تجربه 15 کشور جهان بررسی شد

سه رمز تحول در بازار مسکن

مرکز پژوهش‌های مجلس 4 منبع مالی تضمین‌کننده رفع بحران مسکن در کشورهای صنعتی را معرفی کرد.

کد خبر: ۹۲۲۰۱

تاریخ: ۲۳ آبان ۱۳۹۴ - ۰۹:۰۴

مرکز پژوهش‌های مجلس با هدف ارائه پیشنهاد سیاستی به متولیان بخش مسکن برای تدوین برنامه ششم توسعه، تجربه‌های موفق 15 کشور در سه گروه صنعتی، در حال توسعه و دارای اقتصاد متمرکز را در زمینه «تامین مسکن» بررسی کرد. در این کشورها الگوی مشترک دولت‌ برای برنامه‌ریزی بخش مسکن، سه رمز سیاستی دارد که شامل «تدوین قوانین ضمانت‌دار برای تعیین حدود مسولیت بازیگردانان و بازیگران بازار مسکن»، «ایجاد 4 منبع پایدار برای تامین مالی مسکن از جمله تخصیص یارانه از خزانه ملی» و همچنین «مشخص بودن تامین‌کنندگان منابع» می‌شود.

مرکز پژوهش‌های مجلس برای ارائه نقشه جامع به سیاست‌گذار بخش مسکن بابت چگونگی تدوین سیاست‌های این بخش در برنامه ششم، به مقایسه وضع موجود بازار مسکن ایران با 15 کشور پرداخت و تجربه‌های موفق جهان در تامین مسکن را استخراج کرد.

نتایج این تحقیق نشان می‌دهد در بین کشورهای مختلف دنیا با طبقات و درجه‌های متنوع به لحاظ «میزان پیشرفت اقتصادی»، فقط آنهایی موفق به عبور بلندمدت از بحران مسکن شده‌اند که دولت‌هایشان از سه مسیر همزمان، بازار مسکن را مدیریت کرده‌اند. 7 کشور صنعتی، 5 کشور با اقتصاد متمرکز و 3کشور در حال توسعه، در این تحقیق مورد بررسی قرار گرفته‌اند و برنامه‌های ماندگار دولت‌های این کشورها در بخش مسکن از بعد جنگ جهانی اول تاکنون، مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفته است. جامعه مورد بررسی، کشورهای آمریکا، آلمان، انگلستان، سوئد، فرانسه، دانمارک، ژاپن از طیف کشورهای صنعتی و چین، کوبا، روسیه، رومانی و چک از کشورهای دارای اقتصاد متمرکز و همچنین مالزی، آفریقای جنوبی و ترکیه از طیف کشورهای در حال توسعه را در بر می‌گیرد.

سوابق کم‌ایراد و پربازده در این بررسی، عمدتا متعلق به کشورهای صنعتی است و در عین حال یکی دو سبک برخی کشورهای در حال توسعه همچون چین، متمایز از بقیه جلوه می‌کند. گزارش «دنیای اقتصاد» از یافته‌های مرکز پژوهش‌های مجلس حاکی است رمز کشورهای موفق در زمینه ساخت و تامین مسکن طی یک دوره زمانی طولانی، استفاده از سه مولفه شامل «قوانین ضمانت‌دار برای تعیین مسولیت‌های مشخص بازیگردانان و بازیگران بخش مسکن»، «منابع مالی چندوجهی» و همچنین «معین بودن تامین‌کنندگان منابع» بوده است. این در حالی است که بازار مسکن ایران اگرچه به حداقل یک قانون مستقیم مصوب مجلس –قانون ساماندهی تولید و عرضه مسکن تصویب شده در سال 87- مجهز است، اما در هر دوره زمانی، به تناسب نگاه دولت‌ها، قسمت‌هایی از قانون اجرایی می‌شود و مابقی در بایگانی قرار می‌گیرد به‌طوری‌که با عیان شدن «معافیت دولت از پاسخگویی بابت علت تعلل یا توقف اجرای مقررات»، پیاده‌سازی قوانین تحت الشعاع رفتارهای سلیقه‌ای قرار گرفته است. کلید سه رمزی دولت برای بازار مسکن در کشورهای موفق، به‌گونه‌ای طراحی شده است که از همه سیاست‌های مربوط به «تنظیم قیمت مسکن و اجاره‌بها، نحوه حمایت از سمت عرضه و ساخت و ساز، کمک مالی به سمت تقاضای خرید و اجاره و از همه مهمتر چگونگی ساماندهی بازار زمین» قفل‌گشایی می‌کند و مجموعه بازار ملک و ذی‌نفعانش، با همین کلید قابل هدایت است.

رمز اول؛ قانون تضمین تامین بودجه ساخت و تامین مسکن

این کلید در مسیر «قوانین ضمانت‌دار» که همان اولین رمز عبور از چالش‌های بخش مسکن محسوب می‌شود، مقررات محکم دارای ضمانت اجرایی را برای تعیین مسوولیت‌ها و حدود اختیارات و وظایف دولت، نهادهای اجتماعی، بخش خصوصی و فعالان بازار ملک وضع می‌کند. عامل موفقیت کشورهای صنعتی در رفع نسبی چالش «کمبود مسکن» و همین‌طور «بحران مسکن»، تعهد و پایبندی دولت‌ها به اجرای همین قوانین ضمانت‌دار است. در این کشورها تاکنون دو دسته از این قوانین برای بازار مسکن، امتحان موفقیت‌آمیز خود را پس داده است. قانون اول به «نحوه مشارکت» دولت، نهادهای مالی و ذی‌نفعان در حوزه ساخت و ساز و عرضه و تامین مسکن برمی‌گردد و قانون دوم نیز شامل «قانون تامین بودجه ساخت مسکن» است که زیرمجموعه‌های این قانون، مبحث پیچیده و پرابهام دولت‌ها در این بازار -وام مسکن- را یکبار برای همیشه حل و فصل می‌کند. طبق جزئیات «قانون تامین بودجه ساخت و تامین مسکن»، بخش قابل توجهی از هزینه ساخت و تامین مسکن باید در قالب وام از بانک‌ها یا موسسات اعتباری، پرداخت شود و برای این منظور، دولت باید از خزانه، یارانه تسهیلات با هدف کاهش قیمت تمام شده وام در نظر بگیرد. شرکت‌های بیمه و بانک‌ها در این مسیر مسولیت‌های معین دارند و کارفرمایان بخش خصوصی نیز موظفند سالانه بخشی از سود فعالیت‌های اقتصادی و کسب‌وکارشان را برای ساخت و تامین مسکن کارگران اختصاص دهند. در قالب «قانون تامین بودجه ساخت مسکن»، همچنین مقررات کنترل و تنظیم و قیمت مسکن و اجاره‌بها نیز تعریف شده است و دولت در کشورهای مورد بررسی به فراخور وضعیت حاد، غیرعادی یا طبیعی متغیرهای اقتصاد مسکن، به‌صورت مقطعی در بازار مسکن دخالت می‌کند و با ضوابط از قبل تعیین شده، به تنظیم اجاره‌بها با درآمد متوسط خانوارهای جامعه هدف (کم‌درآمدها و میان‌درآمدها) اقدام می‌کند.

مقررات مربوط به بازار «زمین»، سرفصل دیگر و بااهمیت «قانون تامین بودجه ساخت و تامین مسکن» است که محتوای آن بحران‌های مشابه کشورهای مختلف در حوزه زمین را در جهت کاهش حداکثری، مدیریت و مرتفع می‌کند. نتایج به‌دست آمده از تحقیق دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش‌های مجلس در این‌باره مشخص می‌کند: در همه کشورها، زمین از عوامل اصلی و تعیین کننده در قیمت تمام شده مسکن بوده است. در کشورهای صنعتی دولت با استفاده از ابزارهای مختلف سعی می‌کند بازار خرید و فروش زمین را کنترل و همزمان زمین ارزان‌قیمت و مناسب برای مسکن‌سازی اجتماعی را تامین کند. ابزارهایی که برای این منظور توسط دولت‌ها در بازار زمین به‌کار گرفته می‌شود، «جلوگیری از احتکار زمین» را هدف قرار داده است و شامل اول وضع مالیات بر زمین‌های بایر، بدون استفاده و ساخته نشده و دوم، اخذ مالیات از خرید و فروش زمین می‌شود. این روش‌ها در کشورهای مختلف متفاوت است و به دولت‌ها این امکان را می‌دهد تا علاوه‌بر نظارت و کنترل بر بازار زمین، بر کاربری و نحوه توسعه شهری هم نظارت داشته باشند. این نوع سیاست‌گذاری برای بازار زمین به نحوی در کشورهای صنعتی عملیاتی شده که ضمن اعمال قانون، مدیریت سایر عوامل به جهت همخوانی و کنترل آن مورد توجه قرار گرفته است. در این میان، بی‌توجهی به فرصت بازتولید حداکثر مسکن در بافت‌های فرسوده براساس اصول و معیارهای شهرسازی نوین و عدم رویکرد به حداکثر استفاده از ساخت و ساز در ارتفاع در کلان‌شهرها، از جمله عوامل عمده و موثر در محدودیت عرضه زمین همواره مطرح است.

حق دسترسی به مسکن از دو کانال

دولت‌ها در کشورهای صنعتی از قرن نوزدهم، سراغ مسکن‌اجتماعی رفتند و تاکنون نیز این نوع برنامه تامین مسکن، با تغییراتی نسبت به گذشته، کماکان در حال اجرا و استفاده است. در کشورهای مورد بررسی، سبک و الگوی موفق دولت‌ها برای ایجاد حق دسترسی به مسکن از دو کانال «کاهش هزینه تمام شده مسکن با ابزارهای وام، یارانه تسهیلات و معافیت‌های مالیاتی» و «پرداخت مقرری و کمک مالی به خانوارهای مخاطب مسکن-اجتماعی» راهبری شده است. در کشورهای صنعتی و در حال توسعه، دولت برای تامین مسکن مردم، الزاما ساخت و ساز را در اولویت خود ندارد بلکه حمایت مالی از سمت تقاضا و گونه‌های دیگر تامین مسکن، در دستور کار دولت‌ها قرار می‌گیرد. در این کشورها، مسکن اجتماعی بعد از جنگ جهانی اول و برای پاسخ به تقاضای مسکن تعریف و اجرایی شد اما واگذاری مسوولیت آن به بخش خصوصی و در تعارض قرار گرفتن اهداف مسکن‌اجتماعی با منفعت‌طلبی بخش خصوصی، مشکلاتی را در مسیر اجرا رقم زد. با این حال بعد از جنگ جهانی دوم، سیاست «رفاه اجتماعی» جایگزین «مسکن اجتماعی» شد و ادامه پیدا کرد.

رمز دوم؛ 4 منبع مالی پایدار بخش مسکن

بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس درباره الگوی موفق جهانی تامین مسکن، نشان می‌دهد: در کشورهای صنعتی، بدون دخالت دولت برای تامین مالی، هیچ کدام از دولت‌ها قادر به حل چالش‌های بخش مسکن کشورشان نشده‌اند. در کشورهای موفق، دومین رمز کلید مدیریت بازار مسکن، بر «تعیین منبع مالی» تکیه دارد؛ منابع تامین مالی بخش مسکن در این کشورها از موسسات اعتباری، اوراق قرضه، پس‌انداز متقاضیان و مالیات‌های دریافتی تغذیه می‌شود.

رمز سوم؛ تامین‌کنندگان منابع

همچنین رمز سوم این کلید، تامین‌کنندگان منابع هستند که شرکت‌های بیمه، بانک‌ها، کارفرمایان و کارخانه‌ها، دولت و سرمایه‌گذاران خارجی را شامل می‌شوند. یکی از سیاست‌های تضمین کننده موفقیت دولت در کشورها برای رفع بحران مسکن، تکیه بر موسسات مالی و اعتباری برای تامین مالی بخش مسکن است؛ نهادهایی که هنوز در بازار مسکن ایران پا نگرفته‌اند و به جز یک تجربه آزمایشی –صندوق‌ زمین و ساختمان- گرایشی چه از سمت دولت و چه از سمت سرمایه‌گذاران و عرضه‌کنندگان مسکن به استفاده از این نوع نهادها وجود ندارد.

سبک چین برای عرضه حداکثری مسکن

در این تحقیق، الگوی چین در زمینه مدیریت بازار زمین و مسکن از طریق اعمال سیاست در بافت‌های فرسوده، مورد توجه پژوهشگران قرار گرفته است. در ایران حدود 60 هزار هکتار بافت فرسوده در سراسر کشور وجود دارد که باید ظرف 10 سال آینده حدود 3 میلیون واحد مسکونی جدید از طریق نوسازی در این بافت، ساخته شود. از امسال طبق این هدف‌گذاری، قرار شده سالانه 300 هزار واحد مسکونی در محدوده‌های بافت فرسوده سراسر کشور از طریق تخریب و نوسازی خانه‌های قدیمی احداث شود. با این حال، مقایسه نحوه نوسازی بافت فرسوده در ایران با کشور موفقی همچون چین که توانسته در شهرهای بزرگ خود، نوسازی انجام دهد، مشخص می‌کند شکل کنونی نوسازی در ایران چون بر محور انفرادی‌سازی و تک‌ پلاکی هدایت می‌شود، از منافع و مزایای تخریب محله‌ای و منطقه‌ای که در چین به‌کار گرفته شده، محروم است. در چین با استفاده از یک طرح جامع در آزادسازی زمین و بهره‌برداری حداکثری از فضا و ارتفاع، از روش «تخریب کامل خانه‌های قدیمی و فرسوده و ساخت برج‌های بلندمرتبه» برای نوسازی بهره گرفته می‌شود. این سبک نوسازی در پکن، شانگهای و برخی دیگر از شهرهای چین اجرایی شده و سه مزیت برای اقتصاد مسکن این کشور داشته است. اول اینکه، نسبت خانه‌های نوسازی شده اضافی به خانه‌های نوسازی شده تحت مالکیت مالکان خانه‌های تخریبی، در این روش افزایش پیدا می‌کند و منافع مالی حاصل از ساخت و فروش این خانه‌ها، انگیزه سرمایه‌گذاری و نوسازی را برای سازنده‌ها و مالکان افزایش می‌دهد. دومین مزیت، اسکان حداقل 30 درصد از مالکان خانه‌های قدیمی در مناطق نوسازی شده است که این موضوع مانع از بین رفتن بافت اجتماعی شهر می‌شود. مزیت سوم نیز تامین سرانه‌های خدماتی به‌واسطه افزایش جمعیت در بافت فرسوده نوسازی شده، از طریق آزادسازی عرصه‌های انبوه است.

توصیه‌های سیاستی به دولت

محققان دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش‌های مجلس، در جمع‌بندی این بررسی، با استناد به الگوی جهانی مدیریت بازار مسکن، دست‌کم سه توصیه کاربردی به سیاست‌گذاران برنامه ششم توسعه ارائه کرده‌اند که شامل «تدوین قوانین ضمانت‌دار»، «تعیین مکانیزم و ضوابط مشخص برای تعیین قیمت مسکن از طریق راه‌اندازی شناسنامه فنی ساختمان» و «فراهم کردن بستر جذب سرمایه‌های ایرانی و خارجی در بازار ساخت و تامین مسکن» می‌شود. در شناسنامه فنی ساختمان، پارامترهای مختلف کمی و کیفی یک آپارتمان، توسط سازنده قید شده است و با امتیازدهی به هر یک از این پارامترها، می‌توان مکانیزم مشخصی برای قیمت‌گذاری آن آپارتمان طراحی کرد.