کاهش سرمایه صندوق توسعه ملی چگونه رخ داد؟

صندوق توسعه ملی به عنوان نهاد حفظ سرمایه‌های بین نسلی، در سال‌های اخیر تحت تاثیر تحریم‌های ظالمانه آمریکا قرار داشته به طوری که بخشی از سرمایه‌های آن به دلیل تبعات ناشی از تحریم‌ها نتوانسته در مسیر هدف گذاری شده به کار گرفته شود.

کد خبر: ۸۰۳۳۸۵

تاریخ: ۲۵ ارديبهشت ۱۴۰۴ - ۱۰:۳۵

به گزارش گروه اقتصادی ایران اکونومیست، با توجه به ساختار اساسنامه صندوق که در آن منابع و مصارف صندوق مشخص شده است، گزارش های عملکرد مالی صندوق نیز معمولا در همین قالب ارایه می شود که البته با شیوه های متداول گزارشگری مالی در صندوق ها، به ویژه صندوق های ثروت ملی، کمی فاصله دارد.

مجموع منابع صندوق توسعه ملی از ابتدای تأسیس تا پایان دی ماه ۱۴۰۲ بالغ بر ۱۶۰ میلیارد دلار بوده که حدود ۱۵۳ میلیارد دلار آن سرمایه اولیه (منابع ورودی) و بقیه آن سود حاصل از موجودی حساب ها یا سرمایه گذاری های صندوق است.

براساس برآوردهایی که به تازگی مرکز پژوهش های مجلس از عملکرد این صندوق داشته است، عواید نفتی صندوق تا پایان سال ۱۴۰۲ حدود ۱۵۶ میلیارد دلار بوده که مجموع منابع صندوق را به حدود ۱۶۶ میلیارد دلار ارتقا داده است.

البته منظور از منابع صندوق، تمامی منابعی است که به موجب قانون باید به حساب های ارزی آن واریز می شد؛ با این وجود، در برخی سال ها و با مجوزهای مختلف، دولت ها بخشی از این منابع را در قالب وام از سهم صندوق از عایدات نفتی کسر کرده و در سمت مصارف با عنوان تسهیلات به دولت گزارش شده است.

نگاهی به آمار و ارقام مصارف صندوق به خوبی گویای یکی از مهمترین دلایل عدم توفیق صندوق در حفظ ثروت های ملی و سرمایه گذاری آن در جهت توسعه کشور است؛ جایی که ۶۵ درصد مصارف آن به برداشت دولت ها (مصارف غیراساسنامه‌ای) اختصاص یافته است.

بخش زیادی از مطالبات معوّق صندوق بابت تسهیلات به بخش غیردولتی با تضمین شرکت ملی نفت ایران بوده است که در اینجا در زمره تسهیلات به بخش غیردولتی گزارش می شود، اما عملا در حکم مطالبات صندوق از شرکت ملی نفت ایران (بخش دولتی) است.

به استناد گزارش های خزانه داری کل کشور از آمار عواید نفتی و دیگر گزارش های روابط عمومی صندوق توسعه ملی، تا پایان سال ۱۴۰۱، مجموع استقراض دولت از صندوق بالغ بر ۱۰۰ میلیارد دلار بوده است.

در گزارش عملکرد صندوق، مجموع تسهیلات به بخش غیردولتی یک بار معادل ۲۹.۱ میلیارد دلار و در سایر بخش ها معادل ۳۰.۵ میلیارد دلار ذکر شده که مقدار دوم مبنای محاسبه در جدول بالا قرار گرفته است.

با احتساب مابه التفاوت منابع و مصارف صندوق و سایر ورودی ها، خروجی ها و تعهدات صندوق، مانده موجودی قابل مدیریت صندوق به شرح جدول زیر است.

عملکرد تسهیلات صندوق توسعه ملی

براساس اساسنامه صندوق «اعطای تسهیلات صندوق توسعه ملی فقط به صورت ارزی است و سرمایه گذاران به عنوان استفاده کننده، اجازه تبدیل ارز به ریال در بازار داخلی را ندارند.» از سوی دیگر «اعطای تمامی تسهیلات صندوق صرفًا دولتی و غیردولتی خواهد بود.»

با این وجود و به موجب برخی قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، تکالیفی برای سپرده گذاری در بانک های داخلی (ارزی و ریالی) و اعطای تسهیلات ریالی برای صندوق تعیین شده است. لذا مصارف صندوق در این حوزه به دو دسته عاملیت (ارزی و ریالی) و سپرده گذاری (ارزی و ریالی) تقسیم بندی می شود.

اعطای تسهیلات

براساس آخرین نسخه از گزارش عملکرد صندوق، وضعیت اعطای تسهیلات به تفکیک انواع آن به شرح جدول ۶ است:

البته باید گفت، اگرچه اعطای تسهیلات ریالی به موجب قوانین مصوب مجلس انجام شده است، اما تبدیل ارز به ریال و اعطای تسهیلات خرد ریالی با استفاده از منابع ارزی صندوق، با اهداف اصلی این صندوق (حفظ سهم نسل های آینده) سازگاری ندارد. به ویژه در شرایط کنونی کشور که بیش از پیش نیازمند سرمایه‌گذاری های کلان در زیرساخت های حمل ونقل، آب و انرژی است.

سهم بالای تسهیلات دریافتی توسط نهادهای عمومی غیردولتی، بیانگر یکی دیگر از انحراف های عملکرد صندوق از اهداف و طراحی های اولیه است که از ابتدای تأسیس تاکنون به جای توانمندسازی بخش خصوصی، همچنان غالب تسهیلات ارزی به بخش های شبه دولتی اختصاص یافته است. یکی از اهداف صندوق های ثروت ملی در کشورهای صادرکننده منابع طبیعی، تنوع بخشی به اقتصاد و کاهش وابستگی اقتصاد به عواید حاصل از صادرات منابع طبیعی از طریق سرمایه گذاری در سایر بخش هاست.

باید توجه داشت که سرمایه گذاری در حوزه نفت و گاز به دلیل ایجاد درآمدهای ارزی و بازگشت سریع سرمایه، بسیار جذاب بوده و طبیعی است که مقصد دلخواهی برای سرمایه های کلان باشد. با این حال صندوق توسعه ملی، به عنوان بازوی تأمین مالی توسعه پایدار در کشور، صرفًا نباید بازگشت سرمایه را ملاک قرار دهد.

از منظر مالی و مدیریت ریسک، سهم بالای سبد سرمایه گذاری های صندوق، آن هم در شرایطی که اصلی ترین منابع ورودی صندوق نیز عواید حاصل از صادرات نفت و گاز است، به معنای تجمیع ریسک در صندوق است که با اصول مدیریت سبدهای سرمایه گذاری ناسازگار است.

حجم بالای مطالبات معوق صندوق از تسهیلات پرداختی به طرح های حوزه نفت و گاز و مطالبات صندوق از شرکت ملی نفت ایران شاهدی بر ضرورت توجه به این نکته است؛ به بیان دیگر، تجربه ۱۳ ساله صندوق نشان می دهد که ورود به سرمایه گذاری در طرح های حوزه نفت و گاز، ممکن است با چالش های جدی در بازگشت سرمایه و سودآوری همراه باشد؛ بخشی از این چالش ها ناشی از شرایط تحریمی کشور و تسلط بخش دولتی (و در نهایت شبه دولتی) در بالادست بخش نفت و گاز است.

در شرایطی که سهم کمی از منابع صندوق به پرداخت تسهیلات (سرمایه گذاری) اختصاص یافته، بخش قابل توجهی از این سرمایه گذاری ها نیز بازگشت مناسبی نداشته است.

از مجموع حدود ۲۶ میلیارد دلار مطالبات سررسید شده صندوق، حدود ۶۹ درصد آن تبدیل به مطالبات معوق شده و به رغم تلاش های صندوق توسعه ملی، به ویژه در سال های اخیر، همچنان وصول این معوقات در هاله ای از ابهام است. ۷۶ درصد مطالبات سررسید شده از نهادهای عمومی غیردولتی تبدیل به مطالبات معوق شده که این نسبت در مورد بخش خصوصی حدود ۴۷ درصد است. به بیان دیگر، عملکرد نهادهای عمومی غیردولتی در بازپرداخت تسهیلات دریافتی بسیار بدتر از بخش خصوصی است.

برهمین اساس سهم بالای تسهیلات دریافتی توسط نهادهای عمومی غیردولتی، بیانگر یکی دیگر از انحراف های عملکرد صندوق از اهداف و طراحی های اولیه است که از ابتدای تأسیس تاکنون به جای توانمندسازی بخش خصوصی، همچنان غالب تسهیلات ارزی به بخش های شبه دولتی اختصاص یافته است. مجموع تسهیلات ارزی صندوق معادل ۳۰/۵ میلیارد دلار و مجموع سپرده گذاری های آن معادل ۶ میلیارد دلار است. درواقع سهم بخش های مختلف از مجموعه تسهیلات ارزی صندوق (۳۶/۵ میلیارد دلار) است.

با توجه به آمار ارائه شده، مقصد حدود ۵۵ درصد از تسهیلات ارزی صندوق، طرح های حوزه نفت، گاز و پالایشگاه ها بوده است. اگر تسهیلات نیروگاهی صندوق را نیز با این ارقام جمع کنیم، درمی یابیم که حدود ۶۸ درصد تسهیلات ارزی صندوق به حوزه «انرژی» اختصاص یافته است.

البته دو ملاحظه جدی درخصوص اختصاص این حجم بالا از تسهیلات به بخش انرژی وجود دارد، یکی از اهداف صندوق های ثروت ملی در کشورهای صادرکننده منابع طبیعی، تنوع بخشی به اقتصاد و کاهش وابستگی اقتصاد به عواید حاصل از صادرات منابع طبیعی از طریق سرمایه گذاری در سایر بخش هاست. باید توجه داشت که سرمایه گذاری در حوزه نفت و گاز به دلیل ایجاد درآمدهای ارزی و بازگشت سریع سرمایه، بسیار جذاب بوده و طبیعی است که مقصد دلخواهی برای سرمایه های کلان باشد. با این حال نباید بازگشت سرمایه را ملاک قرار دهد.

صندوق توسعه ملی، به عنوان بازوی تأمین مالی توسعه پایدار در کشور، صرفًا از دو منظر مالی و مدیریت ریسک، سهم بالای بخش های متکی به نفت و گاز در سبد سرمایه گذاری های صندوق، آن هم در شرایطی که اصلی ترین منابع ورودی صندوق نیز عواید حاصل از صادرات نفت و گاز است، به معنای تجمیع ریسک در صندوق است که با اصول مدیریت سبدهای سرمایه گذاری ناسازگار است. با توجه به ریسک های بالای ناشی از نوسانات قیمت های جهانی نفت و گاز، ریسک های تحریمی و موضوع قیمت گذاری شدید در حوزه انرژی در داخل کشور، وابسته کردن بیش از پیش سودآوری صندوق به این حوزه محل تردید جدی است.

حجم بالای مطالبات معوق صندوق از تسهیلات پرداختی به طرح های حوزه نفت و گاز و مطالبات صندوق از شرکت ملی نفت ایران شاهدی بر ضرورت توجه به مالحظات فوق است. به بیان دیگر، تجربه ۱۳ساله صندوق نشان می دهد که ورود به سرمایه گذاری در طرح های حوزه نفت و گاز، ممکن است با چالش های جدی در بازگشت سرمایه و سودآوری همراه باشد؛ بخشی از این چالش ها ناشی از شرایط تحریمی کشور و تسلط بخش دولتی (و درنهایت شبه دولتی) در بالادست بخش نفت و گاز است.

بازگشت تسهیلات و وصول مطالبات

در شرایطی که سهم کمی از منابع صندوق به پرداخت تسهیلات (سرمایه گذاری) اختصاص یافته، بخش قابل توجهی از این سرمایه گذاری ها نیز بازگشت مناسبی نداشته است. از مجموع حدود ۲۶ میلیارد دلار مطالبات سررسید شده صندوق، حدود ۶۹ درصد آن تبدیل به مطالبات معوق شده و به رغم تلاش های صندوق توسعه ملی، به ویژه در سال های اخیر، همچنان وصول این معوقات در هاله ای از ابهام است. ۷۶ درصد مطالبات سررسید شده از نهادهای عمومی غیردولتی تبدیل به مطالبات معوق شده که این نسبت در مورد بخش خصوصی حدود ۴۷ درصد است. به بیان دیگر، عملکرد نهادهای عمومی غیردولتی در بازپرداخت تسهیلات دریافتی بسیار بدتر از بخش خصوصی است.

موضوعی که با توجه به پشتوانه دولتی یا حاکمیتی این نهادها چندان غیرمنتظره نبوده و نیست. مجموع سود حاصل از سرمایه گذاری ها و سپرده گذاری های صندوق ۳ میلیارد دلار بوده که ۲/۷ میلیارد دلار آن مربوط به سپرده گذاری ارزی و فقط حدود ۳۰۰ میلیون دلار آن ناشی از تسهیلات عاملیت ارزی است. اگر تمام این سود را ناشی از تسهیلات ارزی صندوق در نظر بگیریم (سود حاصل از تسهیلات ریالی صندوق را ناچیز فرض کنیم)، یعنی از مجموع ۳۰/۵ میلیارد دلار تسهیلات ارزی پرداختی توسط صندوق، تاکنون تنها ۳۰۰ میلیون دلار (کمتر از ۱ درصد) سود محقق شده که به طور مشخص نشان دهنده ناکارایی تسهیلات ارزی صندوق در حفظ سهم نسل های آینده از عایدات نفتی است.

نکته دیگر درخصوص معوقات ارزی صندوق این است که از مجموع ۱۷/۶ میلیارد دلار معوقات ارزی، ۱۴/۲ میلیارد دلار آن طرح های با تضمین شرکت ملی نفت ایران بوده است. به بیان دیگر، طرح های نفتی که علی القاعده به دلیل حصول عواید دلاری و بازگشت سریع سرمایه، مقاصد جذاب تری برای سرمایه گذاری به نظر می رسند، عملکرد بسیار نامطلوبی از حیث بازگشت سرمایه داشته اند.

وضوعی که با توجه به پشتوانه دولتی یا حاکمیتی این نهادها چندان غیرمنتظره نبوده و نیست. مجموع سود حاصل از سرمایه گذاری ها و سپرده گذاری های صندوق ۳ میلیارد دلار بوده که ۲.۷ میلیارد دلار آن مربوط به سپرده گذاری ارزی و فقط حدود ۳۰۰ میلیون دلار آن ناشی از تسهیلات عاملیت ارزی است.

اگر تمام این سود را ناشی از تسهیلات ارزی صندوق در نظر بگیریم (سود حاصل از تسهیلات ریالی صندوق را ناچیز فرض کنیم)، یعنی از مجموع ۳۰.۵ میلیارد دلار تسهیلات ارزی پرداختی توسط صندوق، تاکنون تنها ۳۰۰ میلیون دلار (کمتر از ۱ درصد) سود محقق شده که به طور مشخص نشان دهنده ناکارایی تسهیلات ارزی صندوق در حفظ سهم نسل های آینده از عایدات نفتی است.

نکته دیگر در خصوص معوقات ارزی صندوق این است که از مجموع ۱۷.۶ میلیارد دلار معوقات ارزی، ۱۴.۲ میلیارد دلار آن طرح های با تضمین شرکت ملی نفت ایران بوده است. به بیان دیگر، طرح های نفتی که علی القاعده به دلیل حصول عواید دلاری و بازگشت سریع سرمایه، مقاصد جذاب تری برای سرمایه گذاری به نظر می رسند، عملکرد بسیار نامطلوبی از حیث بازگشت سرمایه داشته اند.