حذف مجوزها بدون راهنما

مقررات‌زدایی یکی از وجوه اصلی جهانی شدن است که در نیم قرن اخیر تجربه‌های گوناگونی در جهان داشته است؛ ولی در ایران نه جهانی شدن مورد استقبال قرار گرفته و نه مقررات‌زدایی به‌عنوان یکی از ارکان این ساختار مورد توجه بوده است.

کد خبر: ۹۲۱۰۰

تاریخ: ۲۰ آبان ۱۳۹۴ - ۰۸:۵۱

شاید برعکس در سه دهه گذشته حجم مقررات، مجوزها و دستورالعمل‌ها برای هرگونه فعالیت اقتصادی افزایش یافته است. زیرا برخی از محدودیت‌ها به‌دلیل جنگ یا تحریم تحمیل شدند و بخش دیگر به‌دلیل نگرش درون‌گرا در بین مسوولان به‌وجود آمدند و آن دو اجازه ندادند حتی اصلاحات پیش‌بینی شده در برنامه‌های توسعه- به‌خصوص برنامه سوم- به اجرا درآید.

از آن جمله اصل 44 قانون اساسی است که مالکیت در سه بخش دولتی، خصوصی و تعاونی را مشخص می‌کند و تبصره‌ای قابل تفسیر دارد که بالاخره در سال 1385 بر اساس تفسیر رهبری راه برای خصوصی‌سازی واحدهای دولتی که گفته می‌شد حدود 80 درصد سرمایه‌گذاری صنعتی را دربرداشت باز شد، ولی نگرش درون‌گرا از یک طرف و تسلط روابط بر ضوابط از طرف دیگر موجب شد فقط حدود 5 درصد از مالکیت واحدهای دولتی به بخش خصوصی واقعی منتقل شود و در نتیجه طبقه‌ای در جامعه به‌وجود آمد که در یک سو تحت نظارت ضوابط دولتی نیست و از سوی دیگر امکان نظارت بر آنان از طریق ضوابط طبیعی بازار و بخش خصوصی وجود ندارد. حاصل آن که خصوصی‌سازی به نتیجه مورد نظر نرسید و فضای نیمه دولتی که بعضا انحصاری بود- مانند مخابرات- نیاز به مقررات‌زدایی را منتفی کرد.

یک اتفاق روند بیست و چند ساله فوق را تغییر داد و آن تصویب قانون بهبود مستمر محیط کسب‌و‌کار در اسفند 1390 بود که به ابتکار رئیس وقت اتاق بازرگانی ایران- دکتر نهاوندیان- به‌رغم مخالفت دولت وقت به تصویب رسید و مقدمه‌ای برای بازنگری‌های مکرر در قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 شد و بالاخره در تیرماه 1393 مواد 1، 6 و 7 آن قانون با انجام اصلاحاتی راه را برای بهبود فضای کسب‌و‌کار باز کرد. در ماده 3 تاکید شد که «مراجع صدور مجوزها موظف هستند فرآیند صدور و تمدید مجوزهای کسب‌و‌کار را حداکثر طی سه ماه از ابلاغ قانون تسهیل کنند.»

البته مصوبه فوق را نمی‌توان مقررات‌زدایی در مفهوم وسیع آن دانست که برای کاهش قوانین غیرمرتبط با فضای پیش‌روی کسب‌و‌کار راهی بس طولانی در پیش است و متدولوژی خاص خود را می‌طلبد که از حوصله این یادداشت کوتاه خارج است؛ ولی باید پذیرفت که حذف یا تعدیل مجوزها و ... خود مرحله‌ای مهم در این راستا است و بر اساس همین مصوبه هیات مقررات‌زدایی در وزارت امور اقتصادی و دارایی تشکیل شد و بررسی مقررات و مجوزهای کسب‌و‌کار را با هدف بهبود محیط کسب‌و‌کار در دفتری با همین نام آغاز کرد. این دبیرخانه تلاش‌هایی برای بررسی امکان حذف و ساده‌سازی مجوزها انجام داده است که چهاردهمین گزارش آن در شهریور 1394 منتشر شد.

بررسی گزارش منتشر شده نشان از آن دارد که:

1- مقررات‌زدایی یا در حد بسیار محدودتر تسهیل یا حذف مجوزها، امری پیچیده همراه با مشکلات اجرایی بسیار زیاد است.

2- بررسی گزارش منتشر شده نشان می‌دهد اگر حرکت در جهت مقررات‌زدایی با هدف‌گذاری روشن و با در اختیار گرفتن متدولوژی مناسب صورت نگیرد، نتیجه مناسب حاصل نخواهد شد.

3- نقش هیات‌های اجرایی که قانون تصمیم‌گیری را به آنها محول کرده بسیار مهم و تاثیرگذار است و اگر تخصص کافی در زمینه‌های موردنظر را نداشته باشند، تلاش‌ها بیهوده می‌شوند و احتمالا هزینه‌های بلندمدت بیشتری را بر جامعه تحمیل می‌کنند.

4- مقررات‌زدایی با سیاست‌های کشور و جابه‌جایی منابع در ارتباط است و بر فرآیندها تاثیر می‌گذارد و خود از آنان نیز تاثیر می‌پذیرد؛ بنابراین سازماندهی چنین حرکتی باید ارتباطی با منافع شخصی یا سازمانی افراد تصمیم‌گیر نداشته باشد و ضرورت دارد هیات تصمیم‌گیر دارای استقلال کامل باشد.

5- با توجه به اینکه به هیات مذکور اختیار کامل تصمیم‌گیری داده شده است، امکان بازنگری مسدود است؛ در حالی که ارجاع اختلاف‌ها به داوری می‌تواند امکان اشتباه یا فساد را به حداقل رساند.

مطالعه گزارش منتشر شده توسط دفتر پایش و بهبود فضای کسب‌و‌کار حاکی از عدم رعایت موارد فوق است؛ ضمن آنکه در بستر پیچیده تصمیم‌گیری‌های کشور در زمینه‌های مورد بحث تلاش گسترده‌ای صورت گرفته است. در این یادداشت تنها به اهمیت هدف‌گذاری مناسب بسنده می‌کنیم و بررسی موارد دیگر را به یادداشتی دیگر در آینده موکول می‌کنیم.

در چکیده گزارش «ارزیابی مجوزهای دستگاه‌های اجرایی و برخورد آنها با حذف مجوزها» آمده است که «این مقاله به ارزیابی مجوزهای دستگاه‌های اجرایی از نگاه تعداد مجوزها و دستگاه و نیز از نگاه پشتوانه قانونی آن و همچنین ارزیابی عملکرد بازبینی و کاهش مجوزها در ایران و عوامل اثرگذار بر آن می‌پردازد». به‌نظر می‌رسد آنچه در این گزارش به‌عنوان هدف آمده، بدون توجه کافی به اهدافی است که در متن قانون تصویب و ابلاغ شده است. خوانندگان را به چند مورد از متن قانون ارجاع می‌دهم:

1- در ماده 6 جدید از قانون فوق می‌خوانیم؛ «به‌منظور تسهیل حضور بخش‌های غیردولتی، خصوصی و تعاونی در فعالیت‌های اقتصادی و برقراری رقابت سالم و ایجاد امنیت برای سرمایه این بخش‌ها مقرر می‌شود ...»

ملاحظه می‌شود اصلاح انجام شده در اجرای سیاست‌های اصل 44 «برقراری رقابت سالم» است در حالی که در اهداف ذکر شده در گزارش دفتر پایش اشاره‌ای به آن نشده است و به‌نظر می‌رسد فرآیند حذف مقررات با هدف «برقراری رقابت سالم» صورت نگرفته است.

2- در ماده 7 جدید می‌خوانیم؛ «به‌منظور تسهیل سرمایه‌گذاری در ایران مراجع صدور مجوزهای کسب‌و‌کار موظفند شرایط و فرآیند صدور یا تمدید مجوزهای کسب‌وکار را به نحوی ساده کنند که هر متقاضی مجوز کسب‌و‌کار در صورت ارائه مدارک لازم بتواند در حداقل زمان ممکن، مجوز موردنظر را کسب کند.

هدف از ماده 7 صریح و روشن است و آن تسهیل سرمایه‌گذاری در ایران است و جمله‌بندی نشان از آن دارد که قانون‌گذار سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی را مورد توجه قرار داده است. در حالی که اهداف ذکر شده در گزارش دفتر پایش به این هدف مهم اشاره‌ای ندارد. مشکل حذف مجوزها و عدم موفقیت نسبی آن طبق گزارش ارائه شده، از آنجا شروع می‌شود که هدف‌گذاری مشخصی برای این حرکت مهم صورت نگرفته است. زمانی که در ماده 6 جدید به رقابتی کردن بازار اشاره صریح دارد مفهوم اجرایی آن حذف کلیه مجوزهایی است که بازار رقابت در کشور را محدود می‌کند.

اگر هدف رقابتی شدن بازار برای مسوولان وزارتخانه‌هایی که با آنان برای حذف مجوزها مذاکره شده توجیه نشود و به افزایش سرمایه‌گذاری به‌عنوان هدف اشاره نشود- که به‌نظر می‌رسد این چنین بوده است- چگونه انتظار می‌رود که مسوولان سازمان‌ها با حذف یا تسهیل مجوزها یا حتی تغییر مجوزی خاص موافقت یا مخالفت کنند. معیار تصمیم‌گیری بر اساس آنچه در گزارش فوق آمده فقط تسهیل کسب‌و‌کار بوده است؛ در حالی که چنین امر مهمی نیاز به هدف‌گذاری دقیق تر دارد. زیرا تسهیل فضای کسب‌و‌کار به مفهوم کاهش هزینه‌های تولید و/ یا بهبود کیفیت است. ولی اگر بازار رقابتی نشود، کاهش هزینه‌ها تنها به افزایش سود عاملان تولید می‌انجامد و سودی را نصیب مصرف‌کنندگان نمی‌کند؛ زیرا در بازار غیر‌رقابتی قیمت‌ها تحت تاثیر تعرفه‌ها یا قیمت‌گذاری دولتی است که آن هم نمی‌تواند بدون توجه به تعرفه‌ها تعیین شود.

البته طبیعی است که اقتصاد کشور نمی‌تواند به یکباره رقابتی شود و باید این امر طی فرآیندی با برنامه‌های مشخص صورت پذیرد؛ بنابراین تنظیم برنامه حذف مجوزها باید هماهنگ با رقابتی شدن اقتصاد سازماندهی شود. علاوه‌بر آن برای افزایش سرمایه‌گذاری در کشور نیز نیاز به تدبیر و تمهیداتی است که سازماندهی حذف مجوزها نیز بخشی از آن است. به‌عنوان مثال می‌توان ذکر کرد که آیا سرمایه‌گذار خارجی- که این روزها بحث آن بسیار زیاد است- در شرایطی یکسان با سرمایه‌گذار داخلی اجازه فعالیت خواهد یافت؟ به‌عبارت دیگر اصل عدم تبعیض در مورد سرمایه‌گذار داخلی و خارجی از ابتدا اعمال خواهد شد؟

پاسخ روشن است که اصول حاکم بر روابط اقتصادی جهانی نه تنها جواب مثبت برای سوال‌های فوق دارد، بلکه سرمایه‌گذاران از ابتدای ورود خواهان اجرای اصل عدم‌تبعیض هستند. در این صورت آیا سرمایه‌گذار خارجی که به ایران می‌آید در محیط رقابتی فعالیت خواهد کرد؟ باز هم جواب باید مثبت باشد. حال با در نظر گرفتن دو شرط فوق، اگر سرمایه‌گذار خارجی با یکی از خودروسازهای کشورمان شریک شود و مثلا 50 درصد تاسیسات آنان را خریداری کند، آیا به او اجازه داده می‌شود که خودروی تولیدی خود را در بازار غیر‌رقابتی داخلی که به‌دلیل تعرفه‌های بسیار بالا، قیمت‌ها نیز بسیار بیشتر از یک بازار رقابتی است به فروش رساند؟ طبیعی است جواب منفی خواهد بود، زیرا در این صورت منافع گسترده‌ای از مصرف‌کنندگان به سرمایه‌گذار خارجی منتقل می‌شود؛ بنابراین کلیه مجوزهایی که به رقابتی شدن بازار، حذف سوبسیدها و برقراری شرایط مناسب برای سرمایه‌گذاری مربوط می‌شوند، باید مورد تجدیدنظر قرار گیرند یا مثلا برای سرمایه‌گذاری سرمایه‌گذاران ترکیه در دوخت لباس مردانه ضرورت دارد کلیه مجوزهای محدودکننده را حذف کنیم، ولی آیا حذف مجوزهای محدودکننده برای سرمایه‌گذاری در دوخت لباس کافی است، همان گونه که در تلاش دفتر پایش صورت گرفته است؟ قطعا خیر. زیرا تا زمانی که بازار غیر‌رقابتی است هرگونه تسهیل به کاهش قیمت محصول نمی‌انجامد؛ زیرا تعرفه‌های بالا اجازه کاهش قیمت را نمی‌دهند؛ بنابراین باید بازار رقابتی شود تا بهره‌وری افزایش یابد، قیمت‌ها کاهش یابند و صادرات هم امکان‌پذیر شود و در نتیجه اشتغال رو به افزایش گذارد. اگر این چنین نکنیم و سرمایه‌گذاران خارجی را چون تولید‌کنندگان داخلی به قیمت‌های بالا در بازار داخلی عادت دهیم، هیچ‌گاه اقتصاد رشد نمی‌کند و فعالیت صادراتی هم نخواهند داشت همان‌گونه که تولیدکنندگان داخلی در پناه تعرفه‌های بالا علاقه‌ای به صادرات ندارند؛ زیرا قیمت‌های داخلی آن چنان بالاست که توجیهی برای صادرات باقی نمی‌ماند.

ابعاد فوق در متن قانون دیده شده، ولی در آنچه توسط دفتر پایش در وزارت اقتصاد و دارایی صورت گرفته به آن توجهی نشده است. این راه باید اصلاح شود تا امکان افزایش بهره‌وری و بهره‌گیری از سرمایه‌گذاری خارجی فراهم آید و زمینه دستیابی به اهداف توسعه و رشد بیشتر شود.

دکتر محمد مهدی بهکیش