تغییر ساختاری و ضرورت نظام بودجه ریزی عملیاتی

ایران اکونومیست- صاحب نظران اقتصادی بر این باورند که با وجود مشکلات و چالش های اقتصادی کشور، به ویژه بعد از بازگشت تحریم ها، بازنگری در نظام بودجه نویسی کشور امری ضروری است. آنها معتقدند که حتی در شرایط غیر تحریمی نیز بسیاری از مشکلات اقتصادی کشور ناشی از نبود یک نظام بودجه نویسی درست بوده است.
به گفته آنها، بودجه نویسی به شیوه سنتی و عدم شفافیت آن، هر ساله هزینه های زیادی را بر دوش دولت و جامعه قرار داده است.
این امر از اهمیت زیادی برخوردار بوده و مقامات رده بالای کشور و از جمله مقام معظم رهبری نیز بر آن تأکید کرده اند. به گزارش رسانه ها، علی لاریجانی رئیس مجلس شورای اسلامی روز هفدهم بهمن ماه در نشست شورای اداری استان قم گفت که مقام معظم رهبری دستور داده اند که ظرف 4 ماه آینده اصلاح ساختاری در نظام بودجه ریزی در کشور صورت گیرد.

** ساختار بودجه در ایران
طبق نظر صاحبنظران، بودجه عبارت است از تخمینی از درآمد و هزینه در طول یک بازه زمانی در آینده. بـودجه را می‌توان برای شخص، خانواده، گروهی از افراد، کسب‌وکار، دولت، کشور، سازمان‌های چندملیتی یا تقریباً هر چیزی که درآمد کسب و پول خرج می‌کند نوشت.
بنابر این، ساختارهای بودجه در چارچوب دو عنصر درآمد و هزینه قرار می گیرد. منظور این است که روابط بین عناصر حاضر در بودجه از چه الگویی پیروی می کند. این ساختار می تواند به شیوه ای باشد که دولت و یا سازمان های تابعه آن را دچار کسری بودجه کند. به عبارت دیگر تحقق اهداف مورد نظر در بودجه را با مشکلات جدی مواجه سازد. در مورد ساختار بودجه در ایران پژوهش های محققین اقتصادی نشان می دهد که این ساختار به گونه ای است که به راحتی هزینه ساز است. منابع واقعی را از منابع غیرواقعی و تورمی تفکیک نمی کند.
درواقع، در شیوه رایج بودجه ریزی در دستگاه های دولتی ایران حفظ سقف هزینه مطرح است. یعنی اینکه هر دستگاه بودجه سال جاری خود را معیار قرار می دهد و سپس تنها با در نظر گرفتن نرخ تورم کشور و سایر متغیرهای احتمالی در هزینه ها، درصدی را به درآمدها و هزینه های سال جاری اضافه می کنند و به عنوان پیش بینی بودجه سال آینده خود به دولت ارائه می دهند.
بعلاوه، در بودجه دستگاه های دولتی کشور استمرار حیات دستگاه مطرح است نه ضرورت های واقعی جامعه. لذا بررسی موضوعاتی از قبیل هدف یا اهداف و فلسفه وجودی و توجیهات قانونی ناظر بر تهیه بودجه عملیاتی برای دستگاه های دولتی مورد توجه و بازنگری قرار نمی گیرد.
محققان بر این باورند که چنین ساختاری با مشکلات متعددی روبه رو است. از جمله به مشکلات فنی موجود در ساختاری بودجه اشاره می کنند. برای مثال انعطاف پذیر نبودن احکام، نبود جدول های مبنا و نبود اولویت ها و شاخص های بخشی از مهمترین مشکلات فنی نظام بودجه ریزی کشور به شمار می روند.
مشکل دیگر به عدم انطباق زمانی بودجه با برنامه های توسعه مربوط است. کارشناسان از این مشکل به عنوان مشکلاتی یاد می کنند که ناشی از ساختارها و رفتارهای سیاسی است. با توجه به اینکه دوره های برنامه پنج ساله با دوره های ریاست جمهوری و مجلس شورای اسلامی که چهار سال است منطبق نیست، همواره دولت ها یا نمایندگان ادوار مختلف مجلس نسبت به برنامه های تصویب شده ملاحظاتی داشته اند که همین امر مانعی در اجرای موفقیت آمیز برنامه ها به شمار می رود.

** تاریخچه بحث اصلاح بودجه
مشکلات نظام بودجه ریزی کشور همواره مورد توجه صاحبنظران و مسئولین کشور بوده است. برای اولین بار بعد از انقلاب، اصلاح نظام بودجه ریزی و ارتباط هدفمند منابع به برنامه های عملیاتی در تدوین سیاست های استراتژیک برنامه سوم توسعه کشور مورد توجه قرار گرفت و به تبع آن در بند «ب» تبصره 23 قانون بودجه سال 1381 و همچنین در بند «ر» تبصره 1 قانون بودجه سال 1382، سازمان مدیریت برنامه ریزی کشور موظف گردید در راستای اصلاح نظام بودجه نویسی نسبت به عملیاتی کردن بودجه، اصلاح نظام بر آورد درآمدها و هزینه ها در تمامی دستگاه های اجرایی اقدام نماید و توزیع اعتبارات مربوط به هزینه ها را بر اساس نیاز دستگاه و فعالیت هایی که صورت می گردد، انجام دهد.
در بند «ب» تبصره 4 قانون بودجه سال 1383 و همچنین مواد 88-49-138 و 144قانون برنامه چهارم توسعه کشور و همچنین بند 32 امور اقتصادی سیاست های کلی برنامه پنجم توسعه نیز به بیان اهمیت اجرای بودجه ریزی عملیاتی به منظور منطقی نمودن حجم و اندازه دولت و کاهش تدریجی اعتبارات هزینه ای و بهبود ارائه خدمات به مردم و جلب مشارکت بخش غیر دولتی و توسعه اشتغال و صرف بودجه و درآمدهای عمومی پرداخته است.

** بودجه ریزی عملیاتی و تحقق شفافیت
بنابر این، به دلیل مشکلات موجود در برنامه های مختلف توسعه، بر حذف نظام بودجه ریزی سنتی و جایگزینی بودجه ریزی عملیاتی تأکید شده است.
بودجه ریزی عملیاتی عبارت است از برنامه سالانه به همراه بودجه سالانه که رابطه میان میزان وجوه تخصیص یافته به هر برنامه و نتایج به دست آمده از آن برنامه را نشان می دهد. این بدان معنا است که با هر میزان مخارج انجام شده در هر برنامه می بایستی مجموعه معینی از اهداف تحقق یابند.
در واقع بودجه ریزی عملیاتی عبارت است از بودجه ای که بر اساس وظایف، عملیات و پروژه هایی که سازمان های دولتی تصدی اجرای آن را به عهده دارند، تنظیم می شود. در تنظیم بودجه عملیاتی به جای توجه به کالاها و خدماتی که دستگاه خریداری می کند و یا به عبارتی به جای توجه به وسایل اجرای فعالیت ها، خود فعالیت ها و مخارج کارهایی که باید انجام شود مورد توجه قرار می گیرد.
این بدان معنا است، خدماتی که دستگاه ها می خواهند ارائه کنند تعریف شده و هر کدام هزینه اش مشخص باشد. این موضوع به شفافیت بودجه و از بین بردن هزینه های غیرضروری نیز کمک خواهد کرد.
به طور کل می توان گفت تغییر ساختار بودجه به معنای تحقق نظام بودجه نویسی عملیاتی است. در این نظام بودجه نویسی قبل از هرچیز اولویت ها به خوبی و بر اساس واقعیت ها مشخص می شود. همچنین بودجه عملیاتی متناسب با درآمدها خواهد بود. یعنی مشخص می شود که درآمدها چقدر است تا هزینه ها متناسب با آن طراحی شود. علاوه بر این بودجه باید متوازن باشد. یعنی هزینه های جاری و عمرانی را با هم در نظر گرفته شود.