وضعیت نامساعد محیط کسب‌ و کار ایران

به گزارش روابط عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، این مرکز ضمن ارائه گزارش نظارتی از نحوه اجرای احکام مربوط به صدور مجوزهای کسب و کار اعلام کرد: مسئله بهبود محیط کسب ‌‌و کار اخیراً مورد توجه سیاست‌گذاران و تصمیم‌سازان کشور قرار گرفته است. منظور از «محیط کسب ‌و کار»، مجموعه عواملی هستند که در اداره یا عملکرد بنگاه‌ها در یک منطقه یا حوزه‌کاری اثر می‌گذارند، اما تقریباً خارج از کنترل مدیران این بنگاه‌ها هستند.

در سال‌های اخیر، قوه مقننه با تصویب چند قانون، تلاش چشمگیری برای بهبود محیط کسب ‌و کار و به ‌ویژه تسهیل ورود فعالان اقتصادی به کسب ‌و کارها و صدور مجوزهای سرمایه‌گذاری به ‌عمل آورده است، به‌ طوری که در برخی موارد، با پدیده اشباع یا تورم احکام قانونی و تصویب احکام قانونی موازی مواجه هستیم. به ‌دلایل مختلف از جمله عدم اهتمام دولت به اجرای برخی از این قوانین و نیز نواقصی در تدوین این قوانین، برخی از این احکام به‌ طور ناقص اجرا شده و بازدهی و اثربخشی مورد انتظار قانون‌گذار و فعالان اقتصادی کشور را نداشته‌اند.

با وجود تلاش‌های قوه مقننه برای تقنین با هدف بهبود محیط کسب‌ و  کار، برآوردهای مختلف داخلی و خارجی، نشان می‌دهد محیط کسب‌ و کار در جمهوری اسلامی ایران در وضعیت نامساعدی قرار دارد.

گزارش پایش محیط کسب ‌و کار ایران که توسط مرکز پژوهش‌های مجلس با همکاری صدها تشکل اقتصادی از سراسر کشور، مؤلفه‌های ملی محیط کسب ‌و کار در ایران را به‌ طور فصلی می‌سنجند، نشان می‌دهد ارزیابی حدود 300 تشکل اقتصادی ایرانی از مؤلفه‌های ملی محیط کسب ‌و کار در سال 1391 مجموعاً 69/5 از 10 بوده است (10 بدترین ارزیابی و به معنی حالتی که بنگاه‌ها از شدت موانع، در حال تعطیلی قرار داشته‌اند). «بی‌ثباتی در نرخ مواد اولیه»، «مشکل دریافت تسهیلات از بانک‌ها» و «تحریم‌های بین‌المللی علیه کشورمان» بدترین مؤلفه‌های محیط کسب‌ و کار ایران در سال 1391 ارزیابی شده‌‌اند.

وضعیت ناهنجار کشورمان در ارزیابی‌های بین‌المللی کسب ‌و کار بیشتر جلب توجه‌ می‌کند، زیرا جایگاه ایران را با کشورهای دیگر به ‌صورت رتبه‌بندی مقایسه می‌کند و آمارهای ارائه شده نشان‌دهنده وضعیت مناسبی نیست.

برای مثال در گزارش «انجام کسب ‌و کار» بانک جهانی در سال 2013، رتبه ایران 145 از 185 کشور ارزیابی شده و از 9 سال گذشته که این آمار اعلام می‌شود، رتبه ایران دائماً نزول یافته است، همچنین در دیگر شاخص‌های بین‌المللی کسب‌ و کار نیز رتبه ایران در بین کشورهای منطقه و جهان نامناسب است.

یکی از مهمترین مؤلفه‌های محیط کسب‌ و کار، موضوع شرایط، مراحل و هزینه‌های صدور مجوزهای کسب‌ و کار و به‌ عبارتی، سهولت ورود به کسب‌وکارهاست.

در گزارش سال 2013 بانک جهانی، رتبه ایران در این نماگر 87 بوده که هر چند به نسبت سایر نماگرهای ایران رتبه خوبی است، اما در مقایسه با سال 2012 رتبه ایران در همین نماگر 37 رتبه بدتر شده است؛ این وضعیت بیانگر آن است که اصلاح قوانین، مقررات و رویه‌های اجرایی ناظر به «صدور مجوزهای شروع فعالیت اقتصادی» در ایران، ضرورت دارد.

احکام سه ماده قانونی ناظر بر صدور مجوزهای کسب ‌و کار و گزارش اجرای آنها

در حال حاضر ماده (7) از قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل ‌و چهارم قانون اساسی و نیز مواد (62) و (70) از قانون برنامه پنجم توسعه مستقیماً به موضوع صدور مجوزهای کسب‌ و کار می‌پردازند.

جزئیات و آخرین اطلاعات از میزان اجرای این احکام عبارتند از:

1. صدر ماده (7)قانون اصل چهل‌ و چهارم قانون اساسی: دستگاه‌‌های دولتی، شوراها و اتحادیه‌های صنفی موظفند شرایط دریافت مجوزهای سرمایه‌‌گذاری و ورود به کسب ‌و کارها را طوری تسهیل کنند تا به هر متقاضی مجوز، 10روزه پاسخ و 30 روزه مجوز بدهند.

گزارش اجرا: براساس گزارش های مراجع مربوط (دبیرخانه اجرایی ماده (7) و دبیرخانه شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و همچنین اظهارات فعالان اقتصادی)، بسیاری از دستگاه‌های مشمول تاکنون این حکم را اجرا نکرده‌اند.

2. تبصره «2» ماده (7) قانون اصل چهل‌ و چهارم قانون اساسی: ستاد سرمایه‌گذاری استان، مرجع رسیدگی به شکایت متقاضیان دریافت مجوز از دستگاه‌هایی است که در صدور مجوز کوتاهی می‌کنند و موظف است متخلفان را به هیئت تخلفات اداری معرفی کند.

گزارش اجرا: براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس و همچنین اظهارات نهادهای مربوط، فعالان اقتصادی از سازوکار مذکور استقبال نکرده‌اند و تعداد شکایت‌کنندگان بسیار اندک بوده است، زیرا ستاد سرمایه‌گذاری استان که در این تبصره مرجع رسیدگی به تظلم متقاضیان مجوز محسوب می‌شود، خود از مشتکی‌عنه (رؤسای سازمان‌های دولتی در استان) تشکیل شده که مسئول صدور مجوز هستند.

لازم به یادآوری است بر اساس اظهارات کارشناسان وزارت کشور، مجازات مذکور در این تبصره تاکنون برای متخلفی در نظر گرفته نشده است.

3. تبصره «3» ماده (7) قانون اصل چهل‌ و چهارم قانون اساسی: وزارت اقتصادی موظف است با انتشار سالانه کتاب راهنمای سرمایه‌گذاری، شرایط صدور مجوزهای کسب ‌و کار را شفاف کند، هیچ مرجعی برای ارائه مجوز حق ندارد شرایطی بیش از شرایط مصرح در این کتاب مطالبه کند.

گزارش اجرا: پس از ابلاغ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل ‌و چهارم قانون اساسی، کتاب مذکور طی دو سال متوالی توسط سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران منتشر شد، اما این سازمان به‌ دلیل تصویب ماده (62) قانون برنامه پنجم توسعه که کارگروه دیگری در دولت را موظف به انتشار کتاب مشابهی می‌کند، از ابتدای سال 1390 (آغاز اجرای قانون برنامه پنجم)، به‌روزرسانی کتاب یاد شده را متوقف کرده است.

4. تبصره «4» ماده (7) قانون اصل چهل ‌و چهارم قانون اساسی: هیئت نظارت بر مقررات‌زدایی و تسهیل شرایط صدور مجوزها تشکیل شود.

گزارش اجرا: هیئت مذکور تشکیل شده و تا دی‌ ماه 1391، جمعاً 37 جلسه برگزار کرده است.

مسئولیت دبیرخانه این هیئت در شهریور‌ماه 1390 به سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های فنی اقتصادی واگذار شده است.

5. صدر ماده (62) قانون برنامه پنجم: دستگاه‌های اجرایی موظفند حداکثر تا 3 ماه از ابلاغ قانون برنامه پنجم، نوع مجوز، فعالیت‌های مربوط و مبانی قانونی موکول بودن فعالیت‌ها به اخذ مجوز و همچنین شیوه صدور، تمدید، لغو و سایر مقررات ناظر به آن را به کارگروهی اعلام کنند.

گزارش اجرا: براساس گزارش‌های و اصل شده به مرکز پژوهش‌ها، فقط تعداد معدودی از دستگاه‌های اجرایی اطلاعات ضروری را ارسال کرده‌اند.

پس از تصویب قانون برنامه پنجم توسعه، به ‌دلیل عدم تصریح مسئولیت اجرا و محل دبیرخانه کارگروه ماده (62) در قانون مذکور، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌ جمهور با ارسال نامه به دستگاه‌های اجرایی نسبت به جمع‌آوری اطلاعات از دستگاه‌ها برای صدور مجوزها اقدام کرد و به ‌منظور تسریع در اجرای وظایف محوله در این ماده، گروهی را که اعضای آن خارج از معاونت مذکور بودند به اتکا و پشتوانه مؤسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت برنامه‌ریزی تشکیل داد. بر اساس گزارش‌های این گروه، فقط تعداد محدودی از دستگاه‌های اجرایی اطلاعات خود را برای عملیاتی نمودن ماده (62) ارسال داشتند و اطلاعات ارسال شده، به‌دلیل نبود استاندارد واحد بر آن، قابل استفاده نبوده است.

بر اساس گزارش معاونت برنامه‌ریزی رئیس‌ جمهور، با انفصال مؤسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی از معاونت برنامه‌ریزی رئیس ‌جمهور و انتقال آن به نهاد ریاست‌ جمهوری در شهریور ماه 1391، فعالیت کارگروه یاد شده نیز عملاً معلق رها شده است.

6. صدر ماده (62) قانون برنامه پنجم: کارگروهی با حضور 7 نفر از دولت و 3 نفر از مجلس شورای اسلامی ظرف 9 ماه پس از ابلاغ قانون برنامه پنجم، وجاهت قانونی مجوزهای اعلام شده توسط دستگاه‌ها را با رویکرد تسهیل، تسریع و کاهش هزینه صدور و تمدید و مجوز بررسی و دستورالعمل‌های جدیدی جایگزین دستورالعمل‌ها و روش‌های اجرایی لغو یا اصلاح‌شده می‌کنند.

گزارش اجرا: گزارش شهریور ماه 1391. در آخرین گزارش کارگروه ماده (62) قانون برنامه پنجم مستقر در مؤسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی (شهریورماه1391) آمده است: «ظرف حدود 4 ماه آینده کلیه اطلاعات و گردش کارهای مجوزهای تصویب شده در فاز 1، در اجرای فاز 2 جمع‌آوری شده و آماده تصویب می‌شود و بر این اساس، از حدود 2 هفته دیگر به‌طور متوسط در هر هفته بیش از 20 مجوز آماده تصویب در فاز 3 خواهد بود».

لازم به یادآوری است با تفکیک مؤسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی از معاونت برنامه‌ریزی و الحاق آن به نهاد ریاست‌جمهوری، فعالیت کارگروه مذکور مسکوت ماند و معاونت برنامه‌ریزی عملاً ابزار لازم برای ادامه روند عملیاتی کردن ماده (62) را از دست داد.

7. تبصره «1» ماده (62) قانون برنامه پنجم: کارگروه ماده (62) موظف است شرایط صدور مجوزهای کسب‌وکار را شفاف و آنها را در پایگاه اینترنتی و به‌صورت کتاب سالانه منتشر کند.

گزارش اجرا: این حکم اجرا نشده است.

8. تبصره «3» ماده (62) قانون برنامه پنجم: دستگاه‌هایی که برای صدور مجوز یا ارائه خدمات، مبالغی غیرقانونی مطالبه کنند، مشمول مجازات ماده (600) قانون مجازات اسلامی خواهند بود.

گزارش اجرا: از اجرای این حکم، گزارشی در دسترس نیست.

9. ماده (70) قانون برنامه پنجم: در مورد آن دسته از فعالیت‌های اقتصادی که نیازمند اخذ مجوز از دستگاه‌های متعدد هستند، دستگاه اصلی موظف است با هماهنگی سایر دستگاه‌ها، عملیات صدور مجوز را از طریق پنجره واحد مجازی یا حقیقی انجام دهد. در ایجاد فرآیند پنجره واحد، دستگاه‌های فرعی صدور مجوز موظفند با دستگاه اصلی همکاری لازم را به‌عمل آورند.

گزارش اجرا: بر اساس اطلاعات واصله، تمهیدات فنی برای اجرای این ماده در برخی دستگاه‌های دولتی آغاز شده است، اما از میزان و نحوه اجرا و اثربخشی آن اطلاعات دقیقی منتشر نشده است.

لازم به یادآوری است در تبصره ماده (7) قانون بهبود مستمر محیط کسب ‌و کار، حکم ماده (70) قانون برنامه پنجم، دائمی شده است.

تناقض‌های ماده (7) قانون اصل چهل ‌و چهارم قانون اساسی و ماده (62) قانون برنامه پنجم

1. مهمترین تناقض موجود میان احکام ماده (7) قانون اصل چهل‌ و چهارم قانون اساسی و ماده (62) قانون برنامه پنجم توسعه، به انتشار کتاب حاوی شرایط صدور مجوزهای صدور کسب ‌و کار مربوط می‌شود.

ماده (7) قانون اصل چهل ‌و چهارم قانون اساسی این مهم را به‌ عهده وزارت امور اقتصادی و دارایی گذاشته، اما تبصره «1» ماده (62) قانون برنامه همین مهم را به ‌عهده کارگروه موضوع این ماده موکول کرده است.

از آنجا که قرار است این کتاب، مرجع رسمی مجوزهای لازم برای ورود به کسب ‌و کارها در ایران باشد، دوگانگی انتشار آن می‌تواند سبب سردرگمی سرمایه‌گذاران در کشور شود.

لازم به یادآوری است با تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل ‌و چهارم قانون اساسی، وزارت امور اقتصادی و دارایی تا سال 1390 اقدام به تهیه و انتشار کتاب راهنمای سرمایه‌گذاری در ایران می‌کرد؛ اما با تصویب و ابلاغ قانون برنامه پنجم توسعه، برای پیشگیری از سردرگمی سرمایه‌گذاران، به‌روزرسانی و ادامه انتشار سالیانه این کتاب را متوقف کرد.

2. هم کمیته موضوع ماده (62) قانون برنامه و هم هیئت نظارت بر مقررات‌زدایی موظف به تسهیل مقررات ورود به کسب‌وکارها شده‌اند؛ با این تفاوت که کمیته ماده (62) فقط در حوزه «مجوزهای کسب‌وکار» فعالیت می‌کند و صرفاً به مصوبات قوه مجریه می‌پردازد، اما هیئت نظارت بر مقررات‌زدایی، دامنه شمول وسیع‌تری دارد و به همه مقررات ناظر بر کسب ‌و کار در هر سه قوه می‌تواند بپردازد.

شباهت کمیته ماده (62) و هیئت مقررات‌زدایی موضوع ماده (7) این است که محل تشکیل و جایگاه هر دو در ساختار حکومتی کشور مبهم است، با این تفاوت که مصوبات هیئت نظارت بر مقررات‌زدایی ضمانت اجرای چندانی ندارد، اما برای مصوبات کارگروه ماده (62)، در متن این ماده، ضمانت اجرای محکمی پیش‌بینی شده است.

* نتیجه‌گیری و پیشنهادها

اهتمام مجلس شورای اسلامی به تقنین با هدف ریل‌گذاری برای تسهیل صدور مجوزها، قابل تقدیر است، اما به‌ نظر می‌رسد در حین تصویب قانون برنامه پنجم توسعه، برای تسهیل صدور مجوزها افراط شده و لازم است تناقض ماده (62) قانون برنامه با ماده (7) قانون اصل چهل ‌و چهارم قانون اساسی برطرف شود.

اخیراً طرح اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل ‌و چهارم قانون اساسی در دستور کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌ و چهارم قانون اساسی قرار گرفته است.

در کارگروه بررسی این طرح در مرکز پژوهش‌ها، تناقض‌های مواد (7) این قانون و ماده (62) قانون برنامه طی دو جلسه ارائه و پس از بررسی مقرر شد احکام مترقی ماده (62) قانون برنامه با اصلاحات و ملاحظاتی در ماده (7) جدید قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌ و چهارم قانون اساسی با ملاحظات زیر بازنویسی شود:

ـ کارگروه ماده (62) قانون برنامه بعد از برنامه پنجم به کار خود در تسهیل مستمر مقررات ورود به کسب ‌و کارها ادامه دهد و جایگاه قانونی آن مستحکم و شفاف شود.

ـ هیئت مقررات‌زدایی در جایگاه قانونی بالاتر و با ترکیبی فراقوه‌ای با وظیفه اصلاح مقررات مخل تولید و سرمایه‌گذاری در ریاست‌ جمهوری تشکیل شود و ضمانت اجرای مصوبات آن افزایش یابد.

ـ وظیفه انتشار کتاب راهنمای سرمایه‌گذاری به کارگروه ماده (62) سپرده شود.

ـ ضرب‌الاجل‌های مصرح در مواد (7) و (62) بر اساس واقعیت‌ها و تجربیات عملی، بازنگری و تعدیل شود.

در عین حال فرایند، مراحل و هزینه‌های دریافت مجوزهای کسب‌ و کار به ساده‌ترین شکل ممکن درآید و امکان دریافت مجوز بدون مراجعه حضوری متقاضی، مهیا شود.

ـ از ارجاع متقاضیان مجوز که از صادر نشدن مجوزهایشان شکایت دارند، به ستاد سرمایه‌گذاری استانی پیشگیری شود، و برای تسریع و تسهیل صدور مجوزها، تدابیر مؤثرتری در نظر گرفته شود.