منشا کسری بودجه ایران چیست؟

کسری بودجه؛ زخم قدیمی اقتصاد ایران که درمان نمی‌شود چندی پیش وزیر اقتصاد، کسری بودجه را «ام‌الفساد نظام اقتصادی ایران» نامید؛ تعبیری که نشان می‌دهد مسئله فقط یک عدم‌توازن ساده بین درآمد و هزینه نیست، بلکه ریشه بسیاری از نابسامانی‌های مالی و پولی کشور در همین نقطه است. سال‌هاست درباره خطرات کسری بودجه هشدار داده می‌شود، اما در عرصه اجرا، اراده و سازوکار متناسب با عمق این بحران شکل نگرفته است. کسری بودجه، هم محصول ضعف‌های جدی در نظام شناسایی، ثبت و گزارش مالی است و هم خود به موتور بازتولید بی‌انضباطی مالی، تورم مستمر، ناترازی‌های پنهان و تصمیم‌های کوتاه‌مدت بدل شده است. در چنین وضعیتی، ساختارهایی که باید جلوی این چرخه معیوب را بگیرند یا حداقل روند کسری را به‌صورت پایدار کاهشی کنند، یا به‌درستی طراحی نشده‌اند، یا روی کاغذ باقی مانده و اجرا نشده‌اند؛ نمونه روشن آن، قوانین مرتبط با مالیات بر ارزش افزوده و زیرساخت‌های اجرایی آن مانند قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان است که فلسفه اصلی‌شان افزایش شفافیت اقتصادی بوده، اما هنوز به جایگاه واقعی خود نرسیده‌اند. این شکاف عمیق بین «تشخیص درست مسئله» و «اقدام عملی برای اصلاح»، یکی از گره‌های اصلی حکمرانی اقتصادی در ایران است. ### یارانه‌ها و هدفمندی؛ حسابی که مدام منفی می‌شود محسن برزوزاده، معاون پیشین دیوان محاسبات، در توضیح ریشه‌های کسری بودجه و شیوه جبران آن می‌گوید یکی از عوامل مهم ناترازی، اجرای ناقص قوانین و بی‌توجهی به مسئولیت‌ها در سطوح مختلف دولت، مجلس و دستگاه‌های اجرایی است. به گفته او، سال‌هاست مشخص شده که منابع پیش‌بینی‌شده برای هدفمندی یارانه‌ها پاسخگوی تعهدات این بخش نیست و این نکته در گزارش‌های تفریغ بودجه بارها تکرار شده، اما واکاوی جدی علت این کسری انجام نشده است. کمبود منابع در جدول هدفمندسازی یارانه‌ها عملاً از محل بودجه عمومی کشور جبران شده است؛ یعنی کسری این بخش به سایر اجزای بودجه سرریز شده است. در گزارش تفریغ بودجه سال ۱۴۰۲، مجموعاً حدود ۴۴۰ هزار میلیارد تومان کسری در جدول ۱۴ (مرتبط با هدفمندی و موارد مشابه) ثبت شده است. از سوی دیگر، تسویه‌حساب مالی بین دولت و بخش نفت به طور کامل انجام نشده، روابط مالی با شرکت‌های ملی نفت، گاز و پالایش و پخش شفاف و نهایی نشده و نظارت مؤثر بر این شرکت‌ها شکل نگرفته است. ### ناترازی مدیریتی به جای ناترازی منابع این مقام پیشین خزانه‌داری کل کشور با طرح این پرسش که «مسئول اصلی این وضعیت چه نهادی است؟» یادآور می‌شود: در ماده ۳ قانون برنامه هفتم توسعه تصریح شده که وزارت اقتصاد باید سند تامین مالی بودجه را ارائه کند و مشخص شود منابع اجرای قانون بودجه دقیقاً از کجا تامین خواهد شد. او تاکید می‌کند مشکل اصلی، نبود نظارت جدی بر منابع و مصارف است. به تعبیر او، ابزارهای اجرای بودجه، هم از طرف درآمدی و هم از طرف هزینه‌ای به‌درستی فعال نشده‌اند. تنها در حوزه مالیات، متولی مشخص و ساختار نسبتاً منسجم وجود دارد؛ اما در مورد سایر درآمدهای دولت، وضعیت روشن نیست. طبق قانون، بالاترین مقام هر دستگاه اجرایی مسئول تحقق و واریز منابع آن دستگاه است. پرسش اساسی اینجاست: اگر اداره یا سازمانی درآمدهای غیرمالیاتی خود را به خزانه واریز نکرد، چه نهادی موظف به پیگیری و مطالبه‌گری است؟ برزوزاده می‌گوید این موضوع بارها در گزارش‌های نظارتی طرح شده، اما در عمل کسی بازخواست و پاسخگویی را جدی نگرفته است. او همچنین به پدیده «رسوب منابع» اشاره می‌کند؛ جایی که در پایان سال مالی، حدود ۵۰۰ هزار میلیارد تومان اعتبارات در حساب دستگاه‌ها باقی مانده و خرج نشده است. به بیان دیگر، پول تخصیص یافته، منابع در دسترس بوده، توزیع بین دستگاه‌ها انجام شده، اما مصرف به‌موقع اتفاق نیفتاده است. این خود نشانه دیگری از ناترازی مدیریتی و ضعف در برنامه‌ریزی و اجراست، نه صرفاً کمبود منابع. ### اطلاعات مالی حسابرسی‌نشده و نبود متولی روشن برزوزاده به یک مشکل ساختاری دیگر نیز اشاره می‌کند: اطلاعات مالی و بودجه‌ای در دولت موجود است، اما بخش مهمی از آن حسابرسی‌شده و استاندارد نیست. دیوان محاسبات بخشی از این کار را انجام می‌دهد، اما این نهاد بیشتر نقش نظارتی پسینی دارد. سؤال این است که در خود دولت، چه کسی متولی نهایی این اطلاعات است و مسئولیت صحت و جامعیت آن را می‌پذیرد؟ او مثال می‌زند: اگر سازمان امور مالیاتی نتوانست تمام منابع پیش‌بینی‌شده را وصول کند یا سهم شهرداری‌ها را کامل پرداخت نکرد، چه نهادی باید این عدم تحقق را رسماً اعلام و پیگیری کند؟ این خلأ در تعریف مسئولیت‌ها و نبود سازوکار واکنش، عملاً باعث شده بسیاری از انحرافات و نواقص تکرار شود، بدون آنکه پیامد مشخصی برای متولیان داشته باشد. ### حلقه مفقوده در بودجه‌ریزی؛ وصول منابع و یکپارچگی ساختار مالی به گفته این استاد دانشگاه، اشکال اصلی در فرآیندهای مالی دولت، در حلقه «وصول منابع» بروز می‌کند. در قوانین بودجه و قوانین عادی، بارها تکلیف شده که از اشخاص حقیقی یا حقوقی مشخصی مبالغی وصول و به مصارف تعیین‌شده منتقل شود؛ اما در عمل، نه مشخص است مسئول پیگیری وصول کیست، نه ضمانتی برای اجرای آن وجود دارد. در برخی موارد، نمایندگان مجلس به‌خاطر پیگیری‌های محلی و استانی خود، به صورت موردی درگیر وصول مطالبات شده‌اند؛ امری که نشان می‌دهد ساختار اجرایی، کارکرد خود را از دست داده و پیگیری مطالبات دولتی به صورت پراکنده انجام می‌شود. برزوزاده پیشنهاد می‌کند برای اصلاح جدی وضعیت، باید ساختار موجود شکسته و بازآرایی شود؛ به این معنا که تمام بودجه اجرایی کشور تحت مدیریت وزارت امور اقتصادی و دارایی قرار گیرد و خزانه، مالیات و گمرک در قالب یک ساختار منسجم و یکپارچه ادغام شوند تا «سازمان منابع» شکل بگیرد. به باور او بدون چنین تمرکزی، اصلاحات تنها در حد شعار باقی می‌ماند. او در کنار این پیشنهاد، بر ضرورت واگذاری بنگاه‌های دولتی تاکید می‌کند؛ چه به بخش خصوصی و چه در قالب الگوهایی مانند مدل ویتنام که در آن، مدیریت برخی شرکت‌ها به دانشگاه‌ها و نهادهای مشابه سپرده شده است. ### شرکت‌های دولتی؛ حلقه تاریک و مبهم در بودجه یکی از نقاط کدر در نظام مالی ایران، وضعیت شرکت‌های دولتی است. برزوزاده می‌گوید بارها از مسئولان خواسته شده ابتدا شرکت‌هایی را که عملاً تحت کنترل دولت هستند شناسایی و فهرست مشخصی از آنها تهیه کنند، سپس سهم مالیاتی، سود و سایر تعهدات آنها نسبت به بودجه را روشن سازند؛ حتی پیشنهاد شده پیوست مستقلی در بودجه سالانه به این شرکت‌ها اختصاص یابد. به گفته او، عدم نظارت کافی بر این شرکت‌ها باعث شده بخش مهمی از اقتصاد دولتی خارج از دید عمومی و حتی تا حدی خارج از دید سیاست‌گذار باقی بماند و در نهایت، خود را در قالب کسری تراز بودجه نشان دهد. برزوزاده توضیح می‌دهد که مفهوم «کسری بودجه» زمانی دقیق و قابل اتکا است که بخشی از سال گذشته، درآمدها و هزینه‌ها تا حد زیادی محقق شده و گزارشگری بودجه به نقطه‌ای برسد که بتوان با استناد به داده‌های واقعی از کسری سخن گفت. از نگاه او، در مقطع فعلی هم نمی‌توان با قطعیت گفت کسری منابع به همان میزانی است که اعلام می‌شود، چون بخش مهمی از گزارش‌ها هنوز بر اطلاعات ناقص یا حسابرسی‌نشده تکیه دارد. ### راه برون‌رفت؛ بازمهندسی نظام مالی و بودجه‌ای جمع‌بندی دیدگاه‌ها و انتقادهای مطرح‌شده نشان می‌دهد بخش بزرگی از بحران کسری بودجه، از کمبود واقعی منابع ناشی نمی‌شود، بلکه ریشه اصلی در ضعف مدیریت منابع، نارسایی در نظارت و نبود شفافیت کافی است. منابع در اقتصاد ایران کم نیست؛ اما نحوه توزیع، زمان‌بندی مصرف و رصد جریان ورود و خروج این منابع، با اشکالات جدی روبه‌روست. از یک سو دولت با اطلاعات مالی حسابرسی‌نشده و ناقص کار می‌کند، از سوی دیگر بسیاری از شرکت‌های دولتی شناسنامه مالی روشنی ندارند و فرآیند وصول درآمدها، پراکنده و مبهم است. در چنین شرایطی، هر طرحی برای جبران کسری بودجه اگر صرفاً بر افزایش درآمد یا کاهش ظاهری هزینه‌ها تکیه کند و به اصلاح ساختارهای زیرین نپردازد، پایدار نخواهد بود. راه‌حل‌هایی که از سوی صاحب‌نظران مطرح می‌شود، حول چند محور می‌چرخد: - یکپارچه‌سازی خزانه، نظام مالیاتی و گمرک زیر مدیریت واحد در وزارت اقتصاد؛ - ایجاد یک نهاد مشخص برای نظارت متمرکز بر تمام منابع عمومی و پیگیری عدم تحقق درآمدها؛ - انتشار عمومی و منظم اطلاعات مالی حسابرسی‌شده؛ - تهیه پیوست‌های شفاف و قابل ارزیابی برای عملکرد شرکت‌های دولتی؛ - و در نهایت، کوچک‌سازی واقعی دولت از طریق واگذاری مالکیت و مدیریت بنگاه‌های اقتصادی. در یک جمله، عبور از معضل مزمن کسری بودجه در ایران نه با اتکا به «پول بیشتر»، بلکه با بازسازی زیرساخت‌های نظارت، پاسخگویی و شفافیت ممکن است. تا زمانی که درآمدها و هزینه‌ها به‌طور شفاف، قابل‌پیگیری و قابل‌سنجش نشوند، هر بودجه‌ای—even با فرض وفور نسبی منابع—در معرض ناترازی و بی‌ثباتی مداوم خواهد بود.