برنامه دولت براي آينده يارانه‌ها

وزير اقتصاد ضمن پاسخ به منتقدان سیاست‌های یارانه‌ای تشریح کرد

برنامه دولت برای آینده هدفمندی

آمارهای جدید شمس‌الدين حسيني از رشد اقتصادی 89: بدون نفت 1/6 درصد؛ با نفت 8/5 درصد

دنیای‌اقتصاد– زهرا واعظ: با نزدیک شدن به زمان اجرای فاز دوم قانون هدفمندی یارانه‌ها، وزير امور اقتصادي و دارايي در نوشتاري به انتقادهای وارده به اجرای این قانون پاسخ داده و ضمن ارائه آمارهایی جدید از وضعیت رشد اقتصادی کشور در سال گذشته، درباره آینده اجرای قانون هدفمندی نیز توضیحاتی ارائه کرده است.

شمس‌الدین حسینی در این نوشتار در پنج محور اصلي به اهداف قانون هدفمندسازي يارانه‌ها، ارزيابي دسترسي به اهداف سياست هدفمندسازي، مديريت مخاطرات اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها، محورهاي انتقاد از شيوه اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها و نگاه به آينده در اجراي قانون پرداخته است.

در بخشی از این نوشتار، وی اصلاح الگوی مصرف ،کاهش قاچاق و بهبود توزیع درآمد را از اهداف اصلی اجرای قانون دانسته و افزوده: «بررسي تغييرات درآمد ـ هزينه خانوارها در 10 دهك نشان مي‌دهد كه در گام اول هدفمند كردن يارانه‌ها، رفاه هشت دهك اول بهبود يافته است».

حسینی «مهار تورم» را یکی دیگر از نکته‌های موفق اجرا دانسته و مي‌افزاید: تورم افزونه كمتر از 10 واحد درصد افزايش داشته است و اين در راستای اقداماتي چون تبديل انتظار تورمي به روحيه تعاون و ثبات، همكاري و نظارت بر شبكه توزيع، لنگر كردن نرخ سود بانكي و نرخ ارز و تلاش براي پرهيز از رشد فزاينده نقدينگي است، به طوري كه رشد نقدينگي در شش ماهه اول سال 1390 به دليل كاهش پايه پولي، حدود 6/3 واحد درصد از مدت مشابه سال قبل از اجراي هدفمند سازي كمتر شده است.

وزیر اقتصاد البته تاکید مي‌کند که نبايد در آينده، هر تورمي را به هدفمندي نسبت داد، چرا كه جهش قيمت‌هاي مربوط به هدفمندي در شش ماهه اول تخليه و به تدريج طي يك‌سال مستهلك شده است. لذا تكانه‌هاي قيمتي ديگر كه مي تواند ريشه‌هايي چون «تورم وارداتي، تكانه ارزي و غيره» داشته باشد را نبايد به هدفمندسازي نسبت داد.

از سوی دیگر در حالی که دولت همواره در اجرای قانون به برداشتن گام‌های بلند درمراحل اولیه تاکید داشت، اما مجلس تنها رشد 20 درصدی قیمت حامل‌ها را تصویب کرده بود وزیر اقتصاد در این باره با ارائه توضیحاتی درباره قیمت نفت صادراتی کشور در 9 ماهه اول سال 90 به قیمت 108 دلار اذعان مي‌دارد که دولت مجاز بوده در سال اول در قیمت‌ها تجدید نظر کند، چرا که در سال اول اجرای قانون قیمت جهانی نفت 35 درصد رشد داشته است. وي همچنين نظر دولت را در حمايت از توليد، منحصر به پرداخت‌هاي نقدي ندانسته و خبر داده است كه در اين زمينه طرح‌ها و برنامه‌هايي در دست اجرا است. سخنگوی اقتصادی دولت در ادامه این نوشتار به کسانی که همواره درباره منابع تامین یارانه های نقدی به دولت انتقاداتی را مطرح مي‌کردند پاسخ داده و ضمن ارائه جدولی از منابع و مصارف هدفمند سازی یارانه ها اعلام کرده که دولت طی مدت اجرای این قانون 9 هزار میلیارد تومان تنخواه استفاده کرده است . این درحالی است که طی روزهای گذشته غلامرضا مصباحی مقدم رییس کمیسيون طرح تحول اقتصادی مجلس به نقل از گزارش رسمی دیوان محاسبات مجلس میزان «استقراض» دولت از بانک مرکزی را 8 هزار میلیارد تومان ذکر کرده و افزوده بود که دولت بخشی از بدهی خود را از منابع دیگری غیر از هدفمندی یارانه‌ها پرداخت کرده است. حسینی اما هرگونه دریافت از شرکت ملی نفت و پالایش را در راستای قانون هدفمندی یارانه‌ها دانسته است. وزیر اقتصاد در پایان مقاله خود، درباره آینده اجرای قانون هدفمندی، به يكي از مباحث بحث برانگيز اين روزهاي هدفمندي يعني حذف یارانه افراد مرفه پرداخته و تاكيد كرده است: «اجراي بند الف ماده (7) قانون، يعني پرداخت يارانه با لحاظ ميزان درآمد خانوارها مي تواند به زيباترين شكل از دل يك برنامه خود انصرافي استخراج شود. اين يك نگاه تشويقي است تا تنبيهي. البته سازوكار شناسايي نيز مي‌تواند در طراحي برنامه مخاطب شناسي موثر افتد. اهتمام ستاد هدفمند سازي مبني بر انصراف داوطلبانه 10 ميليون نفر يا كمي بيش از يك دهك و يك چهارك دهك بر همين مبنا است. هرچند اين گروه مخاطب مي‌تواند حداقل به دو دهك يعني 15 ميليون نفر افزايش يابد.» سخنگوی اقتصادی دولت همچنین به ارائه آمارهای جدید از رشد اقتصادی در سال 89 پرداخته و اعلام کرده «از سوي بانك مركزي رشد اقتصادي كشور در سال 1389بدون نفت 1/6 درصد و با نفت 8/5 درصد برآورد شده است. اين اعداد از سوي مركز آمار ايران به ترتيب 3/7 و 5/6 درصد برآورد شده‌اند». این در حالی است که پیش‌تر نرخ رشد اقتصادی سال 89 با احتساب نفت از سوی بانک مرکزی 5/5 درصد و بدون نفت از سوی رییس‌جمهور 3/7 درصد اعلام شده بود.

متن كامل ديدگاه سخنگوي دولت و رييس ستاد هدفمندكردن يارانه‌ها در ادامه مي‌آيد:

در باب ضرورت اجراي هدفمندسازي يارانه‌ها ترديدي نيست كه اگر ژرف تر نگريسته شود به اضطرار آن مي‌رسيم، اما آنچه در اين نوشتار به آن پرداخته مي‌شود، ميزان دسترسي به اهداف، پرداختن به انتقادها و البته آينده پيش‌رو است.

1. اهداف قانون هدفمندسازي يارانه‌ها:

به خاطر داريم كه بيان مي‌شد حدود يك سوم توليد ناخالص داخلي به صورت يارانه پنهان (تخفيف قيمتي حامل‌هاي انرژي و...) و يارانه آشكار (مبالغ پيش بيني شده در قوانين بودجه سنواتي در سر‌فصل‌هايي چون يارانه كالاهاي اساسي شامل آرد و نان و...) اختصاص دارد. چون همه اينها در قالب عرضه ارزان (پايين تر از قيمت تمام شده يا قيمت قابل معامله در بازارهاي منطقه‌اي و جهاني) انجام مي‌شود، چند مشكل در كشور ايجاد كرده است. از جمله اين مشكلات عبارتند از:

1-1. اخلال در قيمت‌ها كه الگوي مصرف را به هم ريخته است. مصرف نابجا و زياد سبب پايين آمدن بهره‌وري منابع و در بيان فني كاهش رشد اقتصادي (پايدار) مي‌شود. اسراف و تبذير از آفت‌هاي رشد اقتصادي است.

1-2. شكاف قيمتي در داخل و خارج كشور كه سبب مفسده‌هايي چون رانت و قاچاق مي‌شود. نكته مهم اين است اگر قاچاق مواد مخدر و مشروب الكلي قبح عمومي دارد، قاچاق آرد و بنزين و گازوئيل حداقل در مقايسه با موارد پيش گفته چنين نيست و متاسفانه به يك كار فراگير در مناطق مرزي تبديل شده بود. به هر حال شكوه اين بوده و هست كه اين بخش از منابع ملي (يارانه‌هاي قيمتي) نصيب ملت ايران نمي شود، اگرچه به پاي آنان نوشته مي‌شود، لذا اثر رفاهي لازم را بر جا نمي‌گذارد.

1-3. يارانه‌هاي قيمتي (همگاني) بر بهبود توزيع درآمد اثر منفي مي‌گذارد. به ظاهر اين يارانه‌ها همگاني است، ولي مجراي دسترسي آن به مصرف كالا يا خدمت مربوط است. يعني هر كس بيشتر مصرف كند، بيشتر از اين يارانه بهره مند مي‌شود. چون مصرف تابعي از درآمد است، پس طبقات پر‌درآمد كه بيشتر مصرف مي‌كنند، لاجرم بيشتر از يارانه بهره مند مي‌شوند، لذا در اينكه اين شيوه يارانه و تخفيف قيمتي، توزيع درآمد (كه از اهداف نظام حمايت و اعطاي يارانه‌ها است) را بدتر مي‌كند، ترديدي باقي نمي‌ماند.

1-4. توجيه هدفمند سازي يارانه‌ها از بهينه سازي تخصيص منابع (اصلاح الگوي مصرف) يا مقابله با رانت، فساد و نا برابري فراتر رفته است و به واقع جنبه اضطرار به خود گرفته است. كافي است به تراز تجاري انرژي كشور توجه شود. افزايش جمعيت و افزايش مصرف سرانه انرژي به دليل مواردي چون گسترش وسايط نقليه يا سياست برق رساني و گازرساني به همه مناطق كشور سبب مي‌شد كه پيوسته سهم بيشتري از توليد انرژي به مصرف داخلي اختصاص يابد كه در نتيجه از يك طرف امكان صادرات نفت خام (كه هنوز پايه اصلي درآمد عمومي – بودجه كشور است) كاهش يابد و از طرف ديگر بخشي از درآمد حاصل از صادرات نفت خام نيز به واردات فرآورده‌هايي چون نفت گاز و بنزين اختصاص يابد. اين عدد در سال 1388 بالغ بر 6/5 ميليارد دلار بود. با ادامه روند فوق بي ترديد حتي تنظيم بودجه كشور نيز روز به روز سخت‌تر شده و اين سختي تلخ هم بود، چون به روشني مي‌توان دريافت كه آنچه به نام ملت و حمايت مردم بود بيشتر منجر به اتلاف، رانت و قاچاق شده است.

به هر حال در سايه اجماع بي‌نظير قانون هدفمندسازي يارانه‌ها اجرا شد. با يك حمايت قابل تحسين از سوي اركان نظام و در راس همه، مقام معظم رهبري و پشتكار و شجاعت كم نظير رييس‌جمهور محترم در مراحل مختلف كار، گام اول اين مهم اجرا شد. حال زمان آن رسيده يا فرصت فراهم است كه ببينيم آيا به اهداف نايل شده‌ايم.

2. ارزيابي دسترسي به اهداف سياست هدفمندسازي:

2-1. اصلاح الگوي مصرف

در بخش‌هاي مختلف متناسب با اصلاح (شيب افزايش) قيمتي كه صورت گرفت، اين هدف محقق شد. به‌رغم افزايش جمعيت، تداوم رشد اقتصادي، افزايش صادرات كشور و...كه همه اينها افزايش مصرف را به دنبال دارند تقريبا در همه بخش‌ها از بنزين گرفته تا آرد از برق گرفته تا آب، رشد مصرف صفر يا منفي شد.

اثر مستقيم اين صرفه جويي براي يازده ماه ابتداي اجراي قانون بالغ بر 2/15 ميليارد دلار برآورد شده است. بله! شكي نيست اين سياست شدت انرژي در كشور را كاهش و بهره وري را افزايش داد. عدد 2/15 ميليارد دلار تنها اثر مستقيم اين سياست است كه بر تراز درآمد ـ هزينه يا بودجه عمومي تاثير بر جاي گذاشته است. وقتي مصرف بنزين و نفت گاز كم مي‌شود، ديگر نيازي نيست كه در سال 1390 حدود 8 ميليارد دلار مطابق روند چهارسال اخير حتي پس از سهميه بندي از بودجه عمومي يا شركت نفت صرف واردات فرآورده شود يا هنگامي كه رشد 8 درصدي مصرف برق جاي خود را به كاهش تا 2 درصد مي‌دهد، آنگاه است كه وزير نيرو و مديرعامل سازمان توانير در يك گزارش رسمي ارزش صرفه جويي در مخارج سرمايه گذاري و توسعه و مصارف جاري (سوخت) صنعت برق را 10 ميليارد دلار براي يك‌سال برآورد مي‌كنند.

مقام معظم رهبري فرموده‌اند كه اصلاح الگوي مصرف به معني كم مصرف كردن نيست، بلكه درست مصرف كردن است. با همين تعبير، آيا هنگامي كه آمار نشان مي‌دهد مصرف برق يا مصرف گاز در صنعت افزايش يافته ولي مصارف خانگي آنها (به‌رغم افزايش جمعيت‌، تشكيل خانوارهاي جديد و توسعه برق‌رساني و گازرساني) كاهش يافته، به هدف درست مصرف كردن نرسيده‌ايم؟ پاسخ به گواه آمار مثبت است.

2-2. كاهش قاچاق

متناسب با ميزان كاهش شكاف قيمت در داخل و خارج، قاچاق كالاي مورد نظر كاهش يافته است. به طور مثال قيمت گندم (و به تبع آن آرد) با قيمت كشورهاي همجوار تقريبا يكسان شد، در نتيجه قاچاق آرد صفر شده است.

توجه شود كه اين امر همراه صرفه جويي در مصرف سبب شده است كه در برخي استان‌هاي مرزي، مصرف آرد نزديك 60 درصد كاهش يابد. مردم هم بي نان نماندند. حتي آنهايي كه پول نان شب نداشتند، حال مشكل ندارند، چون يارانه‌اي كه قبلا به نام آنها ولي در اختيار ديگران بود، لذا بايد پول خريد نان داشتند و بعد در مكان نانوايي صف مي‌كشيدند تا آن را از نانوا دريافت كنند، اكنون مستقيم به حساب آنها ريخته مي‌شود و گير رانت خوار و قاچاقچي هم نمي آيد.

در خصوص قاچاق بنزين نيز تقريبا به صفر رسيد، ولي متاسفانه قاچاق نفت گاز ادامه دارد، چون فاصله قيمت در داخل و كشورهاي همسايه زياد است و اين امر يكي از دغدغه‌هاي تداوم اجراي گام‌هاي بعدي است. چه كسي مسووليت اتلاف و فراتر از آن قاچاق چند ميليارد دلاري نفت ـ گاز از كشور را بر عهده مي‌گيرد؟

2-3. بهبود توزيع درآمد

بررسي تغييرات درآمد ـ هزينه خانوارها در 10 دهك نشان مي‌دهد كه در گام اول هدفمند كردن يارانه ها، رفاه هشت دهك اول بهبود يافته است. ضريب جيني در مناطق شهري و در مناطق روستايي كاهش يافته است و اين امر حاصل بهبود سهم 40 درصد پايين و 40 درصد مياني درآمدي جامعه در مقايسه با سهم 20 درصد بالاي درآمدي جامعه است.

امروز با سر بلندي و با صراحت مي‌توانيم ادعا كنيم كه در جمهوري اسلامي ايران كسي گرسنه سر به بالين نمي‌گذارد. آيا هيچ يك از برنامه‌هاي حمايتي چنين كاركردي داشته‌اند؟ منطق حمايت از پرداخت نقدي در مقايسه با ساير روش‌هاي حمايت در سياست هدفمند كردن يارانه‌ها، همين سهولت (پايين بودن هزينه اجرايي)، شفافيت و سرعت اثر بخشي است.

2-4. تامين دغدغه جلوگيري از اضطرار

بهبود تراز تجاري انرژي، تراز تجاري گندم و به عبارتي تامين امنيت انرژي و غذا، صرفه‌جويي در مصرف، كاهش قاچاق و البته اصلاح فرآيندهاي توليد پاسخ مناسب براي مساله اضطرار اصلاح ساختار بودجه و جلوگيري از افزايش وابستگي تامين اقلام پايه چون انرژي و غذا به خارج است كه البته با انجام گام‌هاي بعدي كامل‌تر مي‌شود. يادآوري مي‌شود اقلامي چون انرژي و كالاهاي اساسي چون گندم (غذا) از بنيان‌هاي اقتصاد توليد و همين‌طور خانوار در جوامع بشري است.

سياست هدفمندسازي يارانه‌ها منجر به كاهش وابستگي تامين سوخت و همين طور غذا به خارج كشور شده است. استراتژيست‌هاي نظام چه وزن و ارزش ريالي براي اين دستاورد قايل اند و در تحليل منفعت – هزينه و ارزيابي هدفمندسازي اين امر چه جايگاهي دارد؟ آيا هدفمندسازي يارانه‌ها پاسخ به شعائري چون اصلاح الگوي مصرف، همت مضاعف، كار مضاعف، جهاد اقتصادي و مقابله با تحريم نيست؟

اين سوال بدان سبب طرح مي‌شود كه نقدها خلاصه و محدود به تعبير انطباق اجرا، بر قانون (البته با تفسيرهايي كه گاه محل اختلاف هستند) مي‌شود تا ميزان اثر بخشي و يا تحقق اهداف يك سياست اقتصادي و يك قانون.

فراي دسترسي به اهداف، هنگام اجراي قانون مخالفان و البته برخي ناصحين بر سر مشكل تورم، ركود (و بيكاري) و سرانجام آشوب‌هاي اجتماعي و عقب نشيني دولت هشدار مي‌دادند كه آن را هم شرح مي‌دهيم.

3. مديريت مخاطرات اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها:

3-1. مهار تورم

در خصوص آثار تورمي طرح، كافي است به نقدهاي هنگام تدوين و اجراي قانون هدفمند سازي يارانه‌ها مراجعه و با تورم محقق شده مقايسه شود. تورم دوازده ماهه منتهي به آذر ماه سال 1389 معادل 1/10 درصد و در آبان ماه سال 1390 معادل 8/19 درصد بوده است. يعني اگر فرض كنيم همه عوامل ديگر موثر بر تورم ثابت بوده‌اند (كه چنين نيست) تورم افزونه كمتر از 10 واحد درصد افزايش داشته است. اين در شرايطي بود كه دستگاه‌هاي تخصصي دولت چون وزارت امور اقتصادي و دارايي افزايش12 واحد درصدي تورم را برآورد مي‌كردند. البته منتقدان سياست هدفمندسازي يارانه‌ها كه بر موسسات پژوهشي مربوط نيز مديريت داشتند، ارقامي چون 60 الي 70 درصد و حتي 500 درصد را بانگ مي‌زدند. مهار تورم يكي از نكته‌هاي موفق اجرا بود. البته در اين راستا اقداماتي چون تبديل انتظار تورمي به روحيه تعاون و ثبات (و به عبارتي افزايش پذيرش و مردمي‌سازي سياست)، همكاري و نظارت بر شبكه توزيع (مبتني بر ذخيره‌سازي مناسب)، لنگر كردن نرخ سود بانكي و نرخ ارز (به رغم همه فشارها چون تحريم)، تلاش براي پرهيز از رشد فزاينده نقدينگي (به طوري كه رشد نقدينگي در شش ماهه اول سال 1390 به دليل كاهش پايه پولي، حدود 6/3 واحد درصد از مدت مشابه سال قبل از اجراي هدفمندسازي كمتر است)، از جمله عوامل مؤثر بوده‌اند. ضمن اينكه مديريت رفتار مصرف‌كننده در تعديل طرف تقاضا و بهره وري در طرف توليد موثر بودند. نكته مهم ديگر اين است كه نبايد در آينده، هر تورم را به هدفمندي نسبت داد، چرا كه جهش قيمت‌هاي مربوط به هدفمندي در شش ماهه اول تخليه و به تدريج طي يك‌سال مستهلك شده است. لذا تكانه‌هاي قيمتي ديگر كه مي‌تواند ريشه‌هايي چون تورم وارداتي، تكانه ارزي و غيره داشته باشد را نبايد به هدفمند سازي نسبت داد.

3-2. مقابله با ركود و بيكاري

از سوي بانك مركزي رشد اقتصادي كشور در سال 1389بدون نفت 1/6 درصد و با نفت 8/5 درصد برآورد شده است. اين اعداد از سوي مركز آمار ايران به ترتيب 3/7 و 5/6 درصد برآورد شده‌اند. كاهش نرخ بيكاري از 6/13 درصد به 1/11 درصد در سه ماهه دوم سال 1390 نسبت به مدت مشابه سال 1389 نيز نتيجه همين تداوم رشد است. اما چرا ركود برآوردي محققان به وقوع نپيوست؟

اول از همه بايد آن را در مديريت تخصيص عوامل و همين طور بهبود نسبي فناوري از سوي واحدهاي توليدي اقتصادي عنوان كرد. البته اين امر به ويژه در بخش فناوري نيازمند زمان بيشتري است، اما بخش قابل توجهي از توليدكنندگان سياست اصلاح الگوي مصرف نهاده‌ها چون انرژي را عملياتي كردند. دوم، حمايت از توليد در قالب پرداخت يارانه انرژي (قيمت‌هاي ترجيحي به بخش‌هاي توليدي)، اعتبار انرژي و كمك هزينه انرژي كه به آن پرداخت مي‌شود. سوم، سياست حمايت تجاري. نرخ موثر تعرفه در ده ماهه امسال به 7/11 درصد در مقايسه با 8/10 درصد سال گذشته افزايش يافته، يعني 8 درصد رشد داشته است. نرخ دلار واردات نيز از متوسط 1033 به 1073 تومان رسيده، يعني حدود 4 درصد رشد داشته است، لذا حداقل 12 درصد افزايش حمايت تجاري داشته‌ايم. چهارم، افزايش همزمان قيمت انرژي در جهان. تقريبا به ميزان (قدر مطلق) كه به قيمت انرژي در ايران افزوده شده است، به قيمت انرژي در بازارهاي جهاني افزوده شد. لذا اين امر افزايش قيمت برخي محصولات به‌ويژه محصولات انرژي‌بر در بازارهاي جهاني را به همراه داشته است كه منجر به حفظ مزيت نسبي نهاده انرژي در كشور شده است. پنجم، به بهره‌برداري رسيدن طرح‌هاي بزرگ صنعتي در بخش‌هاي مختلف كشور.

ششم، رشد چشم‌گير بخش كشاورزي (8/8 درصد).

موارد فوق منجر به اين شده است كه نه تنها رشد اقتصادي كشور از نفس نيفتد، بلكه حتي بخش‌هاي انرژي بر رشدي بالاتر از متوسط رشد اقتصادي كشور داشته باشند. به طور مثال توليد محصولات پتروشيمي در نه ماه منتهي به شهريور ماه سال 1390 نسبت به مدت مشابه سال 1389 معادل 8/11 درصد، فولاد و محصولات فولادي 58/11 درصد، توليد سيمان 7/12 درصد و كلينكر 6/13 درصد رشد داشته اند. اين ارقام در شاخص‌هاي مربوطه بورس نيز منعكس است.

به طور مثال نرخ رشد فروش (و سود) فلزات اساسي 35 (26) درصد، مواد و محصولات پتروشيمي 28 (42) درصد، استخراج و خدمات‌هاي نفت و گاز 19 (17) درصد بوده‌اند. در مجموع شاخص بورس از 18 هزار واحد به 25/5 هزار واحد رسيده است.

رشد اقتصادي (توليد ناخالص داخلي به قيمت‌هاي ثابت سال1376)كشور در سال 1389 به شرح جدول زير است:

3-3. رفع شائبه آشوب اجتماعي

تا آن جايي كه مشاهدات نشان مي‌دهد، حتي يك مورد آشوب اجتماعي گزارش نشد. دلايل اين امر را مي‌توان به شرح زير بر شمرد: اول، اصل گمانه‌زني آشوب، مطابق با روانشناسي و مردم شناسي ايرانيان نبود. دوم، سياست هدفمندسازي به عنوان يك برنامه ملي پذيرفته شد. سوم، ميزان پرداخت‌ها موثر و بيش از افزايش هزينه براي اكثريت جامعه (حدود 80 درصد) بود.

چهارم، اطلاع‌رساني اقناعي، پيش آگهي، پيش واريزي و پرداخت به موقع يارانه‌ها سبب افزايش پذيرش و حتي اشتياق مردم شد. در اين راستا براي گروه‌هاي خاص چون بخش حمل و نقل و يا صنوف مهم جلسات ويژه اجماع‌سازي حتي با حضور رييس‌جمهور و همين طور وزرا برگزار شد. پنجم، جلسات مستمر ستاد هدفمندسازي و انعطاف براي مديريت و كاهش فشار بسيار كارساز بود. به‌طور مثال پرداخت سهميه‌هاي موردي و يا در اختيار قرار دادن سهميه خاص به استانداران، تحويل آرد نسيه به نانوايان و يا گندم نسيه به كارخانه داران، دان به مرغداران، تقسيط قبوض برق و گاز و امهال آنها از اين موارد است. مجموع عوامل و عملكرد ياد شده منجر شد كه در نقد و ارزيابي فاز اول هدفمندسازي يارانه‌ها شاهد تغيير بيان و گزاره‌هاي انتقادي باشيم. در مجموع در انتقادهاي موجود چند محور برجسته، ولي متفاوت وجود دارد كه در ادامه بيان خواهد شد، اما ديگر كمتر كسي از مواردي چون تورم يا آشوب اجتماعي برآمده از طرح سخن مي‌گويد.

4. محورهاي انتقاد از شيوه اجراي قانون هدفمندسازي يارانه ها:

متداول‌ترين انتقادها به قرار زير است:

- شيب تندي در اصلاح قيمت‌ها اتخاذ شد.

- بخشي از قانون (حمايت از توليد) اجرا نمي‌شود.

- از منابع غيرمجاز استفاده مي‌شود.

- پرداخت‌هاي نقدي همگاني سبب افزايش نقدينگي و تورم مي‌شود.

4-1. شيب تند اصلاح قيمت در مرحله اول

چگونگي يا شيب قيمت از موارد چالش برانگيز در هنگام تصويب قانون بود. به رغم اصرار برخي از نمايندگان مجلس، دولت از پذيرفتن درج قيمت و يا قرار دادن نسبت عددي براي رشد قيمت‌ها در قانون پرهيز داشت كه اين دغدغه دولت به تصويب مجلس نيز رسيد، بنابراين با در نظر گرفتن برخي فرض‌ها كه گذر زمان نيز بر آنها مهر تاييد زد و همين طور ملاحظات فني و اقتصادي و اهداف طرح، قيمت حامل‌هاي مختلف انتخاب شد.

فرض اصلي در انتخاب قيمت‌ها، نگاه به رشد آتي قيمت جهاني نفت به عنوان متغير اصلي بود. در همه تحليل‌هاي كارشناسي دولت مطرح شد كه قيمت نفت در ميان مدت كمتر از 80 دلار نخواهد بود. ضمن اينكه پيش بيني مي‌شد با خروج از بحران جهاني، حتي قيمت نفت رشد بالاتري داشته باشد، بنابراين شيب قيمت حامل‌هاي انرژي در بازار داخلي با در نظر گرفتن چشم‌انداز قيمت نفت حداقل 80 دلار تعيين شد. بر اين اساس و با نرخ ارز 10 هزار ريال براي هر دلار، نسبت قيمت‌هاي تعيين شده به قيمت‌هاي هدف بسته به حامل‌هاي مختلف بين 8 تا حدود 50 درصد پيش بيني شد. تنها براي يك حامل (كه آن هم عرضه سهميه‌اي براي آن منظور شد) يعني بنزين 92 درصد انتخاب شد. در مجموع قيمت حامل‌ها از حدود 5 دلار در هر بشكه نفت به 32 دلار افزوده شد. البته قيمت‌هاي ترجيحي به نفع توليد (صنعت و كشاورزي)، قيمت‌هاي تبعيضي (پلكاني) به نفع طبقات كم مصرف و مناطق جغرافيايي سردسير و گرمسير منظور شد. نكته حائز اهميت آن است كه قيمت نفت صادراتي كشور 108 دلار (در 9 ماهه سال 1390 است) كه اگر 27 دلار (ما‌به‌التفاوت 5 دلار تا 32 دلار) آن هم با فرض يكسان گرفتن نرخ ارز منظور شود، در واقع تنها 26 درصد اصلاح قيمتي انجام شده است. جالب آن است كه با توجه به حكم ماده (2) قانون هدفمندسازي يارانه‌ها، چون در سال اول اجراي قانون، قيمت جهاني نفت 35 درصد (يعني بيش از 25 درصد) رشد يافته است، دولت مجاز بوده است حتي در سال اول، در قيمت‌ها تجديد نظر كند. اين در شرايطي است كه نمايندگان محترم مجلس، در قانون بودجه سال 1390 تنها رشد 20 درصدي قيمت حامل‌ها را تصويب كردند كه اين امر با فلسفه قانون هدفمندي سازگار نيست. از طرفي هرچه گام‌هاي اوليه كوتاه‌تر باشد، گام‌هاي بعدي بلندتر و دشوارتر است، همان گزينه‌اي كه اگر چه هنگام تصويب قانون هدفمند سازي از سوي معدودي طرح شد، ليكن به تصويب نرسيد.

4-2. عدم حمايت از توليد

آنهايي كه اين انتقاد را وارد مي‌كنند، حمايت دولت از توليد را منحصر به پرداخت‌هاي نقدي مي‌دانند، در حالي كه نظر دولت، در حمايت از توليد منحصر به پرداخت‌هاي نقدي نيست. به طور مثال با اعمال قيمت‌هاي تبعيضي به نفع توليد (صنعت، كشاورزي و حمل و نقل) در يك سال اول اجراي قانون حدود 80 هزار ميليارد ريال تخفيف قيمتي و يا معادل اعتبار انرژي و گندم در اختيار بخش‌هاي توليدي قرار گرفته است. البته از ساير منابع ممكن نيز 19 هزار و 600 ميليارد ريال كمك نقدي (يارانه سود) به صنعت، حمل و نقل و كشاورزي پرداخت شده است.

يادآوري اين نكته حائز اهميت است كه توليدكننده بخشي از فشار هزينه خود را از طريق افزايش قيمت به مصرف كننده منتقل مي‌كند. مثال بارز اين امر افزايش حدود 10 واحد درصدي تورم است. البته افزايش حمايت تجاري از توليد نيز 12 درصد (رشد 4 درصدي نرخ دلار و 8 درصدي تعرفه) نيز اعمال شد كه بر حسب ارزهايي چون يورو اين حمايت به مراتب بالاتر (حدود 18 درصد) است.

4-3. منابع اجراي قانون

جدول منابع– مصارف (نقدي) هدفمندسازي يارانه‌ها در فاصله 28/9/89 (شروع طرح) تا 18/11/90 به شرح زير است:

در شرح جدول منابع و مصارف نكات زير حائز اهميت است.

4ـ3ـ1. كل دريافتي از شركت‌هاي مربوطه حدود 444 هزار ميليارد ريال بوده است كه از اين مبلغ حدود 150 هزار ميليارد ريال به شركت‌هاي بازرگاني دولتي، ملي گاز، پالايش و پخش، توانير و آب و فاضلاب پرداخت شده است؛ يعني حدود 34 درصد دريافتي از شركت‌ها به آنها بازگشت داده شده است. اين امر از آن جهت اهميت دارد كه انتقاد مي‌شود دولت وجوه مربوط به شركت‌هاي مربوط را به آنها پرداخت نكرده است، حال آنكه پرداختي نسبي به همه شركت‌هاي مزبور افزايش يافته است و چنانچه بنا باشد دولت تفسير اخير مجلس از قانون مبني بر اينكه همه مابه‌التفاوت قيمت‌هاي قبل از هدفمندسازي يارانه‌ها را به سازمان هدفمندسازي پرداخت كند، بايد مبلغي از وجوه پرداختي به آنها را كسر كند.

4ـ3ـ2. پرداخت تنخواه گردان در اجراي ماده (13) قانون صورت پذيرفته است، البته در ماه‌هاي اوليه اجراي قانون به دليل پيش پرداخت دو ماهه يارانه‌ها و تاخير دو ماهه در زمان صدور قبوض و دريافت وجوه، در مجموع شكاف چهارماهه بين مصارف و منابع وجود داشت؛ بنابراين 90 هزار ميليارد ريال (براي سه ماهه پرداخت) از تنخواه خاص قانون استفاده شد. ليكن با گذشت زمان از اين شكاف كاسته شد. در سال جاري نه تنها از تنخواه استفاده نشده است، بلكه 27 هزار ميليارد ريال آن نيز تسويه شده است.

4-3ـ3. تخصيص يارانه‌هاي پيش‌بيني شده در قوانين بودجه سنواتي نيز در انطباق با مواد (4) و (5) قانون هدفمندسازي انجام شده است. به طور مثال يارانه نان به صورت هدفمند به جاي يارانه در قالب تخفيف قيمتي پرداخت مي‌شود، يا كل سوخت نيروگاه‌ها از زمان اجراي قانون به صورت رايگان (به صورت جمعي – خرجي از محل سهم منابع هدفمندسازي يارانه‌ها) به نيروگاه‌ها اعطا مي‌شود و در مقابل يارانه سوخت در اختيار سازمان هدفمندسازي قرار مي‌گيرد.

4ـ3ـ4. نكته بسيار مهم ديگر ارزيابي اثرات بودجه‌اي اجراي هدفمندسازي يارانه‌هاست كه به آن كمتر توجه مي‌شود. براي تبيين اين نكته كافي است به صرفه‌جويي مصرف حامل‌هاي انرژي و گندم معادل 2/15 ميليارد دلار (حدود 160 هزار ميليارد ريال) ظرف يازده ماهه اول اجراي قانون توجه كرد. كافي است اين عدد با مانده تنخواه (63 هزار ميليارد ريال) مقايسه شود. يعني اگرچه به ظاهر سازمان هدفمندسازي يارانه‌ها بابت تنخواه بدهي دارد ليكن صرفه‌جويي مستقيم هدفمندسازي حتي پس از كسر تنخواه، حدود 100 هزار ميليارد ريال است.

در توضيح بيشتر اين مطلب بايد يادآور شويم كه اجراي هدفمندسازي يارانه‌ها با توقف رشد مصرف حامل‌هاي انرژي، منجر به تثبيت حجم صادرات نفت خام كشور و به عبارتي پايداري منابع ارزي و در عين حال درآمد بودجه‌اي كشور (از محل تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي) شده است. ضمن اين كه هر آنچه دولت از شركت ملي نفت و شركت پالايش و پخش دريافت كرده است در راستاي بند (الف) و تبصره مربوطه ذيل ماده (1) قانون هدفمندسازي يارانه‌ها است كه علاوه بر فرآورده‌هاي داخلي اصلي، بر مشتقات و ميعانات گازي نيز تصريح دارد. در برخي گزارشات اين شبهه مطرح مي‌شود كه منابع صادرات فرآورده‌ها يا برق به سازمان هدفمندسازي تعلق ندارد! پاسخ بسيار شفاف و روشن است و آن اينكه آيا اين امر از محل صادرات نفت خام صورت مي‌پذيرد يا از محل تبديل حامل‌هاي پايه عرضه شده در داخل. در واقع اكنون كه به يمن اجراي هدفمندكردن يارانه‌ها، حجم صادرات نفت خام تثبيت شده است و بار واردات فرآورده‌ها (به طور مثال در سال 1388معادل 6/5 ميليارد دلار) از بودجه عمومي و منابع شركت نفت (صادرات نفت خام) كاسته شده است، آيا بايد صرفه‌جويي مصرف داخلي فرآورده‌ها كه به دنبال اصلاح قيمت و بهبود رفتار مصرفي مردم فراهم آمده است و در واقع منابع حاصل از اجراي اين قانون است را از مردم دريغ كرد؟ اين تفسير متضمن اين معني يا بهتر بگوييم، اين تنگنا است كه در گام‌هاي بعدي هدفمندي كه صرفه‌جويي به دنبال افزايش قيمت بيشتر مي‌شود، بايد پرداختي به مردم كمتر شود!

4-4. اثر پرداخت‌هاي نقدي (همگاني) بر نقدينگي و تورم

اين برداشت برآمده از تلقي نادرست از نقدينگي است. گويي اين كه پرداخت نقدي به مردم مترادف با افزايش نقدينگي در جامعه است. حال آن كه چنانچه به منابع هدفمندسازي يارانه‌ها توجه شود تنها برداشت 63 هزار ميليارد ريال تنخواه است كه مي‌تواند اثر افزايش نقدينگي را در پي داشته باشد و ساير منابع تنها جا به جايي نقدينگي بوده است. نكته مهمتر آن است كه در سايه مجموع سياست‌هاي مالي و پولي، رشد نقدينگي در آذرماه سال جاري نسبت به اسفند سال 1389 حدود 5/10 درصد بوده است كه در مقايسه با مدت مشابه سال قبل، 6/3 واحد درصد كاهش يافته است. لذا بنيان اين تحليل به گواه آمار سست است.

5. نگاه به آينده در اجراي قانون:

5ـ1) نكوداشت همراهي مردم

اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها اگر چه مبتني بر مطالعات، تجربيات و ملاحظات فني و اقتصادي بود ليكن متكي بر پذيرش و همراهي مسوولانه مردم شد. از خانوارها گرفته تا اصناف و ديگر فعالان اقتصادي به طور همگاني اجراي قانون را پذيرفتند. در سايه يك برنامه و عمليات گسترده اطلاع رساني و توجيهي و البته ايفاي مشفقانه مسووليت‌هاي اجتماعي بوسيله آحاد جامعه از عموم نمايندگان مجلس گرفته تا روحانيون ، از بازاريان گرفته تا رسانه‌هاي گروهي و خبرنگاران، انتظارات تورمي احتمالي به يك باور ملي مثبت تبديل شد.

اين امر ضمن ظهور رفتارهاي خيرخواهانه به جاي رفتارهاي خودخواهانه در اقتصاد، بسياري برآوردهاي بدبينانه را نقش بر آب كرد. اين بستر همچنان بايد توسعه يابد كه يكي از شروط اصلي آن يكپارچگي در اركان حاكميت است. بايد همراهي مردم را پاس داريم و علاوه بر اطلاع‌رساني و فعاليت‌هاي فرهنگي، از طرح گزينه‌هاي تشويشي يا تنبيهي براي مردم خودداري شود.

5ـ2) تحليل منفعت ـ هزينه در سطح ملي به جاي حسابداري بخشي يا فردي

اينكه مطرح شود اجراي هدفمند سازي يارانه‌ها براي هيچ بخش يا بنگاه و حتي خانواري سختي يا زحمتي به دنبال نداشته است يا اينكه تبعات آن براي همه يكسان بود، پذيرفتني نيست. اساس اصلاح ساختارهاي توليدي، رفتارهاي مصرفي و از همه مهمتر بهبود توزيع درآمد مبتني بر فشار اصلاح قيمت و نسبت قيمت‌ها براي بهينه سازي تخصيص منابع يا اصلاح الگوي مصرف و همين‌طور باز توزيع سرريز منابع و منافع حاصل هدفمندسازي است. اما بايد در اجراي چنين برنامه‌هايي اثر سياست را فراتر از بازه‌هاي زماني كوتاه مدت (به طور مثال سالانه) و همين‌طور منافع طرح را فراتر از منابع نقدي آن ديد. مثال بارز مقايسه 160 هزار ميليارد ريال صرفه جويي مستقيم و صريح يازده ماه پس از اجراي طرح در مقايسه با مانده 63 هزار ميليارد ريالي تنخواه آن هم در چهارده ماه است. در شروع طرح (چهار ماه اول)، 75 درصد منابع پرداخت‌ها به تنخواه اختصاص داشت و اكنون اين امر به حدود 14 درصد كاهش يافته است، يعني حتي تعادل منابع ـ مصارف نقدي را بايد در بازه ميان مدت تعبير كرد.

5ـ3) تلاش براي حفظ تعادل منابع ـ مصارف نقدي طرح

پيمودن مسير اجراي طرح و به عبارتي اصلاح قيمتي اجتناب ناپذير است. تامل در اين انديشه و دغدغه كه چگونه مي‌توان مسووليت هزينه گزاف قاچاق برخي نهاده‌ها را تحمل كرد، كافي است كه بار ديگر عزم خود را جزم تكميل اجراي قانون كنيم. به نظر مي‌رسد با قدري اغماض بايد نكوداشت همراهي مردم را «شرط لازم» و تعادل منابع-مصارف نقدي طرح را «شرط كافي» پنداشت. مسير بهينه‌اي كه اين دو شرط را تامين مي‌كند همانا هرچه نزديك‌تر شدن به مفهوم هدفمندي و عدالت در توزيع منابع است. اجراي بند الف ماده (7) قانون، يعني پرداخت يارانه با لحاظ ميزان درآمد خانوارها و به زيباترين شكل مي‌تواند از دل يك برنامه خود انصرافي استخراج شود. اين يك نگاه تشويقي است تا تنبيهي. البته سازوكار شناسايي نيز مي‌تواند در طراحي برنامه مخاطب‌شناسي موثر افتد. اهتمام ستاد هدفمندسازي مبني بر انصراف داوطلبانه 10 ميليون نفر يا كمي بيش از يك دهك و يك چهارك دهك بر همين مبنا است. هر چند اين گروه مخاطب مي‌تواند حداقل به دو دهك يعني پانزده ميليون نفر افزايش يابد. اين نگاه بر شعار ايثار و جهاد اقتصادي كه يك آموزه بزرگ ديني و داراي سابقه فراوان ملي است، منطبق است.

5ـ4) حمايت از توليد

چنانچه مجموع شرايط از جمله محدوديت منابع و مصارف را در نظر بگيريم، بسيار دشوار به نظر مي‌رسد كه هم بتوان به توليد، قيمت‌هاي ترجيحي داد و هم اينكه بخشي از منابع دريافتي از مردم (چون در نهايت توليدكننده حداقل بخش عمده فشار هزينه را به مصرف‌كننده منتقل مي‌كند) را دوباره به صورت نقدي به توليدكننده برگرداند.

لذا همان‌گونه كه هدفمندتر كردن حمايت از مردم متضمن مشروط كردن آن به مولفه‌هايي چون حمايت مبتني بر توانايي مالي ولو از طريق خودانصرافي است، حمايت از توليد نيز بايد مشروط بر برنامه‌هاي بهينه‌سازي و بهبود بهره‌وري باشد. دولت در تامين مالي اصلاح ساختار و فناوري و همين‌طور تسهيل مالياتي استهلاك خطوط توليدي ناكارآمد، آمادگي دارد. البته لازم است كه مجلس نيز در تصويب قانون بودجه از اين نگاه حمايت كند. طبعا انعطاف منصفانه قيمتي كه در آن اثر كاهنده افزايش بهره‌وري بر كاهش هزينه منظور و درج شده باشد هم پذيرفتني است.

5ـ5) آرامش و ثبات براي برنامه ريزان و فعالان اقتصادي

همان‌گونه كه مجريان هنگام طراحي و اجراي سياست‌هاي اصلاحي بايد نگاه يكپارچه و رفتار آرامش بخش داشته باشند و به طور مثال نوسانات حوزه‌هاي مختلف چون پولي، مالي و ارزي را مديريت كنند تا فعالان اقتصادي روي تعديل آثار و تبعات احتمالي سياست خاص متمركز شوند، مجريان نيز بايد بتوانند از پايداري و ثبات در چارچوب سياستگذاري (به‌طور مشخص قانون) مطمئن باشند. تغيير و تفسير قانون (چارچوب سياست) مي‌تواند به طراحي و اجرا خدشه وارد كند. به طور مثال سلب اختيار در پرداخت نقدي به خانوار بنا به تحليل‌هايي كه خانوار به مفهوم عام در ترجيحات خود، فراغت و مصرف را بر كار و سلامت يا خرج را بر سرمايه‌گذاري در آموزش و مسكن ارجح مي‌داند با نظريه انتخاب بهينه در صورت ارائه نشاني‌هاي صحيح كه پايه طرح هدفمندسازي است، سازگار نيست. حاكميت مي‌تواند و بايد با تنوير و تشويق مردم و قاعده گذاري رفتارها را جهت دهد، ليكن لزوما حكم قانون، ترجيحات اقتصادي همگان را بهينه نمي‌كند. حداقل اين است كه بهينه‌سازي و تامين بهينه يكايك خانوارها، اطلاعات يكايك آنها و سازوكار جامعي را مي‌خواهد كه صريح مي‌گوييم، موجود نيست. اميد مي‌رود كه بهترين انديشه‌ها، اراده‌ها، همدلي، همكاري و مديريت‌ها براي تكميل سياست هدفمند سازي يارانه‌ها تجهيز شود.

یارانه اسفند 2 برابر مي‌شود؟

ديدگاه‌هاي وزیر اقتصاد در شرایطی مطرح مي‌شود که خبرگزاری مهر به نقل از یک مقام مسوول در کارگروه کنترل بازار خبر داده است «دولت قرار است در ماه اسفند، یارانه نقدی مردم را بیشتر و حدود دو برابر کند تا مردم بتوانند همانند فاز اول اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها آرامشی را از این بابت داشته باشند تا چنانچه دولت در فاز دوم،‌ قیمت حامل‌های انرژی را افزایش داد، قبل از آن پول به حساب مردم واریز شده باشد». درهمین حال توزیع گسترده کالاهای اساسی و توجه بسیار پررنگ دولت به تامین آن در کنار مصوبات کارگروه کنترل بازار برای تامین ارز بدون محدودیت برای واردکنندگان کالاهای اساسی، این گمانه را تقويت مي‌كند که اجرای فاز دوم قانون هدفمندی یارانه‌ها نزدیک است. البته این گزارش مي‌افزاید این سناریویی است که در دولت هم‌اکنون مطرح شده و مشخص نیست که آیا عملیاتی شود یا خیر. اما به هرحال شواهد و قرائن حکایت از این دارد که این سناریو به صورت قوی،‌ دنبال می‌شود.