دکتر حمید قنبری

برجام و تحریم‌ درآمدهای نفتی

اخیرا این بحث مطرح شده است که بر اساس «برنامه جامع اقدام مشترک» (برجام) تحریم‌ درآمدهای نفتی ایران لغو نخواهد شد و به قوت خود باقی خواهد ماند.

کد خبر: ۸۴۸۱۶

تاریخ: ۲۱ مرداد ۱۳۹۴ - ۰۹:۴۶

مستندات این تحلیل چیست و تا چه میزان قابل دفاع است؟ این نوشته به پاسخگویی به این پرسش می‌پردازد. قانون اجازه دفاع ملی آمریکا در سال 2012 که با نام NDAA شناخته می‌شود، ماده‌ای را به تحریم نظام مالی‌ ایران اختصاص داده است. شماره این ماده 1245 است.
این ماده از 8 بخش تشکیل شده است که با حروف انگلیسی کوچک از a تا h مشخص شده‌اند. بخش a به بیان دلیل وضع تحریم علیه نظام مالی ایران اختصاص دارد و بانک مرکزی و نظام بانکی ایران را به دور زدن تحریم‌ها، تامین مالی تروریسم، تامین مالی تکثیر تسلیحات و مواردی نظیر این متهم می‌کند. قسمت b مقرر می‌دارد که نظام مالی ایران مشکوک به پولشویی money laundering concern است. در قسمت c مقرر شده است که دارایی‌های موسسات مالی ایران که در قلمرو آمریکا یا نزد اشخاص آمریکایی یا تحت کنترل آمریکا یافت شوند، باید مسدود و توقیف شوند. قسمت d مهم‌ترین قسمت این ماده است که به اجرای تحریم‌ها علیه بانک مرکزی و سایر موسسات مالی ایران اختصاص دارد. این بند، خود به 5 بخش تقسیم شده است که با شماره‌های 1 تا 5 مشخص شده‌اند و بخش (1) آن به دو قسمت، بخش (4) آن به چهار قسمت و بخش (5) نیز به دو قسمت تقسیم شده‌اند و این قسمت‌ها با حروف انگلیسی بزرگ نشان داده شده‌اند. برای سهولت توضیح مفاد این بخش‌ها، در شکل زیر نمای کلی آن توضیح داده شده است.
بند d چه می‌گوید؟ در قسمت (1) مقرر می‌دارد که 60 روز پس از تصویب این قانون، افتتاح یا نگهداری حساب‌ها‌ی پرداختنی یا حساب‌های کارگزاری در آمریکا برای آن دسته از موسسات مالی خارجی که به نحو مهمی مبادلات بانک مرکزی ایران یا سایر موسسات مالی تحریم‌شده ایرانی را تسهیل کنند، ممنوع است. به‌عبارت دیگر و به‌طور خلاصه، هر موسسه مالی خارجی که خدمت مهمی به موسسات مالی ایرانی ارائه دهد، از بازار مالی آمریکا اخراج خواهد شد. در قسمت (2) مقرر می‌دارد که آنچه در قسمت (1) گفته شد، شامل امور بشردوستانه (غذا، دارو، تجهیزات پزشکی و نظایر آن) نمی‌شود؛ یعنی اگر یک موسسه مالی خارجی خدمتی را در رابطه با امور بشردوستانه به بانک‌ها یا موسسات مالی ایرانی ارائه دهد، به خاطر این کار مشمول تحریم‌ قرار نخواهد گرفت. در قسمت (3) مقرر می‌دارد تحریمی که در قسمت (1) برقرار شده است (یعنی لزوم عدم همکاری موسسات مالی خارجی با بانک‌ها و موسسات مالی ایران) شامل بانک‌های مرکزی دولت‌های خارجی و بانک‌های دولتی آنها هم می‌شود، اما این تحریم‌ تنها در صورتی شامل بانک‌های دولتی و بانک‌های مرکزی خارجی می‌شود که آنها در راستای فروش نفت یا فرآورده‌های نفتی ایران به این کشور کمک کرده باشند. به‌عبارت دیگر، این قسمت از یک جهت تاکید بر قسمت (1)‌ است و عنوان می‌کند که حتی بانک‌های مرکزی و بانک‌های دولتی خارجی نیز اگر با بانک‌ها و موسسات مالی ایرانی همکاری کنند، مشمول تحریم قرار خواهند گرفت و از جهت دیگر، استثنایی وارد بر آن است و مقرر می‌دارد که اگر بانک‌های مرکزی یا بانک‌های دولتی خارجی درآمدهای نفتی ایران – و نه سایر درآمدها – را نگهداری یا مبادله کنند، مشمول مجازات‌های مذکور در قسمت (1) قرار خواهند گرفت.

به‌عبارت دیگر،‌ اگر درآمد ناشی از صادرات محصولات غیر نفتی ایران، توسط یک بانک دولتی خارجی نگهداری می‌شد، امکان وضع تحریم علیه وی و اخراج آن از بازار مالی آمریکا بر اساس ماده 1245 وجود نداشت. استثنای مزبور که هم شامل بانک‌های دولتی خارجی و هم شامل بانک‌های مرکزی خارجی می‌شد، بعدها به موجب قانون کاهش تهدید ایران یا Iran Threat Reduction Act مضیق‌تر شد و بانک‌های دولتی خارجی از آن حذف شدند و صرفا بانک‌های مرکزی خارجی مشمول این استثنا‌ شدند. قسمت بعدی قسمت (4) است که خود از 4 جزء تشکیل می‌شود که با حروف بزرگ انگلیسی مشخص شده‌اند. این قسمت به‌طور کلی به اجرای تحریم‌های فوق در رابطه با درآمدهای نفتی ایران اختصاص یافته است. در قسمت A مقرر شده است که وزارت انرژی آمریکا و سایر دستگاه‌های ذی‌ربط باید هر 60 روز یک بار گزارشی در خصوص میزان نفت و فرآورده‌های نفتی موجود در دنیا و قابلیت فروش آنها به کشورها به کنگره ارائه کنند. در قسمت B مقرر شده است که بر اساس گزارش‌هایی که در بند قبل تهیه می‌شود، رئیس‌جمهوری آمریکا باید ظرف مدت 90 روز از تصویب قانون تصمیم بگیرد که به هر کشور باید اجازه داده شود تا چه حد نفت ایران را خریداری کنند؛ یعنی سقف مجاز خرید نفت ایران را برای هر کشور مشخص کند. در قسمت C مقرر شده اگر حدودی که در قسمت قبلی ذکر شده است نقض شود، بانک‌ها و موسسات مالی خارجی که درآمد حاصل از فروش نفت ایران را نگهداری یا منتقل می‌کنند، مشمول تحریم‌های مندرج در بند (1) خواهند شد. در نهایت در قسمت D مقرر شده است که اگر کشوری هر 180 روز خرید نفت خود از ایران را کاهش دهد، رئیس‌جمهوری آمریکا می‌تواند تحریم‌های مقرر در قسمت C را در مورد وی اعمال نکند.

چهار قسمت فوق (یعنی قسمت‌های A,B,C,D) مربوط به بند 4 از قسمت d ماده 1245 بودند، اما قسمت d یک قسمت دیگر هم دارد که قسمت 5 است و در آن قید شده است که رئیس‌جمهوری آمریکا می‌تواند برای مدت 120 روز اجرای تحریم‌های مندرج در قسمت (1) را متوقف کند. علاوه‌بر این، قانون کاهش تهدید ایران و سوریه در ماده 504 اصلاحیه‌ای نیز به این قسمت وارد کرده است و محتوای آن به‌طور خلاصه این است که حتی دولت‌هایی که مجاز به خرید نفت از ایران هستند نیز باید درآمدهای حاصل از فروش نفت به ایران را نزد بانک‌های واقع در کشور خود نگهداری کنند و اجازه انتقال آنها به خارج از کشور خود را ندهند. به این ترتیب، ایران ناچار خواهد بود از محل فروش نفت به هر کشور، صرفا کالاها و خدمات عرضه شده توسط آن کشور را خریداری کند.

حال بازگردیم به ایرادی که اخیرا در رابطه با متن «برنامه جامع اقدام مشترک» بیان شده است. محتوای این ایراد به‌طور خلاصه این است که از آنجا که در متن برنامه جامع اقدام مشترک و به‌طور خاص در ماده 4.1.1 ذکر شده است که قسمت‌های (1) و (3) از بخش d از ماده 1245 برداشته می‌شوند، پس قسمت‌های (2)، (4) و (5) به قوت خود باقی می‌مانند؛ بنابراین بند 4 که مربوط به محدودیت نقل‌و‌انتقال درآمدهای نفتی ایران است به جای خود باقی خواهد ماند. به‌عبارت دیگر، اگر آمریکایی‌ها قصد داشتند اجازه دهند که ایران بتواند درآمدهای نفتی خود را آزادانه به هر محلی که تمایل دارد منتقل کند، قسمت (4) را نیز در متن برجام مورد اشاره قرار می‌دادند. این استدلال، به دو دلیل نادرست است.

نخست اینکه توجه به مطالبی که در بالا گفته شد، نشان می‌دهد که در قسمت (4) هیچ تحریمی علیه ایران وضع نشده است که نیاز به لغو آن وجود داشته باشد. محتوای تحریم قسمت d در قسمت (1) ذکر شده است و قسمت (4) صرفا مکانیزم اجرای آن را در رابطه با درآمدهای نفتی ایران بیان مي‌کند. به‌عبارت دیگر، قسمت (1) به‌طور کلی و جامع همه بانک‌هایی که وجوه متعلق به ایران را نگهداری یا جابه‌جا می‌کنند مشمول تحریم قرار می‌دهد. قسمت (4) به دلیل حساسیت‌هایی که در مورد بخشی از این وجوه (درآمدهای ناشی از فروش نفت) وجود دارد، برای آنها ترتیبات خاصی را در نظر می‌گیرد؛ بنابراین اعمال تحریم در این قسمت را مشروط به یکسری پیش شرط‌های خاص نظیر اطلاع‌رسانی دستگاه‌های مربوطه در آمریکا و نیز تصمیم‌گیری در خصوص میزان مجاز خرید نفت توسط رئیس‌جمهوری کرده است تا این تحریم، در عمل غیر قابل اجرا نباشد و نتیجه به نحوی نشود که با عدم اجرای آن توسط سایر دولت‌ها، ساز و کار تحریم به‌طور کلی با مشکل مواجه شود؛ بنابراین، با برداشته شدن قسمت (1) عملا قسمت (4) هم سالبه به انتفای موضوع شده و برداشته خواهد شد. دلیل دیگر این است که حتی در بند (5) که اختیار عدم اجرای این تحریم به رئیس‌جمهوری داده شده است و مقرر شده رئیس‌جمهوری می‌تواند بر اساس ملاحظات امنیت ملی تحریم‌ مزبور را به مدت 120 روز اجرا نکند، صرفا به قسمت (1) اشاره شده و به قسمت (4) اشاره‌ای نشده است. این به آن معنا است که از نظر قانونگذار آمریکا نیز قسمت (4) حاوی تحریم جدیدی دانسته نشده است و تنها بخشی از این ماده که حاوی تحریم است، قسمت (1) است. اگر تفسیر منتقدان برجام را بپذیریم و قبول کنیم که قسمت (1) و (4) از یکدیگر استقلال دارند و هر یک تحریم جداگانه‌ای را وضع می‌کنند، آنگاه به این نتیجه می‌رسیم که رئیس‌جمهوری آمریکا می‌تواند تحریم‌های مربوط به وجوه غیرنفتی ایران در خارج از کشور را برای تحقق امنیت ملی آن کشور متوقف کند، اما چنین اختیاری را در رابطه با وجوه ناشی از نفت ندارد. چنین نتیجه‌ای آشکارا غیر معقول است؛ چرا که آنچه احتمال دارد برای امنیت ملی آمریکا ایجاد مخاطره کند تاثیر ایران در بازار نفت و فرآورده‌های نفتی بین‌‌المللی است که ایران بازیگری مهم در آن محسوب می‌شود،‌ نه بازار کالاها و خدمات غیر نفتی.

اما اگر پرسیده شود که چرا در برجام به قسمت (3) اشاره شده و قید شده است که تحریم‌های موجود در این قسمت نیز برداشته می‌شوند، می‌توان پاسخ داد که اشاره به قسمت (3) از باب تاکید بوده است و حتی اگر به این قسمت نیز اشاره نمی‌شد، مفاد این بند به خودی خود قابلیت اجرا نداشت. از این تاکید باید به نفع طرف ایرانی استفاده کرد نه اینکه آن را قرینه‌ای بر وضع تحریم در سایر قسمت‌های این ماده بدانیم.

از همه اینها که بگذریم در متن برجام مکررا به این نکته اشاره شده است که رفع تحریم‌های ایران منجر به این خواهد شد که ایران بتواند بدون قید و شرط و به نحو آزادانه نقل‌و‌انتقال وجوه و درآمدهای خود را انجام دهد. روشن است هر تفسیری که منتهی به این شود که ایران حق انتقال درآمدهای نفتی خود را نداشته باشد، خلاف متن، موضوع و هدف برنامه جامع اقدام مشترک است.