آمایش سرزمین؛ آنچه هست و آنچه نیست

آمایش سرزمین زیرساز هدف‌گذاری برای توسعه متوازن است. رئیس امور آمایش سرزمین و توسعه منطقه‌ای سازمان برنامه و بودجه بر این باور است که آمایش سرزمین با رصد وضع موجود و ترسیم چشم‌انداز مطلوب در بلندمدت، مسیر هدف‌گذاری توسعه را هموار می‌کند.

کد خبر: ۸۰۴۲۴۴

تاریخ: ۲۸ ارديبهشت ۱۴۰۴ - ۱۵:۱۹

آمایش سرزمین به عنوان یکی از مهمترین پیش‌نیازها و ابزارهای توسعه پایدار مورد توجه ویژه دولت چهاردهم قرار دارد. به گفته رئیس امور آمایش سرزمین و توسعه منطقه‌ای سازمان برنامه و بودجه، آیین‌نامه اجرایی این سند در نوبت بررسی در هیات وزیران قرار دارد و پس از تصویب به عنوان دستورالعمل اجرایی ابلاغ خواهد شد.

ایران اکونومیست پیش از این در یک نشست ۲ بخشی با عنوان‌های «مسئولیت آمایش سرزمین در ایران با کیست؟» و «به مدیران استانی اختیار دهید، پایتخت خودش منتقل می‌شود!» در گفت‌وگو با «اردشیر گراوند» به بررسی چالش‌های پیش‌روی آمایش سرزمین به عنوان پیش‌نیاز توسعه کشور پرداخت.

این‌بار پژوهشگر ایران اکونومیست برای بررسی مساله آمایش سرزمین با «سیدجعفر حسینی» رئیس امور آمایش سرزمین و توسعه منطقه‌ای سازمان برنامه و بودجه به گفت‌وگو نشست که بخش نخست آن را در ادامه می‌خوانیم.

ایجاد شورای اقتصاد در سال ۱۳۱۶ برای جلوگیری از موازی‌کاری بین دستگاه‌ها

ایران اکونومیست: بسیاری بر این باورند که آمایش سرزمین در برنامه‌ریزی سالیان گذشته ما جایی نداشته یا در اولویت‌های درجه دوم یا سوم قرار گرفته است. به‌عنوان‌ مثال، یک دولت تصمیم می‌گیرد طرح مسکن مهر را اجرا کند، دولت بعدی مدرسه‌سازی را اولویت قرار می‌دهد و دولت دیگری سیاست متفاوتی را مطرح می‌کند؛ آن هم در حالی که ممکن است چنین سیاست‌هایی با برنامه‌های آمایش، ۱۸۰ درجه در تضاد باشند. علاوه بر این، برخی معتقدند حتی در خود برنامه‌های توسعه نیز آمایش احتمالاً در اولویت‌های پایین قرار گرفته و پیوست‌هایی که به آن افزوده می‌شوند، الزاماً با آمایش سرزمین هم‌خوانی ندارند.

حسینی: برای پاسخ به این سؤال مجبورم کمی‌ به تاریخ برنامه‌ریزی در ایران به‌ویژه موضوع سرمایه‌گذاری‌های دولتی رجوع کنیم و سپس جواب سؤال شما داده شود. چون تائید یا رد یک جمله‌ایِ حرف شما کمکی به بحث نمی‌کند. از دوران پهلوی اول، اتفاق مهمی‌ که در اقتصاد ایران رخ داد، پررنگ شدن نقش دولت بود. جالب است بدانید که حتی اتاق تجارت که در آن زمان به‌عنوان اتاق تجارت تهران شناخته می‌شد، در دوره‌ای منحل شد و کاملاً تحت کنترل دولت قرار گرفت. این مساله به تحولات پس از مشروطه و شکل‌گیری دولت مدرن بازمی‌گردد.

توجه داشته باشید که منابع نفتی در دهه ۳۰ و ۴۰ تحت اختیار دولت قرار گرفت اما در زمان پهلوی نخست، هنوز درآمد نفتی به‌اندازه‌ای نبود که اقتصاد را تحت‌تأثیر قرار دهد. در واقع، درآمد حاصل از نفت بیشتر به‌عنوان بهره مالکانه در اختیار شاه وقت قرار داشت و مصارف خاصی می‌شد. بنابراین، این ساختار اقتصادی ناشی از دولت رانتی یا نفتی نبود، بلکه نوع شکل‌گیری دولت مدرن در ایران بود که خود را در سرمایه‌گذاری دولتی در زیرساخت‌ها و توسعه کشور نشان داد.

آمایش سرزمین یک ابزار راهبردی موثر برای هدف‌گذاری توسعه بلندمدت کشور است در واقع حتی از پیش دوران مشروطه و از زمان ناصرالدین‌شاه، وزارتی با عنوان «وزارت فلاحت، تجارت و فواید عامه» در ایران برای ایفای نقش پررنگ‌تر دولت در ایجاد اقتصاد صنعتی مدرن شکل گرفت که خروجی چندانی نداشت اما از سال ۱۳۰۸ با تقسیم به دو وزارتخانه «طرق و شوارع» و اگر اشتباه نکنم وزارتخانه «صنعت و کشاورزی» در عمل سرمایه‌گذاری دولت در حوزه زیرساخت و همچنین در ایجاد صنایع، با سرعت بیشتری پیگیری شد. این نشان‌دهنده این بود که در خصوص این ایده و ورود دولت به توسعه زیرساخت‌ها فکر و اندیشه‌ای وجود داشت و نگاه غالب در آن دوره این بود که دولت باید در حوزه زیرساخت‌ها با سرمایه‌گذاری ورود کند.

عامل دیگری که بر این نقش دولت در آن دوران تاثیر داشت، موضوع بحران بزرگ مالی است که البته به موضوع بحث ما ربط مستقیمی‌ندارد اما باید دانست که این تحولات دقیقاً هم‌زمان با بحران بزرگ مالی ۱۹۲۹ در آمریکا (سقوط وال‌استریت) رخ داد که بر اقتصاد جهانی تأثیر گذاشت.

ایران بهطور مستقیم متاثر از این بحران نبود اما کاهش واردات مواد اولیه توسط کشورهای صنعتی، تراز پرداخت‌های ایران را تحت تأثیر قرار داد. این وضعیت باعث شد بحران ارزی در کشور شبیه به چالش‌هایی که امروز نیز در اقتصاد ایران مشاهده می‌شود به وجود بیاید که در همه آنها حضور پررنگ‌تر دولت و افزایش نظارت‌ها و کنترل‌های دولتی مشاهده می‌شود.

حال در این شرایط و در نیمه دوم حکومت پهلوی اول، احساس شد سرمایه‌گذاری‌های دولتی در کشور با نوعی بی‌نظمی‌همراه شده است. در این زمان، «ابوالحسن ابتهاج» که در فرانسه تحصیل کرده بود، ایده برنامه‌ریزی اقتصادی را برای حل این بی‌نظمی‌ها مطرح کرد. برخلاف سیستم آنگلوساکسونی که کمتر به برنامه‌ریزی اقتصادی اعتقاد داشت، این تفکر در سنت اروپایی، به ویژه در فرانسه، جایگاه ویژه‌ای داشت اما به دلایل مختلف، سازمان برنامه در آن زمان شکل نگرفت و در عوض، شورای اقتصاد در سال ۱۳۱۶ تأسیس شد. هدف اولیه این شورا، ساماندهی سرمایه‌گذاری‌های گسترده دولت و جلوگیری از موازی‌کاری بین دستگاه‌ها بود.

تشکیل سازمان برنامه در ۱۳۲۷ با هدف سامان‌دهی و هماهنگ‌سازی سرمایه‌گذاری‌های دولتی

ایران اکونومیست: آیا تمرکزگرایی همچنان ایده اصلی دولت بود؟

حسینی: بله، مساله اصلی دولت تمرکزگرایی بود اما نه به معنای منفی امروز، بلکه از تمرکز امور در دولت مرکزی، نوعی ساماندهی امور کشور و حل آشفتگی‌های رخ داده در اواخر دوره قجری به ذهن متبادر می‌شد اما در عین حال، موازی‌کاری هم وجود داشت. به همین جهت، ایده‌ای مطرح شد که نهادی برای سامان‌دهی این وضعیت ایجاد شود، که از نظر مفهومی‌شبیه سازمان برنامه بود. البته نام دقیق آن در آن زمان را به یاد ندارم اما این پیشنهاد با مخالفت‌هایی روبه‌رو شد و در نهایت، پهلوی اول به تشکیل شورای اقتصاد رضایت داد.

شورای اقتصاد در اصل برای حل مشکل «شکست هماهنگی» (Coordination Failure) در ایران شکل گرفت. این مفهوم در ادبیات اقتصادی معانی مختلفی دارد اما در اینجا به معنای جلوگیری از موازی‌کاری میان دستگاه‌های دولتی و خنثی شدن اقدامات آن‌ها بود. به‌عنوان‌مثال، ممکن بود وزارت صنعت (البته عنوان آن در آن زمان متفاوت بود) در یک حوزه سرمایه‌گذاری کند، در حالی که وزارتخانه‌ای دیگر در همان زمینه اقدام مشابهی انجام دهد. شورای اقتصاد برای سامان‌دهی این روند تأسیس شد.

آمایش یک مفهوم توسعه‌ای است که چشم‌انداز بلندمدت توسعه را با جزئیات نشان می‌دهد اما برای دستیابی به آن، لازم است که وضعیت موجود نیز ترسیم شود پس از وقایع شهریور ۱۳۲۰ و در سال ۱۳۲۷، ابتهاج سازمان برنامه را با همان هدف اولیه یعنی سامان‌دهی و هماهنگ‌سازی سرمایه‌گذاری‌های دولتی بنیان گذاشت. البته مباحث دیگری همچون استقراض از بانک جهانی و نابسامانی‌های پس از جنگ جهانی دوم و قصه دکتر میلسپو در وزارت دارایی و ... نیز وجود داشت که همه آنها کشور را به سمت ایجاد نهادی به نام سازمان برنامه سوق داد.

با شکل‌گیری سازمان برنامه، شورای اقتصاد نیز به‌عنوان یکی از بازوهای آن به فعالیت خود ادامه داد. پس از ملی شدن صنعت نفت، درآمدهای نفتی نیز به منابع دولت برای توسعه کشور اضافه شد. در این چارچوب، در برنامه‌های اول و دوم توسعه، سازمان برنامه در واقع یک نهاد کارفرمایی توسعه بود، نه فقط یک سازمان سیاست‌گذار.

برخلاف سازمان برنامه امروزی که برنامه‌های توسعه را تدوین و به مجلس ارائه می‌کند، آن زمان این سازمان مدیریت پروژه‌های توسعه‌ای بلندمدت را برعهده داشت. درآمدهای حاصل از فروش نفت به دو بخش تقسیم می‌شد: نیمی‌از آن به خزانه‌داری برای پرداخت حقوق و دستمزد و به اصلاح هزینه‌های جاری اختصاص می‌یافت و نیمی‌دیگر برای پروژه‌های توسعه‌ای استفاده می‌شد. منابع مالی دیگر، مانند وام‌های بانک جهانی نیز در اختیار سازمان برنامه قرار می‌گرفت تا به‌عنوان یک کارفرما، پروژه‌های توسعه را مدیریت کند.

پروژه‌هایی مانند سد دز و سد امیرکبیر از جمله نتایج کار سازمان برنامه در آن دوران بودند. این سازمان نه‌تنها بودجه تخصیص می‌داد، بلکه به‌صورت مستقیم پروژه‌های توسعه‌ای را مدیریت می‌کرد. تفکیک وظایف به این صورت بود که دستگاه‌های اجرایی روی امور کوتاه‌مدت تمرکز داشتند، در حالی که سازمان برنامه پروژه‌های بلندمدت توسعه‌ای را مدیریت و اجرا می‌کرد. به نوعی، سازمان برنامه هم نقش کارفرما داشت و هم پیمانکار را برای اجرای پروژه‌ها انتخاب می‌کرد. مشابه نقشی که امروز وزارت نیرو، وزارت راه، وزارت صمت و ... در توسعه زیرساخت‌ها ایفا می‌کنند، آن موقع پروژه‌های توسعه‌ای کشور توسط سازمان برنامه تدبیر و تمشیت می‌شد.

ایران اکونومیست: آن زمان وزارت‌های تخصصی مانند راه‌وشهرسازی چه کاری انجام می‌داد؟

حسینی: مساله این بود که برخی از پروژه‌های راه‌وشهرسازی برعهده وزارت مربوطه بود اما پروژه‌های زیرساختی کلان مانند راه‌آهن‌هایی که به اصطلاح امروزی ماهیت کریدوری داشتند، برعهده سازمان برنامه بود. همچنین، اگر سدهایی قرار بود ساخته شود که بلندمدت و راهبردی بودند، این کار را سازمان برنامه انجام می‌داد، اما پروژه‌هایی مانند آبرسانی روستایی در حوزه کاری وزارتخانه‌های مرتبط قرار می‌گرفت.

قدرت گرفتن سازمان برنامه‌وبودجه

ایران اکونومیست: یعنی سازمان برنامه وزنی بسیار بالاتر از وزارتخانه‌ها داشت و به طور مستقیم به سیاست‌های شاه وابسته بود؟ در کدام دوره، سازمان برنامه بیشترین قدرت را داشت؟

حسینی: بله، سازمان برنامه از همان ابتدا جایگاه بالاتری نسبت به وزارتخانه‌ها داشت. حتی بعدها، رؤسای سازمان برنامه در هیات دولت نیز جایگاهی بالاتر از وزیران داشتند. این جایگاه تاریخی، جدا از اینکه سازمان برنامه امروز بودجه دستگاه‌ها را در اختیار دارد، از ابتدا به این شکل تعریف شده بود.

اما از برنامه عمرانی سوم پیش از انقلاب، به دلیل برخی ملاحظات، ساختار سازمان برنامه تغییر کرد. یکی از دلایل این تغییر، جلوگیری از موازی‌کاری بین سازمان برنامه و وزارتخانه‌ها در پروژه‌های زیرساختی بود که شما به آن اشاره داشتید. همان‌طور که اشاره کردید، سازمان برنامه سد می‌ساخت و در همان زمان وزارت نیرو (یا نهادهای مشابه) نیز در حوزه‌های مرتبط اقداماتی انجام می‌دادند که گاهی مشابه کارهای سازمان بود؛ یعنی سازمانی که از ابتدا قرار بود با تشکیل آن، جلوی موازی‌کاری در سرمایه گذاری‌های دولتی و برنامه‌محور شدن توسعه کشور را بگیرد خود در درون راهبرد مورد نظرش به نوعی موازی‌کاری جدید با دستگاه‌ها دامن زده بود.

آمایش، افق توسعه را نشان می‌دهد اما نه فقط در قالب یک بیانیه کلی یا مجموعه‌ای از سیاست‌ها و راهبردها، بلکه این سیاست‌ها و راهبردها به مکان و جزئیات پیوند خورده‌اندبر همین اساس، تصمیم بر آن شد که نظام برنامه و بودجه متمرکز شود. در نتیجه، بودجه از وزارت دارایی جدا و به سازمان برنامه منتقل شد. جمله معروفی که از یکی از چهره‌های آن زمان (شاید مجیدی یا فرمانفرمائیان) می‌گوید این بود که با تغییر این نقش، «وصیت ابتهاج به ما این بود که فقط روی برنامه متمرکز نشوید وگرنه مثل شیری می‌شوید که دندان ندارد و کسی از شما حساب نمی‌برد.»

به همین دلیل، برای اینکه سازمان برنامه بتواند قدرت اجرایی بیشتری داشته باشد، تصمیم گرفته شد که کنترل بودجه دستگاه‌ها نیز به این سازمان واگذار شود اما به عنوان ابزاری برای مدیریت توسعه کشور، نه نقشی مشابه نقش وزارت دارایی سابق.
به هر حال، ساختار سازمان برنامه تغییر کرد و به «سازمان برنامه و بودجه» تبدیل شد. این تغییر سبب شد که سازمان برنامه از نقش کارفرمایی توسعه فاصله بگیرد؛ یعنی برخلاف گذشته که خودش پروژه‌ها را اجرا می‌کرد، از این به بعد، وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی مسئول اجرای پروژه‌ها شدند و سازمان برنامه به‌عنوان نهاد هماهنگ‌کننده و ناظر عمل کرد.

حال می‌خواهم به پرسش اول شما بپردازم؛ اما پیش از آن به دو حادثه مهم که پاسخ این پرسش مرتبط است نیز اشاره کنم. در واقع، این تغییر و تحولات نظام برنامه‌ریزی در کشور با دو حادثه و اتفاق که در برنامه‌های عمرانی پیش‌بینی نشده بود همزمان شد:
نخست اصلاحات ارضی که باعث تغییر بنیادین در نظام بهره‌برداری کشاورزی و به‌دنبال آن در نظام سکونت‌گاهی کشور شد و پدیده‌هایی مانند حاشیه‌نشینی شهری را به وجود آورد. حتی بخشی از دلایل تخریب سرزمین و اضافه برداشت از منابع آب کشور، مربوط به تغییر در نوع بهره‌برداری از اراضی در آن زمان است.

دوم، برنامه توسعه صنعتی که رشد شتابان صنعتی دهه ۴۰ را رقم زد. توسعه صنعتی با وجود پیامدهای مثبت، تمرکزگرایی را نیز تشدید کرد زیرا مدل توسعه صنعتی ایران براساس ایجاد قطب‌های صنعتی بود. این قطب‌ها در تهران، اصفهان، شیراز، تبریز، و بعدها اراک شکل گرفتند. در واقع، مدل شکل‌گیری دولت مدرن در ایران که با خود نوعی تمرکزگرایی را به همراه داشت با الگوی توسعه صنعتی دهه ۴۰ تشدید شد.

از سوی دیگر اصلاحات ارضی نظام سکونت‌گاهی را تغییر داد و تمرکزگرایی صنعتی نیز باعث شد این تغییرات شدیدتر شود. از آنجا که تأمین مالی این طرح‌ها بیشتر از طریق سازمان برنامه و وابسته به درآمدهای نفتی بود، این روند بیش‌ازپیش تقویت شد. در واقع، از یک سو وظیفه جدید و ذاتی سازمان برنامه که قرار بود نقش هماهنگ‌کنننده، ناظر اصلی پروژه‌های توسعه‌ای کشور که عموماً با تامین مالی دولتی به پیش می‌رفتند را برعهده داشته باشد و از سوی دیگر چالش‌های حاصل از عدم تعادل‌های برآمده از اصلاحات ارضی و توسعه صنعتی دهه ۴۰ به تدریج مجموع خبرگان کشور را با محوریت سازمان برنامه به این جمع‌بندی رساند که نیازمند زیرساخت نرم‌افزاری دیگری یا به زبان امروزی، تکنولوژی نرم دیگری برای حل این عدم تعادل‌ها، موازی کاری‌ها و به نوعی پیامدهای منفی توسعه در کشور هستیم.

از میانه برنامه چهارم عمرانی پیش از انقلاب، این مساله جدی‌تر مطرح شد که توسعه کشور باید متوازن‌تر شده و عدم تعادل‌های ایجادشده اصلاح شود. به نوعی خبرگان کشور به تدریج آسیب‌های این مدل توسعه را احساس می‌کردند، اینکه برنامه‌ریزی‌های توسعه کشور نیازمند یک چتر متوازن‌کننده به‌ویژه با توجه به این نقش جدید سازمان برنامه نیز خواهد بود. در آن زمان، مهم‌ترین تجربه جهانی در این خصوص تجربه فرانسوی‌ها بود. فرانسوی‌ها پس از جنگ جهانی دوم با تمرکزگرایی شدید در پاریس مواجه بودند، به‌طوری‌که حتی ۱۳ دانشگاه به نام «دانشگاه پاریس» وجود داشت اما آن‌ها با برنامه‌ریزی و تکنولوژی خاصی، سیاست‌هایی برای تمرکززدایی تدوین کردند.

در همین راستا، فرانسوی‌ها مفهومی‌ به نام «آمایش سرزمین _ Aménagement du territoire» را مطرح کردند که امروزه در زبان انگلیسی معادل «Strategic Spatial Planning» شناخته می‌شود. این مفهوم ابتدا بیشتر ماهیت توسعه‌ای داشت تا شهرسازی، اما بعدها وارد حوزه شهرسازی و برنامه‌ریزی فضایی نیز شد.

پس از این تجربه، ایران با همکاری فرانسوی‌ها یک کنسرسیوم مشترک ایرانی_فرانسوی به نام «ستیران» تشکیل داد. این کنسرسیوم مطالعاتی را آغاز کرد که در دو مرحله انجام شد و ۲۸ جلد گزارش مکتوب از آن به جا ماند. در این روش جدید برنامه‌ریزی، اقتصاد، جغرافیا و فضا در کنار یکدیگر در مرکز تصمیم‌گیری قرار گرفت و به تعبیر امروزی مدل «انسان، فضا، فعالیت» به‌عنوان یک چارچوب جدید برنامه‌ریزی معرفی شد.
نتایج این مطالعات قرار بود مبنای برنامه ششم عمرانی پیش از انقلاب قرار گیرد اما به دلیل تحولات سیاسی و وقوع انقلاب اسلامی، این برنامه هیچ‌گاه اجرایی نشد و فقط مستندات آن باقی ماند.

بدون رصد و پایش توسعه فضایی، رسیدن به چشم‌انداز فقط در حد یک آرمان انتزاعی خواهد بود

ایران اکونومیست: منظور شما این است که موضوع برنامه‌ریزی در ایران پیش از مطرح‌شدن بحث آمایش مطرح شد؟

حسینی: بله؛ موضوع برنامه‌ریزی در ایران پیش از مطرح‌شدن بحث آمایش سرزمین آغاز شد. ابتدا سراغ برنامه‌ریزی توسعه رفتیم اما در جریان اجرا، چالش‌هایی یا به تعبیر اقتصادی پیامدهای خارجی منفی (Externalities) پدیدار شد که نظام برنامه‌ریزی کشور را به این نتیجه رساند که باید در یک لایه بالاتر تدبیر دیگری داشته باشد وگرنه برنامه از اهداف خود فاصله خواهد گرفت.

در واقع، چالش اصلی عدم تعادل و ناهماهنگی در ساحت مکانی و جغرافیایی توسعه بود که خود را در به هم ریختگی نظام سکونت‌گاهی و نظام استقرار فعالیت کشور نشان داده بود و پیش‌بینی بر آن بود که در صورت عدم تدبیر درست، در آینده نه چندان دور ابعاد اجتماعی مسیر توسعه کشور را متوقف خواهد کرد. البته، برخی از این موارد، مانند اصلاحات ارضی، حتی در برنامه عمرانی سوم پیش از انقلاب پیش‌بینی نشده بود و به‌صورت موازی اجرا شد، اما در هر صورت نظام برنامه‌ریزی کشور را دچار اختلال کرده بود.

این مشکل باعث شد که ایران به سمت استفاده از یک فناوری نرم به نام «آمایش» حرکت کند. در نتیجه، این ایده شکل گرفت که آمایش، چشم‌انداز توسعه فضایی و جغرافیایی کشور را در یک افق بلندمدت، برای نمونه ۲۰ ساله ترسیم کند و آنگاه برنامه‌های عمرانی ذیل این چشم انداز ترسیم شود. بنابراین، برنامه‌های توسعه‌ای نباید مستقل تدوین شوند، بلکه باید ذیل آمایش تعریف شوند.

همین دیدگاه در مطالعات کنسرسیوم ستیران نیز دنبال شد. در آن زمان، دو افق زمانی برای توسعه کشور در نظر گرفته شد: افق سال ۱۳۷۱ شمسی و افق سال ۱۳۹۱ شمسی.

برنامه‌های توسعه‌ای، برش‌های میان‌مدت این چشم‌انداز بودند. به همین دلیل، تصمیم گرفته شد که پیش از نگارش برنامه ششم عمرانی، ابتدا مطالعات آمایش سرزمین تکمیل تا مشخص شود که ایران در ۲۰ سال آینده از نظر فضایی و جغرافیایی چگونه توسعه خواهد یافت. سپس، برنامه ششم، نخستین برش اجرایی از آن چشم‌انداز می‌شد و برنامه‌های هفتم و هشتم نیز ادامه آن مسیر بودند. اما این کار با آنچه امروزه با عنوان سیاست کلی یا سند چشم‌انداز بیان می‌شود، کاملا متفاوت است؛ زیرا آمایش را در حد یک بیانیه یا مانیفست کلی انجام نمی‌داد، بلکه با جزئیات وارد موضوع می‌شد؛ یعنی مشخص می‌کرد: راه‌های ارتباطی کشور چگونه باید باشد؟ بنادر چه وضعیتی داشته باشند؟ شهرسازی به چه شکل انجام شود؟ کریدورهای اقتصادی چگونه تعریف شوند؟ توزیع فعالیت‌ها چگونه باشد؟

در اینجا یکی از برداشت‌های نادرست درباره آمایش این است که آن را ابزاری برای رصد وضع موجود می‌دانند. البته آمایش، تحلیل وضع موجود را انجام می‌دهد، اما کارکرد اصلی آن، ترسیم چشم‌انداز مطلوب توسعه در بلندمدت است. در واقع، آمایش، آینده توسعه فضایی کشور را مشخص می‌کند. به‌ عنوان‌ مثال، سند آمایش که به‌تازگی تصویب شده، تصویر ایران در سال ۱۴۲۴ را ارائه داده است. این به معنای آن نیست که ایران امروز همان وضعیت را دارد، بلکه آمایش نشان می‌دهد ایران در آن سال باید چگونه باشد و چه مسیری را برای رسیدن به آن طی کند.

بنابراین، برخلاف تصور بسیاری، آمایش سرزمین فقط تحلیل وضع موجود یا هر موضوعی که به مکان مرتبط باشد، نیست، بلکه یک ابزار راهبردی برای هدف‌گذاری توسعه بلندمدت کشور است. آمایش یک مفهوم توسعه‌ای است که چشم‌انداز بلندمدت توسعه را با جزئیات نشان می‌دهد اما برای دستیابی به آن، لازم است که وضعیت موجود نیز ترسیم شود.

پایش و رصد وضعیت موجود، هدف اصلی آمایش نیست، بلکه یک ابزار کمکی برای رسیدن به آن چشم‌انداز است. به این معنا که ما ابتدا وضعیت مطلوب را ترسیم می‌کنیم، سپس با تحلیل وضعیت موجود، فاصله‌مان را با آن چشم‌انداز می‌سنجیم. براین اساس، مشخص می‌شود که برای رسیدن به آن هدف، چه برنامه‌های توسعه‌ای، چه مدل‌های تأمین مالی، چه سیاست‌های صنعتی و حتی چه تغییراتی در الگوی کشت مورد نیاز است.

آمایش فقط ابزاری برای رصد وضع موجود نیست. آمایش، تحلیل وضع موجود را انجام می‌دهد اما کارکرد اصلی آن، ترسیم چشم‌انداز مطلوب توسعه در بلندمدت استرصد و پایش توسعه فضایی، به‌عنوان یک فعالیت مستقل در آمایش اصالت ندارد، بلکه در خدمت تحقق آن چشم‌انداز است. اگر پایش انجام نشود، رسیدن به چشم‌انداز فقط در حد یک آرمان انتزاعی و غیرعملی باقی می‌ماند.بر همین اساس، در سازمان برنامه و بودجه، سامانه «رصد و پایش توسعه فضایی کشور» راه‌اندازی شده که یکی از وظایف اصلی آن، پایش مستمر تطابق سیاست‌گذاری‌های جاری با نقشه‌های مطلوب آمایش است.

سند ملی آمایش مصوب سال ۱۳۹۹که ۱۶ نقشه اصلی دارد، ایران ۱۴۲۴ را در ابعاد مختلف صنعت، کشاورزی، لجستیک، نظام سکونتی، شهرها و مرزها ترسیم کرده است. این سامانه وظیفه دارد رصد کند که آیا سیاست‌ها و پروژه‌های اجراشده، کشور را در مسیر دستیابی به این چشم‌انداز پیش می‌برد یا خیر.

ایران اکونومیست: یعنی باید فضا را در نظر بگیریم، نه مکان را؟

حسینی: نه، منظور این است که آمایش یک مفهوم توسعه‌ای است، پیش از اینکه یک مفهوم مکانی باشد. آمایش، افق توسعه را نشان می‌دهد اما نه فقط در قالب یک بیانیه کلی یا مجموعه‌ای از سیاست‌ها و راهبردها. بلکه این سیاست‌ها و راهبردها به مکان و جزئیات پیوند خورده‌اند. برای مثال، آمایش می‌گوید که پهنه مکران باید در افق توسعه به چه وضعیتی برسد، هرچند امروز این وضعیت محقق نشده است. نخستین گام آمایش این است که وضعیت مطلوب را ترسیم کند. همین موضوع در مطالعات ستیران نیز دیده شد؛ جایی که ابتدا تصویری از ایران مطلوب آینده ارائه شد و سپس برای رسیدن به آن وضعیت، ابزارهای اجرایی تعریف شدند.

هدف آمایش این بود که مسیر جایگزین به سمت «ایران مطلوب» ترسیم کند

ایران اکونومیست: پس آمایش مستقیماً برای حل مشکل تمرکزگرایی طراحی نشده بود، بلکه در مسیر دستیابی به آن وضعیت مطلوب، به این مساله هم می‌پرداخت؟

حسینی: دقیقاً. آمایش در پی آن بود که نشان دهد مسیر توسعه‌ای که کشور در آن قرار دارد، بحران‌زا بوده است. پس هدف آن این بود که یک مسیر جایگزین به سمت «ایران مطلوب» ترسیم کند؛ ایرانی که در حوزه زیرساخت‌ها، جمعیت، فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی، نظم و تعادل داشته باشد. پس رفع عدم تعادل و عدم توازن در توسعه، هر چند جزء اصول آمایش بود اما گام اول آن، ترسیم ایران مطلوب بود.

اشتباهی که اغلب در مورد آمایش سرزمین رخ می‌دهد این است که تصور می‌شود آمایش فقط یک برنامه کوتاه‌مدت برای کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای است. برای مثال، ممکن است در سازمان برنامه و بودجه، از متولی آمایش خواسته شود که یک بسته پنج ساله برای توسعه مناطق محروم ارائه کند. این کار، هرچند مهم اما بخشی از آمایش سرزمین نیست، بلکه یک اقدام اجرایی کوتاه‌مدت است که باید در ذیل آن نقشه بلندمدت پیگیری شود.

اشتباه رایج دیگری که در فهم آمایش وجود دارد این است که هر نوع توزیع فضایی را آمایش می‌دانند. برای نمونه در برخی مکاتبات، از آمایش سرزمین خواسته می‌شود که درباره «آمایش سینماهای کشور» یا «آمایش فلان صنعت» نظر بدهد. این اشتباه است زیرا این موارد در حوزه توزیع فضایی قرار می‌گیرند، نه آمایش سرزمین. آمایش، یک برنامه‌ریزی کلان برای ترسیم وضعیت مطلوب کشور در افق بلندمدت است، نه فقط توزیع جغرافیایی یک پدیده خاص.