به گزارش خبرنگار اقتصادی ایران اکونومیست، 21 دی ماه بود که لایحه بودجه سال 1402 به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد و کلیات آن در 2 بهمن ماه به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. نقاط ضعف و قوت مختلفی در خصوص این لایحه مطرح شده است از جمله این موارد تغییرات تبصره 14، تعیین نرخ ارز 23 هزار تومانی و ارقام خارج از سقف بودجه است.
برای بررسی کلیات لایحه بودجه سال آینده و همچنین اصلاحات اساسی مورد نیاز در نظام بودجه‌ریزی کشور، در مصاحبه‌ای با هادی قوامی معاون حقوقی وزارت اقتصاد و همچنین وحید شقاقی شهری کارشناس اقتصادی و استاد دانشگاه گفتگو شده است.
بودجه محل انعکاس قوانین دائمی است نه قانون‌گذاری
: نظر به اینکه کلیات لایحه بودجه سال 1402 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، از نظر شما کلیات این لایحه چه ویژگی‌هایی دارد؟
قوامی: در لایحه بودجه تلاش شده است با توجه به اسناد بالادستی به‌ویژه سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه (برنامه هفتم هنوز به تصویب نرسیده است) تدوین شود. سند تحول خود دولت نیز مورد توجه قرار گرفته است. برای اولین بار است که دولت سیزدهم یکی از اصول قانون اساسی را اجرایی کرده و خود برنامه‌ای در حوزه تحول ارائه کرده است. تحولات و چرخش‌هایی باید رخ دهد تا مسیر کج دار و مریز گذشته را تغییر دهد.
بودجه انعکاس قوانین دائمی است. متأسفانه بودجه تبدیل به محل تغییر قوانین دائم و یا قانون‌گذار شده است، در نتیجه دولت در جهت‌گیری کلی خود تلاش کرد از احکام غیرمرتبط با بودجه در لایحه و از تغییر قوانین دائمی در لایحه بودجه اجتناب کند، در نتیجه دولت در دو سری احکام بودجه را ارسال کرده است.
اگر لایحه بودجه را ببینید، مشاهده خواهید کرد که دولت احکام بودجه را از احکامی که ماهیت دائمی دارند تفکیک کرده است، نیاز است این موارد به یک قانون در قالب قانون تنظیم سوم تبدیل شود، به این ترتیب تبصره‌هایی که هر سال تکرار می‌شود و ماهیت دائمی دارد دیگر هرساله در بودجه تکرار نخواهند شد.
جزئیات رقم 4.5میلیارد دلاری فروش نفت خارج از سقف بودجه/ فروش نفت خام براساس نرخ ETS انجام خواهد شد
: در تبصره یک لایحه بودجه سال 1402 دولت بخشی را برای بازپرداخت بدهی‌های خود از طریق نفت خام پیش‌بینی کرده است و در این بخش اسامی مربوط به ارگان‌هایی نظیر تأمین اجتماعی ذکر شده است. اعداد و ارقام مربوط به تسویه بدهی‌های دولت و یا تأمین برخی منابع از طریق واگذاری نفت خام چگونه است؟
قوامی: شفافیت در درآمدهای و هزینه‌ها همواره یکی از اهداف بودجه بوده است. ارقامی خارج از سقف بودجه و در بند «ی» تبصره یک قرار دارد و مازاد سقف مندرج در بند «ب» است، بر این اساس تا مبلغ سه میلیارد یورو به ستادکل نیروهای مسلح به‌منظور تقویت بنیه دفاعی، تحقیقات راهبردی و طرح‌ها تعلق خواهد گرفت.
تا مبلغ یک میلیارد و 500 میلیون یورو نیز برای طرح‌های محرومیت‌زدایی و پیشران بر اساس جدول شماره 21 لایحه بودجه در نظر گرفته شده است، این ارقام براساس نرخ سامانه معاملات الکترونیکی (ETS) با خزانه‌داری کل کشور اعمال حساب خواهد شد، به همین دلیل با اعمال حساب از سوی خزانه، شفافیت در درآمدها به وجود خواهد آمد.
همچنین دولت مجاز شده است به‌منظور پرداخت بدهی و تعهدات خود به دستگاه‌های اجرایی شامل صندوق‌های بازنشستگی دولتی و صندوق‌هایی که دارای اعتبار از محل مصارف عمومی دولت هستند (در سقف بودجه عمومی) و بابت بازپرداخت بدهی‌ها و تعهدات دولت به سازمان تأمین اجتماعی، تسویه بدهی به نهادهای عمومی غیردولتی مانند شهرداری‌ها و آستان قدس، طرح‌های توسعه نیروگاه‌های اتمی و طرح‌های پیشران با اولویت توسعه طرح‌های حوزه نفتی با لحاظ سهم صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت، به اختصاص نفت خام و میعانات گازی برای صادرات اقدام کند.
تلاش شده است شفافیت برای بودجه وجود داشته باشد. مجموع اعتبارات طرح‌های پشتیبانی 1.5 میلیارد یورو است که به‌معنای کاهش ارزی 14درصدی به‌نسبت لایحه بودجه سال 1401 است، به‌طور مثال برای مسکن محرومین (کمیته امداد و بهزیستی) 333 میلیون یورو، طرح‌های بخش راه 167 میلیون یورو و طرح‌های بخش آب 500 میلیون یورو اعتبار در نظر گرفته شده است، بنابراین ارقامی که گفته می‌شود خارج از سقف قرار ندارد از شفافیت لازم برخوردار است.
ضرورت خروج دولت از حالت دو یا سه خزانه‌ای/ کل تبصره 14 باید به سقف اضافه شود
: در بودجه سال 1400 یکی از ایرادات بسیار جدی که به بودجه گرفته شد، سقف بودجه بود، بر این اساس تأکید شد اعداد خارج از سقف وارد سقف بودجه شود، در نهایت نیز این اتفاق رخ داد و سبب شد اعداد سقف رشد کند. یکی از نکاتی که در مورد بودجه سال 1402 مورد نقد قرار گرفته این است که اعداد مجدداً از سقف بودجه خارج شده است، درست است که اعداد شفاف است اما برخی خارج شدن ارقام مربوط به 4.5 میلیارد دلاری را که در سقف قرار ندارد بازگشت به عقب می‌دانند، فکر می‌کنید مجلس چه اقدامی در این خصوص انجام دهد؟
قوامی: به این دلیل که مصارف مشخص است شفافیت نیز وجود دارد. گاهی اصلاح ساختار طی سال‌های مختلف انجام می‌شود. در زمان حاضر بودجه تبصره 14، 850 هزار میلیارد تومان است اما حدود 150 هزار میلیارد تومان آن را دولت به سقف بودجه عمومی اضافه کرده است.
ممکن است به‌دلیل ملاحظاتی مبلغ 4.5 میلیارد دلار از سقف بودجه حذف شده باشد اما در سقف نشان دادن آن نیز تغییر به‌خصوصی ایجاد نمی‌کند. سال 1399 بود که در مجلس و کمیسیون تلفیق ارقام خارج از سقف را به سقف بودجه اضافه کردیم، در آن زمان از این کار دفاع کردیم چرا که اعداد پنهان بود و پس از این کار آشکار شده بود.
هر چقدر ما به اصول بودجه بازگردیم به‌نفع اقتصاد کشور است. نکته دارای اهمیت این است که باید از حالت دو یا سه خزانه‌ای خارج شویم و به‌سمت یک خزانه حرکت کنیم، در نتیجه ما معتقد هستیم که همان 650 هزار میلیارد تومانی که از تبصره 14 در خارج از سقف باقی مانده است باید به سقف بودجه اضافه شود.
این کار سبب خواهد شد رقم سقف بودجه افزایش پیدا کند، به این ترتیب بودجه عمومی دولت از 2 هزار و 200 هزار میلیارد تومان به حدود سه هزار و 200 هزار میلیارد تومان خواهد رسید، اینکه چنین اتفاقی در مجلس رخ بدهد به نمایندگان مجلس بستگی دارد.
این موضوع در نهایت سرنوشت بودجه را تغییر نخواهد داد، به‌طور مثال در تبصره 14، 650 هزار میلیارد تومان منابع وجود دارد که از محل فروش فرآورده‌های نفتی تأمین می‌شود و در نهایت در قالب یارانه به مردم پرداخت می‌شود، به این موضوع «پرداخت انتقالی» می‌گویند و جنس آن هزینه‌ای است، به همین دلیل نیز باید در طبقه‌بندی هزینه‌ها و در سرجمع بودجه قرار بگیرد.
سهم 360هزار میلیارد تومانی یارانه از پرداخت‌های انتقالی دولت
قوامی: باید بدانیم در بودجه عمومی چقدر پرداخت انتقالی وجود دارد. ویژگی پرداخت انتقالی این است که در آن سال پرداخت می‌شود اما در قبال آن کالا و خدمتی به دولت ارائه نمی‌شود، مانند پرداخت به بازنشستگان که دیگر خدمتی برای دولت ندارند، به‌طور مثال 360 هزار میلیارد تومان یارانه نقدی که سال آینده پرداخت می‌شود، خدمتی انجام نمی‌شود.
هر چقدر این موارد را شفاف‌تر وارد بودجه عمومی کنیم، مشخص خواهد بود که از کدام جنس هزینه چه انتظاری داریم، به‌طور مثال ما 330 هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی قرار دادیم که از آن برای راه‌سازی، تأمین آب شرب و موارد دیگر استفاده می‌کنیم، در نتیجه در بحث دسته‌بندی هزینه‌های دولت مشخصاً جایگاه متفاوتی دارد.
تخصیص 160هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی تا پایان سال
: با توجه به اشاره‌ای که به بودجه عمرانی داشتید، برخی ارقام از تخصیص بسیار پایین بودجه عمرانی در سال جاری حکایت داشت، با توجه به اینکه رییس سازمان برنامه و بودجه اعلام کرده است که بودجه عمومی در سال جاری به‌طور کامل محقق خواهد شد، آیا تغییری در تخصیص بودجه عمرانی رخ داده است؟
قوامی: در سال جاری و پس از کاهش سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی، حدود 125 هزار میلیارد تومان برای بحث عمرانی در نظر گرفته شده است، ضمن اینکه 40 هزار میلیارد تومان نیز از محل ردیف‌های بودجه تأمین شده بود، در نتیجه تا پایان سال 160 هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی تخصیص پیدا خواهد کرد.
این رقم حدود 10 درصد بودجه عمومی است و خود یک خطر است. سال‌های دهه 90 که کار تنظیم بودجه را انجام می‌دادیم، 40 درصد از بودجه مربوط به مخارج عمرانی بود اما امروز به 10 درصد رسیده است.
آفت درآمدهای اختصاصی در بودجه دولت/ کلیه درآمدها باید به خزانه واریز شود
قوامی: اصولی در بودجه‌نویسی وجود دارد، هر چقدر از این اصول فاصله می‌گیریم تأثیر بودجه کاهش پیدا می‌کند. یکی از اتفاقات بدی که طی سال‌های گذشته در بودجه رخ داده است، وجود درآمدهای اختصاصی است، در حالی که براساس اصل 53 قانون اساسی و اصل جامعیت بودجه، درآمدها باید به‌صورت ناخالص به خزانه واریز شود.
به‌طور مثال اگر سازمان امور مالیاتی درآمدی کسب کرد، نمی‌تواند از محل این درآمد حقوق 30 هزار کارمند خود را بپردازد و پس از آن خالص درآمد را به خزانه واریز کند، باید کلیه درآمدهای ناخالص به خزانه واریز شود و سپس براساس مکانیزم تخصیص اعتبار که ماده 30 قانون برنامه و بودجه است، هر نهاد سهم خود را دریافت کند.
تخصیص بلامحل ده‌ها هزار میلیارد تومانی در پایان دولت دوازدهم
قوامی: یکی از ضعف‌هایی که وجود دارد این است که کمیته تخصیص اعتبار فعالیت لازم را ندارد. در سال آخر دولت دوازدهم، فرض کنید 40 هزار میلیارد تومان تخصیص داده شده بود در حالی که در خانه 10 هزار میلیارد تومان منابع وجود داشت، در واقع 30 هزار میلیارد تومان چک بلامحل که پس از تغییر دولت رییس سازمان برنامه و بودجه همه تخصیص‌ها را بازگرداند.
انتظار ما این است که در مجلس و دولت سازوکارهای قانونی که منظور قانون‌گذار نیز هست تأمین شود. سازمان برنامه و بودجه از خزانه گزارش می‌گیرد و براساس میزان ورودی به خزانه تخصیص انجام شود. در شرایطی ممکن است 30 واحد تخصیص انجام شود اما 10 واحد پول وجود داشته باشد، این مسئله چالش‌برانگیز است.
هر چقدر به‌سمت تمرکز، تک‌حسابی و شفافیت بیشتر در بخش درآمدها حرکت کنیم به‌نفع بودجه کشور خواهد بود که از اهمیت بالایی برخوردار است.
پرداخت انتقالی تنها تقاضا را افزایش خواهد داد
قوامی: وقتی طبقه‌بندی هزینه‌ای کاملاً مشخص باشد می‌توانیم بدانیم چقدر حقوق پرداخت می‌کنیم، می‌توانیم بدانیم چقدر از این پول را صرف افزایش بهره‌وری و توسعه نیروی انسانی می‌کنیم، شفافیت به بودجه کمک خواهد کرد. برخی هزینه‌ها مانند اوراق و بدهی‌های گذشته‌های دولت وجود دارد که آنها نیز جزو پرداخت‌های انتقالی هستند.
هزینه‌هایی که جنس پرداخت انتقالی دارند تنها سبب افزایش تقاضا خواهند شد. ما در بودجه کسری تراز عملیاتی داریم و از فروش نفت برای تراز کردن بودجه استفاده می‌کنیم. تجمیع تمامی هزینه‌های دولت کمک می‌کند تأثیر پرداخت‌های انتقالی و اقدامات عمرانی بر رشد اقتصادی مشخص شود.
در بحث یارانه‌ها، ما سال آینده 104 هزار میلیارد تومان یارانه نان پرداخت خواهیم کرد، 67 هزار میلیارد تومان نیز برای دارو پرداخت خواهد شد که این موارد نیز ماهیت پرداخت انتقالی دارد، باید به‌سمت شفافیت بیشتر حرکت کنیم که جزو جهت‌گیری‌های بودجه است.
کاری نیز که مجلس در سال گذشته انجام داد این بود که نرخ حقوق ورودی را به 4 درصد افزایش داد که مجدداً به یک درصد کاهش یافت، باید تأکید کرد که بودجه محل قانون‌گذاری نیست بلکه آیینه قوانین دائم است، حتماً باید به اصول بودجه پایبند بمانیم.
تخصیص 80درصد بودجه به هزینه‌های جاری و بازپرداخت اوراق/ منابعی برای حل بحران‌ها نمانده
: با توجه به اینکه بسیاری معتقد هستند که روند بودجه‌نویسی کشور تغییر چندانی نداشته است و مانند سال‌های گذشته بوده است، نظر شما در این خصوص چیست؟
شقاقی: بودجه به‌معنای برنامه کوتاه‌مدت است. در تمامی کشورها برنامه‌های بلندمدت، میان‌مدت و کوتاه‌مدت وجود دارد. برنامه‌ها باید ناظر بر حل مسائل کشور باشد. اگر الگوی برنامه‌ریزی کوتاه‌مدت ما ناظر بر حل مسائل بود، امروز مشکلی نداشتیم، در حوزه‌های آب، هوا، محیط زیست، فرونشست و صندوق‌های بازنشستگی مسائل اساسی داریم.
این موارد را باید با برنامه کوتاه‌مدت حل کنیم چرا که این برنامه‌های کوتاه‌مدت به یکدیگر متصل می‌شوند و برنامه بلندمدت را شکل می‌دهند. اگر این ساختار بودجه‌ریزی کارآمد بود، مسائل ما به این مرحله از بحران نمی‌رسد، این موضوع نشان می‌دهد که ما مسیر را اشتباه می‌رویم.
این مسئله مربوط به دولت فعلی نیست و سال 1397 رهبر انقلاب به‌صراحت دستور اصلاح ساختار بودجه را ابلاغ کردند. وقتی به کلیات بودجه نگاه می‌کنیم متوجه خواهیم شد که 80 تا 82 درصد بودجه صرف هزینه‌های جاری و بازپرداخت اوراق خواهد شد، به این ترتیب منابعی برای حل بحران‌ها باقی نخواهد ماند.
تبدیل بودجه به یک فرآیند روزمره/ برنامه مالی دولت ناظر بر بهره‌وری نیست
شقاقی: از سال 1397 وارد دوران فرسایش شدیم، به این معنا که از این سال شاهد بودیم که استهلاک بیش از سرمایه‌گذاری در کشور شده است، بخشی از این مشکل به این دلیل است که بودجه عمرانی قابل قبولی نداشتیم، عدد بودجه عمرانی و تخصیص‌های آن پایین بوده است.
بودجه‌ها ناظر بر ارتقای بهره‌وری و حل مسائل کشور نیست بلکه ناظر بر روند روزمره گذشته است. یک سؤال بنیادین نیز وجود دارد که یک بخش خصوصی که مالیات می‌پردازد، این انتظار را دارد تا مسائلی مانند مشکل آب، محیط زیست و موارد دیگر حل شود، در نتیجه پرداختن به جزئیات بودجه مسائل کشور ما را حل نخواهد کرد.
مبنای بودجه‌ریزی هزینه است/ برای هزینه‌ها درآمد می‌تراشیم
شقاقی: به‌نظر می‌رسد که ساختار بودجه‌ریزی فعلی مبنای خود را هزینه می‌گذارد و برای آن درآمد می‌تراشد. زمانی ما هزینه‌های خود را با مالیات پوشش می‌دادیم، اما در پایان دهه 40، نفت نیز به آن اضافه شد، سپس نتوانستیم هزینه‌های خود را کنترل کنیم در نتیجه اوراق بدهی اضافه کردیم.
در زمان حاضر نیز نتوانستیم هزینه‌ها را پوشش دهیم و در حال اضافه کردن فروش اموال هستیم، این مسئله خود یک خطر بزرگ است. در بحث مولدسازی تأکید می‌کنیم که فروش اموال نباید وارد هزینه‌های جاری شوند، اموال مانند نفت یک سرمایه بین‌نسلی است.
در برخی موارد شاهد هستیم که می‌خواهیم برای تأمین هزینه‌های پایدار دارایی بفروشیم، این موضوع تعجب‌برانگیز است، به‌طور مثال می‌خواهیم استخدام کنیم و یا حقوق افزایش دهیم که این کار تا زمان مرگ فرد برای دولت هزینه ایجاد می‌کند اما برای این کار درآمد ناپدار در نظر می‌گیریم.
در نتیجه تدوین بودجه با این روش به‌معنای روزمرگی است. در سال 1380، اولین همایشی که بنده رفتم در مورد بودجه‌ریزی عملیاتی بود.
پیشنهاد اجرای بودجه‌ریزی بر مبنای سال جاری به‌جای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد
شقاقی: یکی از پیشنهاداتی که در مورد بهره‌وری وجود دارد این است که با توجه به مشکلات بودجه‌ریزی بر مبنای صفر سازمان برنامه و بودجه، بودجه‌ریزی براساس سال گذشته را اجرایی کند، به این معنا که سازمان برنامه و بودجه سال جاری را مبنا قرار دهد و برای سال آینده بگوید که افزایش سال آینده دستگاه‌ها براساس برنامه‌ای که ارائه می‌کنند خواهد بود،
به‌طور مثال بودجه عمومی سال جاری یک‌هزار و 200 هزار میلیارد تومان است و لایحه بودجه سال آینده نیز حدود یک‌هزار و 940 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. سازمان برنامه و بودجه می‌تواند به دستگاه‌ها اعلام کند که مبلغ افزایش بیش از 700 هزار میلیارد تومانی بودجه به‌نسبت سال قبل را براساس برنامه‌های عملیاتی که دستگاه‌ها ارائه می‌کنند تخصیص خواهد داد.
این کار باید در زمان تدوین بودجه انجام شود. سازمان برنامه باید برنامه‌هایی را که دستگاه‌ها در آن زمان ارائه می‌کنند براساس اولویت‌هایی که برای حل مسائل در هر سال تعیین می‌شود بررسی و سپس تصویب کند، در مرحله بعد بودجه اضافی سال آینده بر اساس پیشبرد همان طرح‌ها به هر وزارتخانه یا دستگاه پرداخت شود، بدین‌ترتیب می‌توانیم شاهد افزایش بهره‌وری باشیم.
+
