جزر و مد نفتی اندازه دولت

روند زمانی 27 سال گذشته نشان از پرنوسان بودن «تغییرات اندازه دولت» در اقتصاد ایران دارد. دلیل این روند جزر و مدی در اندازه دولت کاملا به «نحوه هزینه‌کرد درآمدهای نفتی» بازمی‌گردد؛ به همین علت در دوره‌های مختلف بر اثر تغییر در قیمت و نحوه هزینه‌کرد نفت، اندازه دولت نیز تحت‌تاثیر قرار گرفته است.

کد خبر: ۸۰۵۶۰

تاریخ: ۲۵ خرداد ۱۳۹۴ - ۰۸:۴۶

ایران اکونومیست- روند زمانی 27 سال گذشته نشان از پرنوسان بودن «تغییرات اندازه دولت» در اقتصاد ایران دارد. دلیل این روند جزر و مدی در اندازه دولت کاملا به «نحوه هزینه‌کرد درآمدهای نفتی» بازمی‌گردد؛ به همین علت در دوره‌های مختلف بر اثر تغییر در قیمت و نحوه هزینه‌کرد نفت، اندازه دولت نیز تحت‌تاثیر قرار گرفته است. «دنیای اقتصاد» در گزارشی با هدف تغییرات اندازه دولت در دوره‌های زمانی مختلف به سنجش این متغیر از طریق محاسبه نسبت کل هزینه‌های دولت به تولید ناخالص داخلی پرداخته است. طبق بررسی‌ها، اندازه دولت از سال 67 تا 84 در بازه مشخص (16 تا 23 درصد) در حال نوسان بود؛ اما با افزایش بهای نفت و تغییر رویکرد به استفاده از درآمدهای نفتی از سال 84 به بعد مخارج دولت در بودجه رشد کرد.‌ به‌دنبال این رفتار، اندازه دولت در سال 85 با ثبت رقم 26 درصد به بالاترین حد خود در 27 سال گذشته رسید. در پایان همین دوره به‌واسطه اعمال تحریم و کاهش درآمد‌های نفتی مخارج دولت عمدتا در بخش عمرانی کاهش یافت تا این نسبت به پایین‌ترین حد خود در سال 92 برسد. این گزارش تحلیلی در کنار روند سهم دولت در اقتصاد، جایگاه ایران با سایر کشورها را نیز از این لحاظ محاسبه کرده است.

بررسی روند اندازه دولت در اقتصاد ایران نشان‌دهنده آن است که از سال 1367 این نسبت در بازه 16 تا 26 درصد در نوسان بوده، اما پس از اعمال تحریم‌های اقتصادی به علت کاهش درآمدهای نفتی، منابع مالی دولت با کاهش مواجه شده و اندازه دولت(نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی) با کاهش چشمگیر به حدود 13 درصد رسیده و کمترین میزان خود را از سال 1367 تجربه کرده است.

هر چند در این بازه زمانی رکود اقتصادی رخ داد، اما کاهش مخارج دولت بیشتر از کاهش تولید ناخالص داخلی بوده است و در اردیبهشت 1392 این نسبت به کمترین میزان خود در سه دهه اخیر رسید. به طور کلی سیاست‌گذاران اقتصادی همواره با توجه به دیدگاهی که در زمینه نقش دولت در اقتصاد قائلند اقدام به سیاست‌گذاری کرده و به پشتوانه این نظریات به اجرای سیاست‌های مالی پرداخته‌اند. این دیدگاه‌ها طیف گسترده‌ای را تشکیل می‌دهند که دو سر آن دو دیدگاه افراطی کلاسیک‌ها و دولت برنامه‌ریز متمرکز قرار دارند؛ اما آنچه در عمل اتفاق می‌افتد دولتی مختلط با گرایش به یکی از آن دو حالت افراطی است. اندازه دولت معیاری است که قضاوت در مورد نقش بودجه‌ای دولت در اقتصاد را نمایندگی می‌کند. بر اساس آخرین آمارهای بانک جهانی بررسی این نسبت در گروه کشورهای مختلف نشان می‌دهد که کشورها با سطوح مختلف توسعه‌یافتگی از سطوح مختلف اندازه دولت برخوردار بوده‌اند، به‌عنوان مثال در کشورهای توسعه‌یافته‌ای مانند فرانسه، انگلستان و ایتالیا اندازه دولت از سطوح 40 درصد نیز بزرگ‌تر بوده است؛ در حالی‌ که این نسبت در کشورهای توسعه‌یافته دیگر همچون سنگاپور 13 درصد، کانادا 18 درصد و آمریکا 14 درصد بوده است. بنابراین آنچه باید به‌عنوان معیاری برای قضاوت در مورد نقش دولت در توسعه‌یافتگی مبنا قرار گیرد، اندازه دولت‌ها نبوده؛ بلکه نحوه مخارج دولت‌ها و علاوه بر مداخلات بودجه‌ای که در ایران عمدتا منوط به نوسانات نفتی است، مداخلات غیر‌بودجه‌ای دیگری نیز وجود دارند که در فرآیند توسعه نقشی تعیین‌کننده دارند. این مداخلات غیر‌بودجه‌ای خود ممکن است باعث بر هم زدن کارآیی در نظام بازار و بر هم زدن رقابت در آن شود. آنچه سال‌ها در اقتصاد ایران در بازارهای کالا، ارز، اعتبارات بانکی و انرژی رخ داده نمونه بارزی از این ناکارآیی‌ها بوده است.

دیدگاه‌های مختلف در مورد نقش و اندازه دولت در اقتصاد

بین دیدگاه‌های مرسوم در مورد نقش و اندازه دولت در اقتصاد اتفاق نظر وجود ندارد. دولت‌ها از نظر مداخله در اقتصاد طیف گسترده‌ای را تشکیل می‌دهند که دو سر این طیف به دولت کلاسیک و دولت برنامه‌ریز متمرکز ختم می‌شود و در بین این دو دولت قانون‌گذار، دولت رفاه، دولت سیاست‌گذار و دولت برنامه‌ریز وجود دارند. اقتصاددانان کلاسیک قائل به نقش حداقلی دولت در اقتصاد بوده و در طرف مقابل مخالفان کلاسیک‌ها معتقد به نقش حداکثری دولت و دولت برنامه‌ریز متمرکز هستند. با وجود این امروزه به ندرت مداخله دولت در اقتصاد در یکی از این دو حالت افراطی قرار دارد و اغلب شاهد دولت مختلط هستیم و می‌توان گفت نوع نگرش به نقش دولت دچار تغییرات زیادی شده است. مداخله دولت در اقتصاد ادبیات وسیعی را شامل می‌شود، آنچه اقتصاددانان موافق با نقش حداقلی دولت در اقتصاد بر آن باور دارند آن است که دولت‌ها تنها زمانی مجاز به دخالت در اقتصاد هستند که بخش خصوصی انگیزه سرمایه‌گذاری و کارآیی لازم را در آن بخش نداشته باشد و حضور بخش خصوصی با شکست روبه‌رو شود، که نمونه این بخش‌ها شامل ارائه کالاها و خدمات عمومی از قبیل ساخت راه‌ها، حمل‌و‌نقل عمومی، مراکز آموزشی، بهداشتی و ... است که دولت‌ها با ورود خود به این بخش‌ها کارآیی لازم را تضمین می‌کنند، اما در آن بخش‌ از اقتصاد که دخالت دولت موجب تخصیص ناکارآمد منابع عمومی جامعه شود و اختلال در عملکرد نظام بازار و کاهش رفاه را در پی داشته باشد دولت‌ها مجاز به ورود نیستند. بنابراین به‌رغم نقش مهمی که دولت می‌تواند در ایجاد تعادل بین منافع بخش خصوصی و عمومی ایفا کند، تنها زمانی می‌‌تواند به مداخله در اقتصاد بپردازد که باعث ایجاد عدم تعادل در نظام بازار و برهم زدن روند طبیعی آن نشود و تنها در راستای ایجاد زیرساخت‌ها و سیاست‌گذاری‌های لازم برای بهبود عملکرد بازار قدم بردارد. این نکته را نیز نباید از نظر دور داشت که حضور بیشتر دولت در اقتصاد باعث گسترش فعالیت‌های رانت‌جویانه و کاهش رشد اقتصادی خواهد شد.

اندازه دولت در اقتصاد

یکی از معیارهای قضاوت در مورد سهم مخارج دولت از اقتصاد، اندازه دولت است. مطابق تعریف نسبت کل هزینه‌های دولت به تولید ناخالص داخلی نشان‌دهنده اندازه دولت در اقتصاد است. آنچه به‌عنوان مخارج کل دولت مرکزی در اقتصاد ایران محاسبه می‌شود شامل پرداخت‌های هزینه‌ای (جاری) و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) و به‌عبارت دیگر مجموع پرداخت‌های جاری و عمرانی است و بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت وارد نمی‌شود. به طور کلی بزرگ شدن بیش از اندازه دولت به دلایل زیر اثرات منفی بر رشد اقتصادی می‌گذارد: 1- هر چه دولت بزرگ‌تر باشد برای تامین مالی هزینه‌های ناشی از این افزایش اندازه نیازمند تامین مالی از طریق افزایش مالیات‌ها و استقراض بیشتر و کاهش منابع مالی است که در این صورت موجب کاهش انگیزه بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری نیز می‌شود. 2- طبق قانون بازدهی نزولی، هر چه اندازه دولت بزرگ‌تر شود فعالیت‌های دولت نیز بزرگ‌تر شده و موجب تخصیص غیر‌بهینه منابع در اقتصاد می‌شود. 3- بخش عمومی نسبت به بخش خصوصی برای واکنش نشان دادن به دریافت اطلاعات جدید و استفاده از نوآوری‌ها کندتر عمل کرده و این وضعیت خود کاهش رشد اقتصادی را به دنبال دارد.

روند اندازه دولت در اقتصاد ایران

اندازه دولت در اقتصاد ایران طی سه دهه اخیر شاهد نوساناتی بوده که این نوسانات همواره متاثر از درآمدهای نفتی، جنگ و بازسازی پس از آن و تحریم‌ها بوده است. این تاثیرات را به‌خصوص می‌توان در وابستگی منابع مالی دولت به درآمدهای حاصل از نفت دید؛ به‌نحوی‌که بررسی‌ها نشان می‌دهد در زمان افزایش درآمدهای نفتی مخارج دولت با افزایش و با کاهش درآمدهای نفتی مخارج و اندازه دولت نیز با کاهش مواجه بوده است. این تاثیرپذیری از تکانه‌های نفتی در اقتصاد ایران همواره موجب ایجاد بی‌ثباتی شده و نتیجه‌ای جز مداخلات بیش از اندازه دولت را در بر نداشته است. با بررسی روند اندازه دولت از سال 1368 یعنی درست پس از جنگ 8 ساله می‌توان نوسانات در این معیار را توضیح داد. از سال 1368 و با شروع دوره دولت پنجم و ششم (برنامه اول توسعه) اندازه دولت با 2/ 20 درصد همراه با نوساناتی در ابتدای سال1371 به 1/ 16 درصد کاهش یافت، اما پس از آن اندازه دولت که عمدتا به علت افزایش مخارج جاری و عمرانی دولت بود افزایش یافته و تا ابتدای سال 1376 به حدود 23 درصد رسید. در دوره دولت هفتم و هشتم اندازه دولت نیز با نوساناتی همراه بود به‌نحوی‌که طی دوره‌ای 8 ساله این نسبت از حدود 23 به 20 درصد کاهش یافت. در این بازه زمانی و تا سال 1378 به علت تکانه منفی نفتی و کاهش درآمدهای نفتی مخارج و اندازه دولت با کاهش مواجه شد و پس از آن به خاطر رونق اقتصادی، مخارج دولت نیز افزایش یافت اما چون افزایش تولید ناخالص داخلی بیش از مخارج دولت بود، در نهایت این نسبت با کاهش مواجه شد. پس از آن و در دولت‌های نهم و دهم اندازه دولت با افزایش چشمگیری در سال 1384 به علت افزایش مخارج دولت به‌ویژه در بخش عمرانی مواجه شد و این نسبت بالاترین میزان خود را در خرداد 1385 و حدود 26 درصد تجربه کرده است. پس از آن این نسبت با نوساناتی همراه بوده است اما از سال 1390 و به علت اعمال تحریم‌های اقتصادی و سیاسی و به دنبال آن کاهش درآمدهای نفتی این نسبت با کاهش زیادی همراه شده است؛ به‌نحوی‌که با کاهش درآمدهای نفتی منابع مالی دولت نیز با کاهش مواجه شد و هر چند در این بازه زمانی رکود اقتصادی رخ داد، اما کاهش مخارج دولت بیشتر از کاهش تولید ناخالص داخلی بوده است و در اردیبهشت 1392 این نسبت به کمترین میزان خود در سه دهه اخیر رسید و عدد 13 درصد را تجربه کرد.

مقایسه اندازه دولت‌ها در کشورهای مختلف

با نگاهی به اندازه دولت‌ها در گروه کشورها با درآمدهای سرانه مختلف می‌توان نکته جالبی مشاهده کرد که گروه کشورهای با درآمد بالا، اندازه دولت بزرگ‌تر و بالعکس گروه کشورهای با درآمد پایین، اندازه دولت کوچکتری داشته‌اند. بر اساس آخرین آمارهای بانک جهانی، متوسط اندازه دولت در کشورهای دارای درآمد بالا 30 درصد، در کشورهای با درآمد کمتر از متوسط، 19 درصد و در کشورهای با درآمد پایین 14 درصد است، اما زمانی که اندازه دولت را در کشورهای مختلف بررسی می‌کنیم، روشن می‌شود که کشورها با سطوح مختلف توسعه‌یافتگی از سطوح مختلف اندازه دولت برخوردار بوده‌اند. برای مثال کشورهای توسعه‌یافته‌ای همچون فرانسه، انگلستان و ایتالیا اندازه دولت از سطوح 40 درصد نیز بزرگ‌تر است در حالی که اندازه دولت در کشورهای توسعه‌یافته‌ دیگر بسیار کمتر بوده است. مثلا اندازه دولت در سنگاپور برابر 13 درصد، کانادا برابر 18 درصد و آمریکا برابر 24 درصد بوده است. همچنین کشور کمتر توسعه‌یافته‌ای مانند افغانستان از اندازه دولت بزرگی برابر 41 درصد و کشور کمتر توسعه‌یافته‌ای مانند پاکستان از اندازه دولت کوچکی برابر 19 درصد برخوردار بوده‌اند. کشورهایی مانند ایران و هند نیز در حال حاضر جزو کشورهایی هستند که از اندازه دولت پایین (کمتر از 20 درصد) برخوردار هستند.

نقش دولت در توسعه اقتصادی

در مجموع از مباحث مطروحه می‌توان نتیجه گرفت که صرفا اندازه دولت‌ها ملاک مناسبی برای قضاوت عملکرد و نقش دولت‌ها در توسعه‌یافتگی نبوده است. در واقع این اندازه دولت (نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی) نیست که تعیین‌کننده نقش دولت در توسعه است، بلکه این نحوه مخارج دولت‌ها و میزان و نحوه مداخلات غیربودجه‌ای دولت‌ها است که از نقشی تعیین‌کننده در فرآیند توسعه برخوردار است. بنابراین برای قضاوت در این زمینه باید در نظر داشت که دولت‌‌ها منابع مالی خود را چگونه و با چه مکانیسمی تخصیص می‌دهند و تا چه حد کارآیی در تخصیص منابع را در نظر دارند. از طرف دیگر مخارج دولت به تنهایی نمی‌تواند گویای حقایق باشد؛ چراکه در کشوری مثل ایران آنچه مهم‌تر به نظر می‌رسد میزان و نحوه مداخلات غیربودجه‌ای دولت در اقتصاد است. دولت‌ها از مجرای سیاست‌ها، قوانین مختلفی را اجرا می‌کنند که بر ابعاد کلان و خرد اقتصاد و بازارها اثر می‌گذارند. به‌عنوان مثال مداخلات دولت در ایران در بازارهایی همچون اعتبارات بانکی، بازار ارز و انرژی می‌تواند موجب برهم زدن کارآیی نظام بازارها شود. مثلا دولت‌ها با اعطای یارانه انرژی سال‌هاست که باعث بر هم زدن کارآیی بازار انرژی شده‌اند بنابراین صرفا با اتکا به پایین بودن اندازه دولت در اقتصاد ایران نسبت به نرم‌های جهانی نمی‌توان نتیجه گرفت که دولت‌ در ایران یک دولت کاراست و با کوچک شدن بیشتر دولت، کارآیی آن افزایش می‌یابد. در حالی که دولت می‌تواند با کاهش مداخلات غیر‌بودجه‌ای از مسیر آزادسازی بازارها و تقویت رقابت نه تنها نقشی موثر در فرآیند توسعه ایفا کند و کارآیی اقتصاد را افزایش دهد، بلکه کارآیی خود را نیز افزایش دهد. از دیگر راهکارهای ضروری در این زمینه آن است که دولت تمرکز بودجه خود را هر چه بیشتر بر درآمدهای مالیاتی معطوف کند تا از این مسیر از ورود آثار سوء‌تکانه‌های نفتی جلوگیری کند و با تقویت نظام مالیات‌ستانی بتواند عملکرد دولت و عملکرد تولید داخلی را تقویت کند و عملکرد خود را در تخصیص منابع بهبود بخشد.