نتایج مطالعه مرکز
پژوهش‌های مجلس حاکی از این است که در شرایط فعلی مهم‌ترین ماموریت دولت،
رفع اشکالات کارکردی و فرآیندی موجود در وزارت صنعت، معدن و تجارت است، نه
جدایی صنعت از تجارت. بررسی تجارب کشورهای مختلف نیز نشان می‌دهد تمرکز در
اتخاذ سیاست‌های تجاری و صنعتی در یک مرکز یا نهاد واحد، رویکردی است که در
اکثر کشورها پیگیری می‌شود. در همین حال، فعالان اقتصادی در بخش خصوصی نیز
با انتشار بیانیه‌ای بر لزوم ممانعت از تعجیل در تصمیم‌گیری و تامل بیشتر
در رابطه با لایحه تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت تاکید کردند. به اعتقاد
آنها، با توجه به اهمیت تغییر ساختار، از حیث نحوه اثرگذاری بر فعالیت‌های
بخش خصوصی، استمرار تدبیر در تصمیمات اقتصادی ضرورت دارد. در این بیانیه به
این نکته اشاره شده تا زمانی که با یک تعریف جامع و شفاف، وظایف دولت مشخص
و به دو دسته حاکمیتی و تصدیگری تفکیک نشود، جداسازی یا ادغام
وزارتخانه‌ها به اهداف تعیین‌شده دست پیدا نمی‌کند.
بازوی فکری مجلس با آسیب‌شناسی جدایی بخش صنعت از بازرگانی، سه الگوی تغییر ساختار در این حوزه‌ها را مورد بررسی قرار داد. نتایج بررسی تجارب کشورهای مختلف اعم از «توسعه‌یافته و پیشرفته صنعتی» و «تازه صنعتی و اقتصادهای در حال گذار» نشان می‌دهد «ادغام صنعت و تجارت»، «ادغام صنعت، تجارت و انرژی در وزارت اقتصاد» و «وزارت تجارت مستقل یا توام با برخی بخش‌های خاص» سه الگوی حاکم در این کشورها به شمار می‌رود. مطالعه کشورهای توسعه‌یافته نشان می‌دهد در این کشورها سیاست‌گذاری‌ها به‌گونه‌ای است که بخش بازرگانی هم‌راستا با بخش‌های تولیدی و صنعتی حرکت می‌کند. در نتایج طرح استراتژیک توسعه صنعتی آمده است که اجرای اثربخش سیاست‌های صنعتی نیازمند یکپارچگی چارچوب نهادی اداره امور صنعتی و تجاری کشور است که سازماندهی مجدد نظام تصمیم‌گیری صنعتی و تجاری کشور را ضروری می‌سازد. ارزیابی‌های کلی نشان می‌دهد تمرکز در اتخاذ سیاست‌های تجاری و صنعتی در یک مرکز با نهاد واحد و یکپارچه باید صورت گیرد. این در حالی است که اکثر موافقان و مخالفان تفکیک روی این موضوع اتفاق نظر دارند که سال 1390، در اصل ادغامی صورت نگرفت و بیشتر تجمیع دو وزارتخانه به وقوع پیوست، ادغام شتاب‌زده‌ای که به باور تحلیلگران اقتصادی در آن اهداف تولیدی و صادراتی نادیده گرفته شده است.
براساس گزارش بازوی پژوهشی مجلس که از سوی دو دفتر «مطالعات انرژی، صنعت و معدن» و «مطالعات اقتصادی» تهیه شده، سابقه تفکیک و ادغام حوزه‌های «صنایع و معادن» به همراه حوزه «بازرگانی و تجارت» به سال‌های قبل بازمی‌گردد. ارزیابی‌ها نشان می‌دهد از سال 1308 تاکنون به دفعات ادغام و تفکیک وزارتخانه‌ها صورت گرفته که آخرین وضعیت آن به سال 1390 با ادغام وزارت بازرگانی و صنایع و معادن و تشکیل وزارت «صنعت، معدن و تجارت» مربوط می‌شود. حال با گذشت حدود 6 سال از ادغام این دو وزارتخانه و در آستانه تشکیل دولت دوازدهم، باز هم معادله تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت برای هفتمین بار مطرح شده است. در این پژوهش به این سوال محوری پاسخ داده شده است که در کشورهایی که رشد سریعی در صنعتی شدن داشته‌اند، ساختار نهادهای صنعتی و بازرگانی آنها چگونه بوده و منطق حاکم بر رابطه بین صنعت و بازرگانی در این کشورها به چه شکلی است؟
موافقان و مخالفان
در این گزارش به بررسی نظرات موافقان و مخالفان طرح تفکیک نیز پرداخته شده است. مخالفان طرح تفکیک عمدتا به «یکپارچگی در سیاست‌های تجاری و صنعتی»، «کوچک‌سازی دولت»، «جلوگیری از خام فروشی و ارتقای ارزش‌افزوده کالاهای صادراتی»، «الزامات قوانین و اسناد بالادستی از جمله قانون برنامه ششم توسعه و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی» را مد نظر قرار می‌دهند و در مقابل موافقان تفکیک بر «چابک‌سازی وزارتخانه‌ها»، «ماهیت فرابخشی بازرگانی»، «فقدان به کارگیری دیپلماسی تجاری»، «عدم تحقق ادغام و اهداف آن»، «الزامات شرایط پسابرجام و عدم شکل‌گیری نظام تعرفه‌ای هدفمند و به عبارت دیگر همسو نشدن سیاست‌های تجاری و صنعتی» اشاره می‌کنند.
بنابراین در نقد نظرات موافقان این طرح باید گفت؛ به اعتقاد اکثر کارشناسان موضوع چابک‌سازی نمی‌تواند دلیل محکم و علمی برای دستیابی به هدف کوچک‌سازی بدنه دولت باشد. براساس این گزارش، اصولا چابک‌سازی براساس کوچک‌سازی و بدون اصلاح فرآیندها، کاهش سطوح مدیریتی و اصلاح ساختارهای کارکردی مورد نیاز، امکان‌پذیر نخواهد بود. اکثر موافقان و مخالفان تفکیک روی این موضوع اتفاق نظر دارند که ادغامی صورت نگرفته و بیشتر تجمیع دو وزارتخانه اتفاق افتاده و اهداف تولیدی و صادراتی تحقق نیافته است. بنابراین به نظر می‌رسد برای جلوگیری از شکل‌گیری پارادایم غالب در اصلاحات ساختاری و تداوم آن، باید آسیب‌شناسی ادغام و چرایی عدم ادغام فرآیندها و کارکردهای مورد نیاز در دستور کار قرار گیرد. تکیه موافقان تفکیک بر حوزه عملکرد وزارت صنعت، معدن و تجارت و شاخص‌های کلان حوزه با توجه به «مهیا نبودن شرایط ادغام در سال 1390»، «حاکم بودن رویکرد سریع و بدون برنامه در ادغام» و به‌خصوص «شرایط رکود تورمی سال‌های اخیر به دنبال تحریم‌های شدید غربی» و «افت شدید درآمدهای نفتی و به‌تبع آن منفی شدن نرخ رشد اقتصاد و بخش‌های مختلف از جمله بخش صنعت»، «سوءمدیریت‌ها و ضعف نظام مدیریتی»، «بی‌ثباتی در بازارهای نرخ ارز، سرمایه، مسکن و کار»، «اجرای ناقص خصوصی‌سازی» و «اجرای نامناسب قانون هدفمند کردن یارانه‌ها» نمی‌تواند چندان اقناع کارشناسی ایجاد کند و به عبارت دیگر نمی‌توان عملکرد سال‌های پس از ادغام وزارتخانه را منفک از وضعیت کلان اقتصادی و سیاسی کشور مورد بررسی قرار داد یا به عملکرد ادغام نسبت داد.
تجارب جهانی کشورها
از سوی دیگر مطالعه کشورهای توسعه‌یافته نیز نشان می‌دهد در همه کشورها سیاست‌گذاری‌ها به‌گونه‌ای است که بخش بازرگانی در راستای بخش‌های تولیدی و صنعتی قرار می‌گیرد. بسیاری از کشورها خصوصا کشورهای جنوب شرق آسیا که رشد سریع صنعتی آنها به «معجزه آسیایی» مشهور شده است از الگوی ادغام وزارت صنعت و تجارت در یک وزارتخانه استفاده کرده‌اند. به‌طور مثال کره‌جنوبی به‌عنوان یکی از الگوهای رشد سریع صنعتی، در همان آغاز تاسیس جمهوری کره در سال 1943، «وزارت صنعت و تجارت» را تاسیس کرد. ژاپن نیز دارای همین الگو است و «وزارت تجارت خارجی و صنعت» عهده‌دار وظایف سیاست‌گذاری در بخش تجاری و صنعتی است. براساس این گزارش بسیاری از کشورهای دیگر منطقه نظیر «مالزی»، «هنگ‌کنگ» و «سنگاپور» نیز دارای «وزارت صنعت و تجارت» هستند.
استفاده از این الگو به کشورهای جنوب شرق آسیا محدود نشده، بلکه بسیاری از کشورهای متقدم صنعتی و پیشرفته مثل «آلمان»، «فرانسه» و «ایتالیا» از این الگو برای تنظیم سیاست‌های تجاری و صنعتی خود استفاده می‌کنند. در این میان «هند»، «روسیه»، «برزیل»، «دانمارک»، «جمهوری چک»، «فنلاند»، «کلمبیا» و «مصر» نیز وظایف سیاست‌گذاری تجاری و صنعتی را در یک وزارتخانه متمرکز کرده‌اند. اما در مقابل کشورهایی هستند که «وزارت بازرگانی» مستقل و منفک از «وزارت صنعت» دارند. از جمله این کشورها می‌توان به «چین»، «ترکیه»، «اندونزی»، «ایرلند»، «بلژیک»، «کانادا» و «انگلستان» اشاره کرد. این در حالی است که در اکثر کشورهای دارای وزارت بازرگانی مستقل از صنعت، سیاست‌های تجاری و صنعتی در نهادی مشترک، تصمیم‌گیری و همساز می‌شوند. بنابراین با بررسی تعداد کشورهای دارای «وزارت تجارت و صنعت» منفک یا ادغام شده در جهان، نمی‌توان به مدلی مناسب برای اقتصاد ایران دست پیدا کرد، زیرا آنچه برای کشورهای موفق در این عرصه اهمیت دارد شکل ساختار وزارتخانه نیست، بلکه کارکرد مورد نیاز این ساختار است که این موضوع با توجه به «اهداف توسعه‌ای کشورها»، «مزیت‌های نسبی و رقابتی»، «شرایط و مقتضیات اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی» و «نیازمندی‌ها و استراتژی‌های توسعه در امر تجارت و صنعت و نظامات و الزامات قانونی حاکم بر کشور» انتخاب می‌شود. همچنین براساس گزارشی که مرکز پژوهش‌های مجلس در سال 1388 منتشر کرده است، بررسی وضعیت وزارتخانه‌های مربوط به صنایع، معادن و بازرگانی در 49 کشور دنیا نشان می‌دهد در بین این کشورها 65 درصد آنان، این دو حوزه را در ساختار دولت تفکیک کرده‌اند و در مقابل 35 درصد از کشورها، این دو حوزه را به‌صورت متمرکز اداره می‌کنند. اما در مطالعه دیگری که ازسوی «موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی» انجام شده و با وسعت بیشتر و درخصوص 100 کشور دنیا صورت گرفته است، تقریبا نسبت برابری بین کشورهایی که دارای ساختار متمرکز در اداره حوزه صنعت و بازرگانی هستند و کشورهایی که نهادهای مستقل برای مدیریت بازرگانی و صنعت دارند، برقرار است. ارزیابی‌های این گزارش نشان می‌دهد در آسیا و اقیانوسیه و همچنین کشورهای آفریقایی(کشورهای در حال توسعه)، کمی بیش از نیمی از کشورها دارای بازرگانی و صنعت جدا از یکدیگر هستند و برعکس در کشورهای اروپایی و آمریکای شمالی(کشورهای توسعه‌یافته)، غالبا بازرگانی و صنعت در یک وزارتخانه اداره می‌شوند، هر چند این قانون عمومی و کلی نیست. نتیجه مطالعه تطبیقی 100 کشور نشان می‌دهد که از الگوبرداری کشورها نمی‌توان یک الگو و مدل قطعی برای جایگاه بخش بازرگانی در ساختار دولت‌ها تجویز کرد. مطالعات نشان می‌دهد کشورهای توسعه‌یافته و نیز کشورهای در حال توسعه دارای وزارت بازرگانی مستقل و برعکس هستند. با وجود این تحلیل، ساختار کشورها نشان می‌دهد که هرچقدر درجه توسعه‌یافتگی کشورها بیشتر شود، معمولا در ساختار آنان شاهد حضور بازرگانی و صنعت (و حتی سایر بخش‌های اقتصادی) در یک وزارتخانه هستیم. حتی در برخی کشورهای پیشرفته مشاهده می‌شود که در ساختار دولت، نه خبری از بازرگانی است و نه صنایع که علت اصلی آن نیز رشد و توسعه سازمان‌های مردم‌نهاد در ساختار اقتصادی آن کشورها است که قادرند به خوبی از عهده وظایفی که دولت برعهده دارد، برآیند. در این کشورها فقط یک «وزارت اقتصاد» وجود دارد که سیاست‌گذاری‌های کلان کلیه بخش‌های اقتصادی کشور را به‌صورت یکپارچه انجام می‌دهد.
نقدها و رویکردها
با توجه به موارد مطرح شده در این گزارش می‌توان 6 نکته اساسی ذکر کرد. 1- تجربه کشورهای موفق در افزایش رشد صنعتی نشان می‌دهد، نگرش یکپارچه به صنعت و تجارت جزو ارکان و الزامات نظام سیاست‌گذاری صنعتی محسوب می‌شود. 2- عدم ادغام کامل وزارتخانه‌ها در سال 1390 و وجود حلقه‌های معیوب فرآیندی و کارکردی در این ساختار جدید و غفلت از شناخت جامع کارکردهای مورد انتظار از وزارتخانه جدید، نقدی است که به اقدامات انجام شده وارد است. 3- در راستای حمایت از نگرش یکپارچه به صنعت و تجارت یا کشاورزی و تجارت، به اهداف توسعه‌ای کشور و الزامات قانونی موجود به‌خصوص سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و قانون برنامه ششم توسعه توجه شود. 4- اتفاق نظر موافقان و مخالفان تفکیک در عدم انجام ادغام و دستیابی به اهداف آن و وجود اشکالات کارکردی متعدد 5- آثار سوء لایحه بر بخش کشاورزی و امکان عقبگرد پیشرفت‌های سال‌های گذشته در این بخش در اثر تصویب لایحه و 6- عدم تدوین وظایف و اختیارات وزارتخانه جدید از سال 1390 تاکنون و فقدان رویکرد جدید در ایجاد وزارت بازرگانی مستقل.
6 پیشنهاد برای یکپارچه‌سازی سیاست‌ها
همچنین در این گزارش، بازوی پژوهشی مجلس به منظور دستیابی به هدف یکپارچه‌سازی سیاست‌های تجاری و صنعتی لازم دانسته در اصلاح قوانین مربوط به وظایف و اختیارات وزارت صنعت، معدن و تجارت 6 محور را مورد تاکید قرار دهد. محور اول «ایجاد شورای سیاست‌گذاری صنعتی و تجاری به‌عنوان عالی‌ترین نهاد تصمیم‌گیری در مجموعه وزارتخانه پس از مقام وزارت» را هدف قرار داده است. محوریت دوم این پیشنهادها به «کاهش سطوح مدیریتی و حذف معاونت‌های غیرضرور در راستای بند «16» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و بند «الف» ماده (28) قانون برنامه ششم توسعه» مربوط می‌شود. «تکمیل فرآیندهای ادغام و رفع اشکالات کارکردی موردنیاز و چابک‌سازی وزارتخانه از طریق واگذاری تصدیگریها به بخش‌های غیردولتی در چارچوب قوانین و اسناد بالادستی» سومین محور پیشنهادی این گزارش به شمار می‌رود. اما چهارمین محور «اصلاح اساسنامه سازمان‌های توسعه‌ای و بازتعریف ماموریت‌های این سازمان‌ها در چارچوب سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی» است. پنجمین پیشنهاد هم به «تقویت دیپلماسی تجاری و پیگیری موضوع پیوستن به سازمان تجارت جهانی (WTO)» بازمی‌گردد و بالاخره پیشنهاد آخر در محوریت «افزایش سهم صنایع با فناوری‌های پیشرفته و با ارزش‌افزوده بالا» گنجانده شده است. یافته‌های این مطالعه نشان می‌دهد ساماندهی مجدد نظام کنونی در وزارت صنعت و تجارت مستلزم شناخت جامع کارکردهای مورد انتظار از وزارتخانه جدید و تلاش برای دستیابی به اهداف توسعه‌ای مورد نظر است. براساس این گزارش به نظر می‌رسد در شرایط فعلی مهم‌ترین ماموریت دولت رفع اشکالات کارکردی و فرآیندی موجود در وزارت صنعت، معدن و تجارت است که از سال 1390 تاکنون به رغم تاکیدهای قانونی تحقق نیافته است. اجرای اثربخش سیاست‌های صنعتی، نیازمند یکپارچگی چارچوب نهادی اداره امور صنعتی و تجاری کشور است و این موضوع بدون توجه به الزامات آن از قبیل کاهش تصدیگری و مالکیت دولت در بخش صنعت و تجارت، کاهش معاونت‌ها و متناسب‌سازی هر معاونت با توجه به کارکردهای مورد انتظار از آن امکان‌پذیر نخواهد بود. بررسی‌ها نشان می‌دهد در حال حاضر وزارت صنعت، معدن و تجارت دارای 12 معاونت است که باتوجه به تجربه کشورهای مختلف جهان و نتایج مطالعات داخلی و به خصوص ظرفیت مدیریتی کشور ضرورت دارد اولا به حدود 6 معاونت کاهش یابد، ثانیا معاونت سیاست‌های صنعتی و معاونت تجاری داخلی و بین‌المللی به‌عنوان معاونت‌های کلیدی مورد تاکید قرار گیرند.
مخالفت دو کمیسیون با تفکیک سه وزارتخانه
نمایندگان عضو کمیسیون اقتصادی و کمیسیون صنایع مجلس در جلسات عصر دیروز خود، به کلیات لایحه دولت درباره اصلاح بخشی از ساختار دولت «نه» گفتند. براساس آنچه رحیم زارع، عضو کمیسیون اقتصادی در این باره به «ایرنا» گفت اعضای این کمیسیون معتقد بودند که تجمیع وزارتخانه ها طبق قانون برنامه پنجم توسعه صورت گرفته و با تفکیک آنها در روند تجارت تسهیل ایجاد نمی شود. سیدجواد حسینی کیا، عضو کمیسیون صنایع نیز در گفت‌وگو با «ایسنا» گفت: در جلسه بعدازظهر دیروز کمیسیون لایحه اصلاح بخشی از ساختار دولت با حضور نمایندگانی از اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی، مرکز پژوهش‌ها و سازمان امور اداری و استخدامی از ابعاد مختلف بررسی شد و پس از بحث فراوان به‌دلیل مغایرت با قانون برنامه ششم توسعه، افزایش حجم دولت، دولتی ماندن تصدیگریها و غیرکارشناسی بودن به تصویب نرسید. با توجه به آنکه پیش از این کمیسیون برنامه و بودجه به‌عنوان یکی از کمیسیون‌های فرعی بررسی این لایحه، به کلیات آن رای موافق داد، باید دید تصمیم کمیسیون اجتماعی به‌عنوان کمیسیون اصلی بررسی لایحه اصلاح بخشی از ساختار دولت چه خواهد شد؛ تصمیمی که در نهایت در قالب یک گزارش به مجلس ارائه می شود. در صورت تصویب نهایی رسیدن این لایحه به صحن علنی و تصویب آن سه وزارتخانه «راه و شهرسازي»، «ورزش و جوانان» و «صنعت، معدن و تجارت» به 4 وزارتخانه و یک سازمان تقسیم خواهد شد.
