به گزارش ایران اکونومیست از وزارت اقتصاد، اصل ۴۴ قانون اساسی، نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران را بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با «برنامهریزی منظم، صحیح و استوار» تقسیم می کند. در همین اصل در تعریف بخش خصوصی آمده است که: «بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می شود که مکمل فعالیتهای اقتصادی دولتی و تعاونی است. مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور شده و مایه زیان جامعه نشود مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است.»
در اول خرداد ماه سال ۱۳۸۴ مقام معظم رهبری، سیاست های کلی اصل ۴۴ را برای رشد و توسعه اقتصادی کشور و خروج دولت از بنگاه داری و کوچک کردن دولت در ۵ بند به سران سه قوه ابلاغ کردند.
طی نزدیک به یک دهه از ابلاغ این سیاست‌ها، سازمان خصوصی سازی به عنوان متولی اصلی اجرای اصل ۴۴ و نیز سیاست های ابلاغی آن فراز و نشیب های زیادی را طی کرده است.
اکنون، در دولت سیزدهم در راستای اجرای این اصل و سیاست های ابلاغی آن، «مولدسازی دارایی ها و اموال مازاد دولت» مطرح وپس از تصویب توسط سران سه قوه در نهایت برای اجرا به وزارت اقتصاد و سازمان خصوصی سازی ابلاغ شد.
چرا خصوصی سازی در ایران موفق نبود؟
در سالیان سپری شــده خصوصی سازی در ایران مورد نقد و موضوع پژوهش های متنوعی بوده و همچنین کارشناسان و متخصصان نیز از طرق مختلف نقدهای کارشناسی خود را ارائه کرده اند. با بررسی و مطالعه این پژوهش ها و اظهار نظرها، دلایل متفاوتی برای عدم موفقیت های فرآیند خصوصی سازی در ایران قابل ذکر است.
نبود ثبات اقتصادی و فقدان آزادی اقتصادی مورد نیاز، عدم اصلاح ساختار شرکت های مشمول واگذاری به شکلی متناسب و کامل، عدم مشارکت فراگیر مردم و رغبت پایین بخش خصوصی به خرید شرکت های مشمول واگذاری، ضعف بخش خصوصی برای سرمایه گذاری در شرکت های در حال واگذاری، مقاومت دستگاه های دولتی در مقابل خصوصی شدن شرکت های زیر مجموعه و ارائه اطلاعات، فقدان باور و فهم مشترک از سیاست های ابلاغی و فقدان نظام مشاوره و اطلاع رسانی شفاف از مهمترین دلایل عدم موفقیت خصوصی سازی است.
اصلاح شرکتهای مشمول خصوصی سازی یک پیش نیاز مغفول مانده
به طور کلی، «عدم اصلاح ساختار شرکت های مشمول واگذاری به شکلی متناسب و کامل » یکی از مهم ترین دلایل شمرده شده در مطالعات مختلف توسط کارشناسان و دست اندرکاران است.
همچنین با نگاهی دقیق تر به این فهرست می توان به این نتیجه رسید که برخی دیگر از مواردی که به عنوان دلایل عدم موفقیت مطرح شــــده اند، از جمله «رغبت پایین بخش خصوصی به خرید شرکتهای مشمول واگذاری » خود معلول ساختار نامناسب شرکت های در شرف واگذاری و عدم اصلاح این ساختار پیش از واگذاری است.
به طور کلی، اصلاح ساختار شرکت ها را می توان از جمله اصلاحات سیاستی به منظور افزایش موفقیت خصوصی سازی به حساب آورد. از این جهت، بررسی نقاط ضعف ضوابط جاری و در اختیار داشتن دستور کاری برای اصلاح ساختار شرکت ها و مطالعه در خصوص آن به ویژه با توجه به تجارب جهانی که در این خصوص وجود دارد، گامی به سوی افزایش کارایی و بهبود عملکرد خصوصی سازی محسوب می شود.
تصویب و ابلاغ « ضوابط نحوه انجام اصلاح ساختار بنگاه ها » موضوع مصوبه ۱۳۸۸/۳/۳ شورای عالی اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به مقصود نرسیده و نتایج درخور توجهی از این مصوبه حاصل نشده است. جستجوی آسیبها و کاستی های ضوابط مزبور و دلایل عدم اجرای موفقیت میزان و در عین حال شناسایی موضوعاتی که توجه به آنها می تواند هدف توانمندسازی ۱۵۶ شرکت مشمول واگذاری را محقق نماید ، یک الزام است که با توجه به تجارب جهانی در این خصوص، در کنار جمع آوری و تحلیل آراء صاحب نظران و دست اندرکاران قطعا سودبخش است.
در طول دوره گذار به اقتصاد بازار آزاد، شرکتهای زیان ده، بار سنگینی بر دوش بودجه دولت بوده و کاستن از این بار همواره مورد اهتمام بوده است.
اگر چه اصلاح کامل ساختار شرکت ها قبل از خصوصی سازی به دلیل هزینه بسیار بالا و از سوی دیگر غیرقابل پیش بینی بودن اثر بخشی در صورت انجام به وسیله دولت، چندان در ادبیات این حوزه مورد تأکید نیست اما انجام مجموعه ای از اقدامات معطوف به اصلاح ساختار، به نظر اجتناب ناپذیر و البته مورد اجماع است.
ضرورت اصلاح ساختار پیش از خصوصی سازی
پیش از آغاز خصوصی سازی همانطور که گفته شد، نیاز به اصلاحات اساسی و ساختاری است. در این خصوص، نحوه و ضرورت اصلاح ساختار مختص هر بنگاه، به واسطه عواملی مانند انــدازه بنگاه، روش برنامه ریزی شده برای فروش بنگاه، ساختار بازاری که بنگاه در آن فعالیت می کند، اهداف دولت با توجه به آینده بازار البته پس از خصوصی سازی و اثرات زیست محیطی احتمالی ناشی از خصوصی سازی بنگاه تعیین می شــود.
به طور معمول، در خصوصی سازی بنگاه های بـزرگ و بنگاه های فعال در بخش های انحصاری اقتصاد، اصلاح ساختا، پیش از خصوصی سازی و فقط مختص به بنگاه دنبال می شود. اصلاح ساختار می‌تواند به جذب پیشنهاددهندگان بیشتر در مزایده فروش به عنوان خریداران بالقوه کمک کند.
از جمله دیگر عوامل مهم تعیین کننده نحوه و مقیاس اصلاح ساختار بنگاه ها، ساختار بازار و اهداف دولت در زمینه آزادسازی اقتصاد است.
با مرور مشاهدات و مطالعات موجود می توان دریافت که یکی از مواردی که دولت ها بارها در خصوصی سازی های موفق انجام داده اند و در تجربه خصوصی سازی های ناموفق آن را به کار نبسته‌اند، اصلاحات ساختاری در شرکت پیش از خصوصی سازی است.
اهداف دولت در خصوصی شرکت های دولتی
دولت‌ها از خصوصی سازی شرکتهای دولتی اهدافی را دنبال می‌کنند که این اهداف را می‌توان در قالب دو هدف کلی افزایش کارایی عملکردی دولت و شرکتهای دولتی خلاصه کرد . از این حیث هر نوع برنامه ریزی برای فرآیند خصوصی سازی باید بر مبنای دستیابی به این دو هدف باشد و این اطمینان را ایجاد کند که در نتیجه آن عملکرد دولت و شرکت های دولتی کاراتر می‌شود.
بازسازی شرکت‌ها یکی از اقداماتی است که دولت یا خریدار خصوصی در مسیر حداکثرسازی منافع خود باید دنبال کند. بسیاری از وجوه این بازسازی از عهده خریداران خصوصی خارج بوده و آنها نمی توانند تمام اقدامات بازسازی شرکت را برای افزایش کارآیی آن انجام دهند.
از سوی دیگر، حتی با جبران و حمایت دولت، خریدار بخش خصوصی نه مایل و نه قادر است که اقدامات بازسازی کننده و تامین کننده کارایی و عواید دولت را در فرآیند خصوصی سازی تأمین کند، از این رو دولت ها باید برخی از اقدامات برای بازسازی شرکتهای دولتی را در جریان فرآیند واگذاری خود انجام دهند.
اصلاح ساختارها پیش از واگذاری منافع مشخصی را برای دولت به دنبال دارد که مهمترین آنها ایجاد جذابیت بیشتر برای بخش خصوصی جهت تعامل با دولت به عنوان متقاضی خرید بنگاه و نیز حصول اطمینان از رقابت پذیری بنگاه و در نتیجه موفقیت فرآیند خصوصی سازی است.
چنانچه اصلاحات ساختاری مورد نیاز به شکل مناسبی پیش از واگذاری صورت نپذیرد، با توجه به آنکه خریدار بنگاه توانایی اصلاح برخی ساختارها را نداشته و با مقاومت هایی، از جمله مقاومت های اجتماعی در مقابل اصلاحات مورد نیاز روبرو است، افزایش کارایی بنگاه واگذار شده و در نتیجه تداوم فعالیت آن با چالش روبرو می‌شود.
در نهایت، با توجه به اهمیت اصلاح ساختار بنگاه ها پیش از واگذاری ، جزء ۴ بند الف ماده ۴۰ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ موضوع را پیش بینی کرده و « تهیه ضوابط و نحوه انجام اصلاح ساختار بنگاه‌ها در موارد ضروری» را در زمره وظایف هیأت واگذاری قرار داده است .
همچنین برای پیشبرد بهتر این روند، طبق ماده ۹ « آیین نامه اجرایی روش‌های واگذاری »، وزارت امور اقتصادی و دارایی یعنی سازمان خصوصی سازی مکلف شده تا در مواردی که شرایط واگذاری بنگاهی فراهم نباشـد اما با انجام اصلاحات ساختاری این شرایط فراهم می‌شود، ظرف یک سال به بازسازی بنگاه مزبور اقدام و چگونگی این اصلاح نیز منطبق با « ضوابط نحوه انجام اصلاح ساختار بنگاه‌ها» مصوب شورای عالی اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، پیش بینی شده است.
در ضوابط نحوه انجام اصلاح ساختار، دلایل و نوع بازسازی ساختاری بنگاه بر عهده سازمان خصوصی سازی قرار گرفته و دامنه این اصلاحات ساختاری و مشتمل بر اصلاح ساختار مالی، نیروی انسانی، فنی، حقوقی، عملیاتی و مدیریتی تا حدود زیادی مشخص شده است.
به طورکلی، آسیب شناسی فرآیند اصلاح ساختار بنگاه‌ها برای خصوصی‌سازی با توجه به راهکارهای پیشنهاد شده می‌تواند مسیر خصوصی سازی را در ایران هموارتر، به روز تر و در عین حال با انحراف کمتری همراه کند.
مطالعه دقیق در خصوص شرکتهای در مرحله واگذاری و نیز در نظر گرفتن، وجوه مختلف اصلاح ساختار مورد نیاز بنگاه‌ها قطعا باید مورد نظر باشد.
