اداره اقتصاد کشور منهای درآمدهای نفتی از یک سو نیازمند سیاست تصفیر نفت از بودجه عمومی دولت و از سوی دیگر یافتن راه‌های جایگزین برای خنثی کردن آثار کاهش صادرات نفتی است. مقوله مهم و اثرگذار حذف نفت از معادلات اقتصادی دولت به سال‌های پیش از انقلاب برمی‌گردد اما در حالی که سیاستگذاری دولت‌ها طی چهار دهه گذشته عمدتاً متوجه افزایش صادرات و فروش نفت بوده است، فشار روانی حاصل از خام‌فروشی دولت‌ها جایگاه سیاست‌های غیرنفتی را در طول این سال‌ها به حاشیه رانده است.
وابستگی اقتصاد ایران به درآمدهای حاصل از فروش نفت موجب آن شده تا برنامه دخل و خرج دولت بر اساس درآمدهای سرازیر شده حاصل از فروش نفت تهیه و به تصویب نهایی دولت و مجلس برسد. در عین حال و با وجود آنکه اقتصاد کشور سال‌هاست فشار حاصل از تحریم‌ها را به دوش می‌کشد اما تلاشی از سوی سیاستگذار برای کاهش تکیه بر درآمدهای نفتی مشاهده نشده است.
چرخش سیاستگذاری دولت برای حرکت بر یک مسیر اصلاحی از یک سو نیازمند کاهش وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی و از سوی دیگر نیازمند توجه ویژه به سیاست‌های غیرنفتی است به گونه‌ای که به کشف منابع جایگزین برای جبران کاهش درآمدهای نفتی منتج شود.
کارزار حداکثر فشار
این مهم در حالی از سوی مسؤولان دولتی مورد غفلت قرار گرفته است که کارزار حداکثر فشار آمریکا علیه اقتصاد ایران، فشار مضاعفی را متوجه صندوق ذخایر ارزی دولت کرده است؛ این موضوع علاوه بر افزایش قیمت ارزهای خارجی و سقوط ارزش پول ملی، آثار نامطلوبی بر شاخص‌های کلان اقتصادی برجای گذاشته است.
عبور نرخ تورم از مرز روانی ۵۰ درصد، رشد اقتصاد منفی در طول ماه‌های گذشته، افزایش نرخ بیکاری، خروج سرمایه از اقتصاد و به تعطیلی کشانده شدن بنگاه‌های اقتصادی و تولیدمحور آثار نامطلوب تحریم‌های نفتی و ناتوانی دولت در ارائه راهکارهای جایگزین برای جبران کاهش درآمدهای نفتی است. اما در عین حال که کشور در شرایط جنگ اقتصادی به سر می‌برد، اما روند بودجه‌ریزی دولت مطابق معمول و بر اساس درآمدهای حاصل از فروش نفت تدوین شده است. در این حالت بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی با عنوان «برنامه اداره کشور بدون نفت»، مؤثرترین و پایدارترین راه مقابله با استفاده از اهرم نفت علیه ایران را، اداره ارادی کشور بدون نفت اعلام کرده است. این مرکز پژوهشی برنامه ارادی و فعالانه برای صفر کردن منابع نفتی از بودجه عمومی دولت را ارائه کرده و برنامه لازم برای خنثی کردن آثار کاهش احتمالی تحمیلی صادرات نفت در تراز پرداخت‌ها و بازارهای مرتبط را مورد بررسی قرار داده است.
برنامه اداره کشور بدون نفت
براساس گزارش بازوی پژوهشی مجلس، در ادامه و توسعه برنامه فعالانه ضدتحریم و برنامه مدیریت شرایط کشور در سال ۱۳۹۸، با تغییر شرایط تحریمی حاکم بر اقتصاد کلان به شرایط جدید در اردیبهشت‌ماه ۱۳۹۸، نیاز به اتخاذ رویکرد پایدار ضدتحریمی که کشور را در مقابل محیط در حال تغییر تحریمی، مصون کند احساس می‌شود.بر اساس بررسی‌های صورت گرفته، آرایش ضدتحریمی در مالیه عمومی به شکل فعلی که عموماً به صورت سناریوسازی کاهش مقدار نفت و سپس جست‌وجوی راه‌هایی برای تسکین فشار وارد شده از مسیرهای ناپایدار صورت می‌گیرد، قابل تداوم نیست و اقتصاد ایران را در مسیر پخته شدن تدریجی در دیگ تحریمی و تضعیف مداوم ناشی از فعالیت در چارچوب بازی طراحی شده توسط طرف مقابل قرار خواهد داد.
علاوه بر این، چشم‌انداز نه‌چندان موقت ادامه و تشدید فشارهای تحریمی علیه کشور، لزوم تغییر رویکرد از راهبرد غیرعامل فعلی به راهبردی قاطع و عامل در مالیه عمومی که در کنار ساختار ارزی به اصلی‌ترین محور دریافت و اشاعه ضربه در اقتصاد تبدیل شده را ضروری می‌سازد.
هدف اصلی چنین راهبردی، حمله به ریشه مشکل و «خلع سلاح طرف مقابل از بازی تسلیحاتی‌سازی نفت»، شناسایی شده و تلاش شد با تدوین چارچوب اقدام یک‌ساله، این هدف، در قالب برنامه تصفیر درآمد نفت از بودجه دولت محقق شود، به گونه‌ای که هم بودجه از نفت رها شود و هم بتواند برای توسعه غیربودجه‌ای کشور مورد استفاده قرار گیرد. در کنار آن همچنین باید برنامه لازم برای خنثی کردن آثار ناشی از کاهش غیرارادی و ناخواسته صادرات نفت، علی‌رغم تدابیر اتخاذ شده برای صادرات آن، به هر میزان و در هر فرضی، ولو تا مرز فرضی صفر، در تراز پرداخت‌ها و بازار ارز را نیز پیش‌بینی کرد. برای قابل مطالعه کردن این سند برای سیاستگذاران، خلاصه اجرایی طرح کلی اقدام «برنامه تصفیر نفت» در بودجه به شرح زیر ارائه می‌شود.
کسری بودجه بدون نفت کشور؛ کسری توازن منابع و مصارف بودجه بدون در نظر گرفتن نفت به عنوان منبع بودجه‌ای محاسبه و شفاف می‌شود. این رقم، شاخص اصلی «شکاف اقتصاد و بودجه عمومی از وضعیت سالم» و به عبارت دیگر شاخص میزان تلاش دولت، دست‌اندرکاران بودجه و مردم برای جبران فاصله تا وضعیت سالم است. برآورد می‌شود پس از استفاده از ابزار تخصیص بودجه در هزینه‌های جاری و عمرانی و نیز پس از فروش اوراق مالی در نظر گرفته شده در بودجه برای سال‌جاری، کسری بودجه بدون نفت حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود.برنامه‌های ۱۰ گانه سالم‌سازی اقتصاد، به طوری که هر کدام از آنها به طور متوسط ۱۰ هزار میلیارد تومان درآمد ایجاد می‌کنندبا در نظر گرفتن ظرفیت سیاسی و اجتماعی، اجرایی و سابقه نهادهای تصمیم‌گیر در مصلحت‌سنجی‌های مختلف در نظر گرفته شده و حداقلی است به طوری که قابلیت اجرای برنامه را در عین تنش حداقلی تضمین کند.
برخی از این برنامه‌ها، قابلیت اجرا و حصول درآمد را در سال‌جاری دارند و برخی، همانند انواعی از مالیات‌ها، با وجود شروع عملیات اجرایی و تهیه ساختار در سال‌جاری ممکن است در سال آتی و سال بعد از آن برای کسب درآمد به ثمر بنشیند. برای برنامه‌هایی که امکان حصول درآمد در سال‌جاری ندارند، اما حصول درآمد غیرنفتی از آنها قطعی است، «اوراق پاکسازی اقتصاد از نفت» یا اوراق اصلاح ساختار منتشر و در بودجه سال‌های بعد، تسویه می‌شوند. برآورد می‌شود از برنامه‌های دارای قابلیت تحصیل درآمد در سال‌جاری حدود ۶۰ تا ۷۰ هزار میلیارد تومان قابلیت تحصیل درآمد در سال‌جاری دارند و برای ۳۰ تا ۴۰ هزار میلیارد تومان، مازاد بر اوراق سال‌جاری، اوراق مالی- اسلامی اختصاصی برنامه تصفیر نفت یا اصطلاحاً اوراق پاکسازی اقتصاد از نفت که عمدتاً متکی بر صکوک و به پشتوانه دارایی‌های دولت خواهد بود، منتشر خواهد شد.
از لحظه تصویب لایحه یا طرح اصلاحیه قانون بودجه ۱۳۹۸ یا قانون بودجه بدون نفت، ورود درآمد نفت به بودجه دولت «صفر» می‌شود و پس از کسر سهم شرکت ملی نفت، ۱۰۰ درصد درآمد نفت وارد صندوق توسعه ملی خواهد شد. صندوق توسعه ملی نیز می‌تواند در ادامه رویه فعلی خود و بر اساس اساسنامه فعلی، در بانک مرکزی سپرده‌گذاری کند.
عملیات بودجه
برنامه صفر کردن نفت از سال اول اجرا، مساله اصلی بودجه را به جای حداکثرسازی درآمد نفت، به حداقل‌سازی کسری بودجه بدون نفت و نحوه تأمین مالی آن تبدیل خواهد کرد. در واقع همانند بیشتر کشورهای دنیا با ساختار بودجه‌ای سالم، مساله اصلی بودجه که باید مورد توجه دست‌اندرکاران بودجه در دولت و مجلس و مردم قرار گیرد، کنترل کسری بودجه که امری درون‌زاست (بر خلاف نفت که به صورت برون‌زا تحمیل می‌شود) و مباحث پایداری ناشی از چگونگی تأمین آن خواهد بود که می‌تواند به عنوان یک اصلاح ساختاری بلندمدت در نظر گرفته شود.
بخشی از این طرح که مربوط به «اوراق پاکسازی اقتصاد از نفت» است، در واقع، به گونه‌ای تجربه بهبود داده شده و تقریباً تا حد امکان رفع اشکال شده اوراق منتشره دولت دکتر محمد مصدق برای نجات اقتصاد ملی در روزگار تحریم فروش نفت توسط انگلستان در سال ۱۳۳۰ است که با پشتیبانی علما به اجرا درآمد، اما به دلیل برخی ضعف‌ها در طراحی سازوکار، همانند شیوه و محل تسویه و سود و… با موفقیت کامل همراه نشد. اگرچه اوراق مالی اسلامی پاکسازی اقتصاد از نفت در طرح جاری، به دلیل حضور بانک‌ها و بانک مرکزی در نهایت، برخلاف اوراق تجربه قبلی، با مشکل فروش کامل مواجه نخواهد شد، اما با این حال ضروری است بسیج عمومی و همدلی گروه‌های مختلف در این ارتباط به گونه‌ای باشد که تا حد امکان، مردم و بخش خصوصی با هدف مشارکت در پاکسازی و قطع اتکا به نفت، به جای بانک‌ها یا بانک مرکزی خریدار این اوراق باشند و عوارض کمتری برجا بگذارند.
نظر به اینکه سازوکار برنامه حاضر، برای اجرا شدن و با در نظر گرفتن ملاحظات عمدتاً غیراقتصادی معمول قوا طراحی شده است، ظرفیت درآمدی برنامه‌های سالم‌سازی اقتصاد با این قید که کسری بودجه نفتی دولت را تکمیل کند و به تلاطم اقتصاد کلان و فشار بر گروه‌های مختلف منجر نشود، حداقلی در نظر گرفته شده است. با این حال با لحاظ شرایط تورمی موجود که روی دهک‌های پایین درآمدی، فشار قابل ملاحظه‌ای وارد کرده است، می‌توان این امکان را نیز پیش‌بینی کرد که اگر دولت بتواند تمام ظرفیت برنامه‌های سالم‌سازی که در برنامه فوق حداقلی پیش‌بینی شده است را استفاده کند، به هر میزان فراتر از آن، در صورت کسب درآمدهای بیشتر، صرف برنامه‌های توزیعی و حمایتی کند.
راهکارهای درآمدزایی دولت
دارایی‌های دولت ظرفیت قابل توجهی برای درآمدزایی و تأمین مالی بودجه دولت دارد. دو گروه اصلی این دارایی‌ها عبارتند از دارایی‌های مالی (سهام شرکت‌های دولتی) و اموال غیرمنقول (شامل زمین، ساختمان و…). دسته اول این دارایی‌ها به صورت مستقیم در بازار بورس اوراق بهادار قابل فروش هستند. مطابق برآوردهای انجام شده در سال‌های قبل ارزش این دارایی‌ها حدود ۸۰ هزار میلیارد تومان است. دسته دوم دارایی‌های دولت که از ارزش بسیار بالاتری برخوردار بوده، ولی درآمدزایی از آن سازوکار پیچیده‌تری دارد، اموال غیرمنقول دولت (شامل دستگاه‌های ملی، استانی و شرکت‌های دولتی) است. مطابق گزارش وزارت اقتصاد تاکنون حدود ۳۴۹ هزار فقره ملک شامل زمین، ساختمان و… به تفکیک دستگاه‌های ملی ۵۶ هزار فقره، دستگاه‌های استانی ۲۴۹ هزار فقره و شرکت‌های دولتی ۴۳ هزار فقره شناسایی و ثبت شده است. برآوردها حاکی از آن است که بخش قابل توجهی از اموال غیرمنقول دولت هنوز شناسایی و ثبت نشده است.
یکی از چالش‌های جدی پیش روی تولید و رشد اقتصادی در ایران، وجود بازارهای غیرمولد موازی با بخش تولید است. بدون شک گسترش این دست فعالیت‌ها پیامدهای منفی متعددی برای اقتصاد کشور داشته است. به طور کلی اقتصاد مطلوب، اقتصادی است که در آن فعالیت‌های غیرمولد دارای جذابیت کمتری نسبت به فعالیت‌های مولد باشند. در این حالت نقدینگی به طور خودکار در فعالیت‌های مولد گردش کرده و باعث رشد بخش واقعی اقتصاد می‌شود. بنابراین باید حاکمیت با ایجاد سازوکارهایی فعالیت‌های غیرمولد را پرهزینه و غیرجذاب کند تا نقدینگی به سمت تولید هدایت شود.
افزایش قابل توجه هزینه‌های زندگی به دلیل جهش ارزی و نرخ تورم بالا در کنار موج بیکاری احتمالی ناشی از رکود اقتصادی و عدم امکان تعدیل دستمزدها برای دولت و بخش خصوصی متناسب با تورم، وضعیت معیشتی خانوارهای دهک‌های پایین درآمدی را با مشکل روبه رو خواهد کرد. در حالی که تنها منبع درآمد بخش زیادی از فقرا، درآمد حاصل از شغل است، افزایش احتمالی نرخ بیکاری بر افزایش نرخ فقر خواهد افزود. از طرف دیگر افزایش سطح عمومی قیمت‌ها منجر به کاهش درآمد حقیقی فقرا شده و از آنجایی که دارایی‌هایی که قیمت آنها با تورم افزایش می‌یابد در سبد دارایی فقرا بسیار اندک است، فقرا بیش از سایر گروه‌های درآمدی از افزایش نرخ تورم متضرر می‌شوند. نظر به موارد فوق، یکپارچگی در اتخاذ سیاست‌های حمایتی و جلوگیری از هدررفت منابع ضروری است.
برنامه تعادل بخشی
اولین و مهم‌ترین اقدام، مدیریت دقیق منابع ارزی موجود و اجرای مؤثرتر پیمانسپاری برای بازگشت حداکثری ارز حاصل از صادرات است. طبق برخی گزارش‌ها با وجود صادرات غیرنفتی بالغ بر ۴۴ میلیارد دلار در سال ۱۳۹۷ بخشی از ارز حاصل از صادرات، در سامانه نیما عرضه نشده است. بازگشت ارز حاصل از صادرات از روش‌های دیگر نیز کامل نبوده است. آمار مربوط به صادرات غیرنفتی و واردات منتشره از سوی گمرک نشان از آن دارد که در مجموع با توجه به صادرات ۴۴ میلیارد دلاری کالاهای غیرنفتی و واردات ۴۲ میلیارد دلاری در سال ۱۳۹۷ عملاً دو میلیارد دلار مازاد وجود دارد که نشان می‌دهد در صورت اجرای دقیق پیمانسپاری منابع حاصل از صادرات غیرنفتی کفاف نیاز کالاهای وارداتی کشور را می‌دهد. برای جبران کسری حساب خدمات نیز ضروری است مصارف ارزی کشور محدود به کالاها و خدمات اساسی و ضروری شود.
گام دوم، مدیریت مصارف ارزی موجود است. یکی از روش‌های مدیریت مصارف ارزی جلوگیری از خروج سرمایه از طریق ایجاد شفافیت در تراکنش‌های بانکی است. روش‌های دیگر نظیر اعمال محدودیت و افزایش تعرفه واردات کالاهای غیرضرور و لوکس و مدیریت سفرهای خارجی از طریق اخذ تصاعدی عوارض خروج از کشور و نیز مبارزه با واردات کالا به صورت غیررسمی (به جز مواد اولیه تولید) می‌تواند به کاهش مصارف ارزی کمک کند.
گام سوم ایجاد منابع ارزی جدید از طریق کنترل صادرات غیررسمی (قاچاق) و سوق دهی آن به سمت صادرات رسمی است. همچنین با اصلاح قیمت برخی کالاها مانند بنزین و گازوئیل می‌توان مصرف داخلی را کاهش داد و ظرفیت صادراتی برای این محصولات را فراهم کرد. یکی دیگر از منابع ارزی بالقوه ظرفیت گردشگری ایران است. بر اساس نکات گفته شده، راهکارهای ذیل به منظور اجرای مؤثرتر پیمانسپاری برای بازگشت حداکثری ارز حاصل از صادرات پیشنهاد می‌شود.
راهکارهای بازگشت حداکثری ارز صادراتی
پرهیز از تغییرات مکرر مقررات مرتبط با پیمانسپاری ارزی، الغای مصوبه مورخ ۱۳۹۷.۰۸.۲۷ بانک مرکزی و الزام کلیه صادرکنندگان به بازگشت ۹۵ درصد از ارز حاصل از صادرات خود، تهیه گزارش دورهای بازگشت ارز حاصل از صادرات و رفع تعهد ارزی از صور پنجگانه فوق برای هریک از صادرکنندگان توسط بانک مرکزی از طریق دسترسی برخط به اطلاعات سامانه‌های بانک مرکزی، وزارت صنعت، معدن و تجارت و گمرک و… و اعلام به مقامات ذیربط، اعلام لیست صادرکنندگانی که در مهلت زمانی مقرر اقدام به بازگشت ارز حاصل از صادرات نکرده‌اند، تقویت ضمانت اجرا برای بازگشت ارز حاصل از صادرات با در نظر گرفتن فهرستی از مجازات‌ها و محدودیت‌ها برای افراد متخلف، حذف قیمت‌گذاری دستوری برای ارز حاصل از صادرات برخی محصولات توسط دولت و بانک مرکزی و صرفاً مدیریت نرخ توسط عرضه منابع توسط بانک مرکزی در این بازار و کاهش تدریجی فاصله نرخ سامانه نیما و نرخ بازار آزاد همزمان با مدیریت نرخ بازار آزاد، مدیریت انگیزه صادرکنندگان به صورتی که منافع حاصل از فروش شفاف ارز حاصل از صادرات در بسترهای ایجاد شده توسط بانک مرکزی، اصلاح قیمت‌های پایه صادراتی در گمرک، تسهیل در فرآیندهای مرتبط با پیمانسپاری ارزی و فروش ارز حاصل از صادرات و کاهش زمان فرآیند به سه روز کاری، نظارت بر کلیه تراکنش‌های ریالی به ویژه صادرکنندگان با هدف کشف جریانات سوءارزی (مصارف غیرمجاز ارزی) و تخلف از مقررات، شفاف شدن مقررات در ارتباط با مصارف ارزی مجاز و ورود همه مصارف ارزی مجاز به سامانه نیما. بر اساس آنچه در گزارش بازوی پژوهشی مجلس آمده است، چارچوب برنامه صفر کردن ارادی و فعالانه نفت در بودجه دولت، به گونه‌ای طراحی شده که هم بودجه از منابع حاصل از نفت رها شود و هم در عین حال، عوائد ناشی از صادرات نفت به هر میزان، بتواند برای توسعه غیربودجه‌ای (غیرمتکی به دولت) در کشور مورد استفاده قرار گیرد. بدیهی است این پیشنهاد به معنای امکانپذیر بودن به صفر رساندن صادرات نفت ایران نیست و کشور تلاش خواهد کرد به اندازه مورد نیاز خود نفت صادر کند، اما در این گزارش نشان داده شد که حتی در صورت صفر شدن صادرات نفت، امکان مدیریت تراز پرداخت‌ها و بازار ارز نیز با ایجاد اصلاحاتی وجود دارد.
منبع: روزنامه جهان صنعت
