبات متعدد با نهادهای متولی درخواست شده از انجام هرگونه تبلیغات برای نهادهای پولی فاقد مجوز خودداری کنند؛ ضمن اینکه بانک مرکزی همچنین فهرست آن دسته از نهادهای پولی که فاقد شرایط اخذ مجوز تشخیص داده شوند را برای پلمب و جلوگیری از ادامه فعالیت به نیروی انتظامی منعکس کرده و درخصوص برخی نهادهای متخلف نزد مراجع قضایی شکایت بعمل آورده که پرونده آنها در مراجع مزبور مفتوح و در حال بررسی است.
به گفته این مسئول در بانک مرکزی، تاکنون ۱۸۶۵ تعاونی اعتبار گروه‌های شغلی در کشور شناسایی شده که از این تعداد، ۱۲۲۰ تعاونی غیر فعال، ۴۰۱ تعاونی متقاضی دریافت مجوز فعالیت و مابقی دارای مجوز فعالیت از این بانک هستند؛ همچنین در خصوص تعاونی‌های اعتبار غیرفعال، به منظور جلوگیری از هرگونه تغییرات ثبتی آنها، مکاتبات لازم با اداره ثبت شرکت‌ها انجام شده و یا در حال انجام است.
موسسات غیرمجاز چگونه وارد عرصه پولی کشور شدند؟
نظارت بر موسسات پولی طبق ماده ۹۶ قانون برنامه پنجم توسعه از وظایف بانک مرکزی است و این سازمان تنها مرجع صدور مجوز برای فعالیتهای پولی است. در سالهای اواخر دهه ۷۰ و دهه ۸۰ تعداد زیادی از این موسسات بدون اخذ مجوز از بانک مرکزی شروع به فعالیت کردند. رشد قارچ‌گونه آنها با گرفتن مجوز از نهادهای دیگر، باعث ایجاد خللهایی در نظام پولی و بانکی کشور شد.
در این میان، بانک مرکزی به موجب قانون پولی و بانکی مسئول صدور مجوز برای بانک‌ها و مؤسسات اعتباری است؛ اما در دهه هفتاد وزارت تعاون برخلاف قانون پولی و بانکی اقدام به صدور مجوز تعاونی اعتبار آزاد کرد و بر همین اساس، تعاونی اعتبار برای گروه‌های شغلی و با آورده افراد توانست تشکیل شود؛ مشروط به اینکه آنها تنها به اعضا، خدمات ارائه دهند و مختص صنف و داخل سازمان خود باشد. ولی در آن دوران، وزارت تعاون، ۱۱۰ مجوز تعاونی اعتبار آزاد صادر و اولین تعاونی‌های اعتبار در مشهد تشکیل شد که مانند بانک اقدام به تأسیس شعبه کردند؛ با این تفاوت که آورده موردنیاز برای تاسیس موسسه و اعضای هیئت مؤسس و هیئت مدیره که لازمه صدور مجوز و تایید از طرف بانک مرکزی است را نداشتند.
این مؤسسات به دلیل عدم توانایی در مدیریت وجوه و عدم وجود سپرده قانونی نزد بانک مرکزی و سرمایه‌گذاری در بازارهای غیر مجاز، در مواقع بحرانی بازار دچار مشکلاتی در تأمین وجوه سپرده‌گذاران شده و با هجوم سپرده‌گذاران برای دریافت وجوه خود مواجه و ورشکسته می‌شدند. از سوی دیگر، صندوق‌های قرض‌الحسنه نیز با مجوز نیروی انتظامی بر اساس بند «هـ» ماده ۶ آئین‌نامه ثبت تشکیلات مؤسسات غیرتجاری مصوب ۱۳۳۷ تأسیس و شروع به فعالیت کردند و تا سال ۱۳۹۰ بر خلاف قانون پولی و بانکی و قانون تنظیم بازار غیر متشکل پولی صدور مجوز برای اینگونه صندوق‌ها ادامه داشت.
صندوق‌های پایاپای نیز، از نوع دیگر مؤسسات پولی غیربانکی بودند که در سالهای ۸۰-۷۸ با مجوز وزارت کشور فعالیت می‌کردند. این صندوق‌های پایاپای، به دلیل متوازن نبودن منابع و مصارف پس از یکسال با مشکل تأمین وجوه مواجه شدند و بر اساس حکم فقها، وضعیت ربوی داشتند و نتوانستند به کار خود ادامه دهند و به همین دلیل جمع‌آوری شدند.
بنابراین، تعاونی‌های اعتبار آزاد، صندوق‌های قرض‌الحسنه و صندوق‌های پایاپای، موسسات پولی غیربانکی بودند که بدون نظارت و مجوز بانک مرکزی و تحت نظر سازمانهای دیگر به وجود آمده بودند. اما پس از ابلاغ ماده ۹۶ قانون برنامه پنجم توسعه که به صراحت اعلام کرده است کلیه موسسات پولی فقط با مجوز بانک مرکزی می‌توانند فعالیت کنند؛ در سال ۹۰ صدور مجوز توسط سایر نهادها متوقف شد.
بر اساس بند «ب» ماده ۴۲ قانون پولی و بانکی کشور، قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی و ماده ۹۶ قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه ایجاد، تأسیس و اشتغال به عملیات پولی و بانکی تحت هر عنوان بدون اخذ مجوز از بانک مرکزی فاقد وجاهت قانونی است. در سالهای گذشته اما، نهادهای پولی و اعتباری مختلفی از جمله شرکتهای واسپاری (لیزینگ)، صرافی‌ها، تعاونی‌های اعتبار و صندوق‌های قرض‌الحسنه با اخذ مجوز از مراجع گوناگون مانند اتحادیه کشوری طلا و جواهر، وزارت تعاون، نیروی انتظامی و برخی بدون مجوز از مرجعی خاص، به موازات شبکه بانکی کشور ایجاد و برخلاف قوانین و مقررات و حتی اساسنامه خود به فعالیت در بازار پولی مبادرت می‌کردند و به‌دنبال فعالیت غیرحرفه‌ای و عدم رعایت ضوابط و استانداردهای مربوطه و در نتیجه مواجهه با بحران‌هایی مانند کمبود نقدینگی، علاوه بر ایجاد مشکلات متعددی برای مردم، موجب آشفتگی و تلاطم در بازارهای مختلف مانند بازار ارز، سکه، املاک، آهن و غیره شده و هزینه‌های گزافی را به اقتصاد کشور وارد کردند.
گسترش دامنه آشفتگی غیرمجازها به نهادهای پولی
در این میان، اگرچه بانک مرکزی از آغاز، به شدت مخالف راه‌اندازی و گسترش فعالیت نهادهای غیرمجاز در بازار پولی کشور بود، لیکن در صورت بروز شرایط بحرانی موصوف به ورشکستگی و کمبود نقدینگی، انتظار عمومی بر آن است که بانک مرکزی به عنوان مقام ناظر بر بازار پولی کشور با اتخاذ تمهیداتی مانع از گسترش دامنه آشفتگی به سایر نهادهای پولی شود. در چنین شرایطی به واقع، بانک مرکزی وارث بحرانی می‌شود که نه تنها در ایجاد و توسعه آن نقشی نداشته، بلکه در راستای پیشگیری از آن پیش از این، به کرات نسبت به اقدامات گسترده‌ی نظارتی و اصلاحی اهتمام ورزیده است.
بر این اساس، به منظور مقابله با این آشفتگی‌ها، شرایط به گونه ای پیش رفته است که با بهره‌گیری از تمامی ظرفیت‌های قانونی موجود و اجتناب از اقدامات شتابزده، برنامه‌های عملیاتی قانونمند، منسجم و مبتنی بر خرد جمعی را با نظرداشت تمامی جوانب، مصالح و منافع عمومی جامعه اجرا کند؛ بی آنکه از این رهگذر، التهاب و نااطمینانی کاذبی نسبت به نظام پولی و بانکی کشور در جامعه ایجاد شود.
انتظام بخشی به بازار پول به کجا رسید؟
در حالی هنوز هم هستند کسانی که به موسسات مالی و اعتباری غیرمجاز اعتماد می‌کند؛ اما باز هم، موسسات مالی و اعتباری غیرمجاز راه خود را می‌روند و اتفاقا ساماندهی آنها هم گاه دردسرساز می‌شود. نمونه آن هم موسسه کاسپین است که علیرغم اینکه سرپرستی و ساماندهی موسسات غیرمجازی را به عهده گرفت، اما اکنون سپرده‌گذاران آن هم با مشکلاتی مواجه هستند.
این در شرایطی است که پای ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی به مراجع و کمیسیون‌هایی از جمله ستاد مبارزه با مفاسد اقتصادی، شورای امنیت کشور، کمیسیون اصل نود مجلس شورای اسلامی و شورای پول و اعتبار نیز کشیده شد و با توجه به حیطه اختیارات هر یک از این نهادها، تصمیمات متعددی در راستای انتظام بخشی به بازار غیرمتشکل پولی گرفته شد.
بر این اساس بانک مرکزی پیشنهاد داد تا ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی اقدام به تصویب پروژه انتظام بخشی بازار پول با ساماندهی مؤسسات غیرمجاز کند که در عین حال، با توجه به اهمیت موضوع و لزوم همکاری سایر دستگاه‌های ذیربط در امر ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی و به منظور تسریع در این امر، موضوع ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی در سال ۱۳۹۳ در شورای عالی امنیت ملی مطرح و طبق مصوبه این شورا، کارگروه ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی با مسئولیت بانک مرکزی به منظور تصمیم‌گیری و همکاری عملیاتی برای ساماندهی موارد ویژه و فوریتی مؤسسات مالی، صرافی‌ها، لیزینگ‌ها و صندوق‌های قرض‌الحسنه غیرمجاز تشکیل شد.
سرنوشت میزان و ثامن الحجج چه شد؟
اینجا بود که برنامه ساماندهی تعاونی اعتبار منحله میزان، برنامه ساماندهی تعاونی اعتبار منحله ثامن‌الحجج و برنامه جامع ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی تدوین و ابلاغ شد و بر اساس آن قرار بر این شد که برنامه جامع ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی در چهار گام شناسایی نهادهای پولی غیرمجاز، تعیین وضعیت نهادهای متقاضی مجوز، جلوگیری از فعالیت نهادهای غیرمجاز و انحلال و پیگیری حقوقی کیفری نهادهای غیرمجاز عملیاتی شود.
این در حالی است که ساماندهی تعاونی‌های اعتبار غیرمجاز میزان و ثامن‌الحجج است. با وجود عدم همکاری دو تعاونی غیرمجاز و متخلف موصوف، مدیریت دارایی‌ها و بدهی‌های تعاونی اعتبار میزان، شعب و کارکنان آن به بانک صادرات واگذار و در خصوص تعاونی اعتبار ثامن الحجج، بخش عظیمی از سپرده‌ها به سپرده‌گذاران بازگردانده شد و مراحل بازگرداندن مابقی سپرده‌ها و فرآیند انحلال و تصفیه تعاونی غیرمجاز موصوف در حال انجام است. علاوه بر این طی چهار سال اخیر از محل ساماندهی تعدادی از نهادهای عمده بازار غیرمتشکل پولی، چند مؤسسه اعتباری مجوز فعالیت دریافت کرده اند.
صرافی‌ها پا به پای غیرمجازها
اما فقط موسسات مالی و اعتباری غیرمجاز نیستند که هویت بازار متشکل پولی را زیر سوال می‌برند، بلکه صرافی‌ها را نیز باید به این فهرست اضافه کرد. آنگونه که آمار نشان می‌دهد، ۴۰۷ واحد صنفی غیرمجاز فعال در حوزه ارز نیز شناسایی و به نیروی انتظامی معرفی شده‌اند تا از فعالیت آنها جلوگیری شود؛ ضمن اینکه تاکنون مجوز فعالیت ۱۶۲ واحد صرافی به دلیل تخلف و یا عدم انطباق با مقررات ذیربط معرفی شده است.
در این میان استقرار سامانه نظارت ارز (سنا) در تمامی صرافی‌های دارای مجوز فعالیت از بانک مرکزی به منظور کنترل و رصد معاملات در بازار ارز، تدوین شیوه‌نامه رسیدگی به تخلفات صرافی‌ها به استناد ماده ۴۲ دستورالعمل اجرایی، تأسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی‌ها و صدور اخطار یا تذکر به صرافی‌های مورد بررسی بر اساس این شیوه‌نامه جهت اصلاح عملیات آنها و تدوین شیوه‌نامه نحوه رسیدگی به شکایات مشتریان صرافی‌ها که موجب ثبات رویه در نحوه بازرسی شده و رسیدگی به شکایت‌های واصله بر طبق این شیوه‌نامه بی‌تاثیر نبوده‌اند.
البته پایش روزانه مبادلات ثبت شده در سامانه سنا و بررسی ثبت مبادلات متقابل صرافی‌ها در این سامانه هم خود سبب شده تا بسیاری از صرافی‌ها از ترس جلوگیری از غیرمجاز شناختن فعالیتشان، زمینه را برای بروز تخلفات کمتر کنند.
جولان قرض الحسنه‌های غیرمجاز
علیرغم گذشت سالهای متمادی از فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه، هیچگونه آمار رسمی و دقیقی در زمینه تعداد صندوق‌های فعال در سطح کشور وجود نداشت؛ شاید یکی از دلایل این امر، گسترش و پراکندگی جغرافیایی حوزه فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه بود؛ به نحوی که در برخی از دور افتاده‌ترین روستاهای کشور نیز، اینگونه نهادها فعال هستند.
استفاده از آمار صندوق‌های قرض‌الحسنه به ثبت رسیده در سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نیز نمی‌توانست آمار قابل اتکایی در زمینه صندوق‌های قرض‌الحسنه ارایه کند؛ چرا که برخی از صندوق‌های قرض‌الحسنه‌ای که اقدام به ثبت شخصیت حقوقی خود کرده بودند، غیرفعال بوده و برخی از صندوق‌های قرض‌الحسنه فاقد شخصیت حقوقی ثبت شده، بدون هرگونه مجوزی در حال فعالیت بودند.
اکنون شناسایی صندوق‌های قرض‌الحسنه فعال توسط گروه‌های بازرسی متعدد از طریق هماهنگی با سایر نهادها و سازمانهای مرتبط در دستور کار قرار گرفته که منجر به شناسایی ۳ هزار و ۴۴۱ صندوق قرض‌الحسنه در سطح کشور شد؛ بر این اساس، صندوق‌های قرض‌الحسنه فعال فاقد مجوز نیز شناسایی شده اند.
اکنون تعداد یکهزار و ۴۹۵ صندوق قرض‌الحسنه فعال شناسایی شد که اقداماتی از قبیل هدایت اینگونه صندوق‌ها به سمت بانک مرکزی، بررسی عملکرد، اعلام ایرادات و اشکالات، جلوگیری از فعالیت و صدور مجوز برای برخی از این صندوق‌ها صورت گرفت؛ ضمن اینکه صندوق‌های ثبت شده غیرفعال نیز به نحوی بود که آمار صندوق‌های قرض‌الحسنه‌ای که دارای شخصت حقوقی ثبت شده بوده، لیکن در مقطع شناسایی غیرفعال بودند تعداد یکهزار و ۲۷ صندوق بدست آمده است؛ اما نوع دیگری از صندوق‌ها هم تحت پوشش سازمان اقتصاد اسلامی هستند که تعداد آنها بر اساس آخرین آمار به ۹۱۹ صندوق می‌رسد.
در میان، بررسی عملکرد و انجام بازرسی‌های موردی و دوره‌ای از صندوق‌های قرض‌الحسنه دارای مجوز و متقاضی دریافت مجوز، کار را به اینجا رساند که ۱۸ صندوق قرض‌الحسنه متخلف به پلیس اطلاعات و امنیت عمومی ناجا معرفی شدند تا از ادامه فعالیت آنها جلوگیری شود؛ ضمن اینکه ۳۷ صندوق قرض‌الحسنه متخلف و بحران زده نیز ساماندهی شده اند که در جهت جلوگیری از تضییع حقوق سپرده‌گذاران صندوق‌های قرض‌الحسنه موصوف، دارایی‌ها و بدهی‌های این صندوق‌ها به سایر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری مجاز منتقل و اقدامات لازم درخصوص انحلال آنها انجام شده است.
لیزینگ‌ها رقبای موسسات مالی و اعتباری غیرمجاز
از ابتدای سال ۱۳۹۲ تاکنون تعداد زیادی اشخاص غیرمجاز که نسبت به انجام فعالیت لیزینگ مبادرت کرده‌اند مورد شناسایی قرار گرفته است. لازم به توضیح است که این اشخاص دارای شخصیت حقوقی ثبت شده به عنوان لیزینگ نبوده، بلکه در قالب شخص حقوقی غیر مرتبط و یا شخص حقیقی فعالیت می‌کنند. در همین خصوص برای حدود صد شخص حقیقی و حقوقی که بصورت غیرمجاز در زمینه لیزینگ فعالیت می‌کردند پس از ارسال اخطاریه، با نیروی انتظامی جهت جلوگیری از فعالیت آنها مکاتبات لازم بعمل آمد که محل فعالیت تعدادی از آنها پلمب و پرونده تعدادی نیز از طریق نیروی انتظامی به مراجع قضایی ارجاع شد.
علاوه بر این عملکرد شرکتهای لیزینگ دارای مجوز و متقاضی دریافت مجوز که تحت نظارت این بانک هستند، بطور مداوم بصورت دوره ای و موردی مورد بررسی قرار گرفته است که در سالهای اخیر، با پیگیری‌های مستمر و برگزاری جلسات متعدد با نهادهای ذیربط، دو تشکل کانون و انجمن لیزینگ که بصورت موازی فعالیت می‌کردند در نهایت منحل و انجمن ملی لیزینگ ایران با همکاری اتاق بازرگانی تشکیل شد.
به هرحال، هنوز هم گره‌های زیادی در موسسات مالی و اعتباری غیرمجاز وجود دارد؛ اما شاید مهمترین نکته در کنار ضرورت فعال تر عمل کردن متولیان، باید به آن توجه داشت، مردم هستند که باید پول‌هایی را که به سختی به دست می‌آورند، به راحتی در اختیار موسسات مالی و اعتباری غیرمجاز قرار ندهند.
