نیمه تاریک کادی

تحریم‌های اروپا و حقوق بین‌الملل

بانک‌ها، شرکت‌ها و افراد ایرانی که نام آنها در فهرست تحریم‌های اتحادیه اروپا درج شده بود، همگی در اعتراض به این تحریم‌ها قدم در راهی گذاشتند که پرونده «کادی و البرکات علیه شورای اتحادیه اروپا» گشوده بود.

کد خبر: ۸۰۳۰۱

تاریخ: ۲۱ خرداد ۱۳۹۴ - ۱۹:۲۲

ایران اکونومیست-بر اساس این رأی، تحریم‌های اتحادیه اروپا از حقوق بین‌الملل عمومی مستقل هستند و قضاوت در خصوص مشروعیت و عدم مشروعیت آنها نه بر اساس حقوق بین‌الملل عمومی؛ بلکه بر اساس حقوق اتحادیه اروپا صورت می‌گیرد.
این روش اگرچه در ابتدا به نفع اشخاص، شرکت‌ها و نهادهای تحریم شده به نظر می‌رسید، اما با گذر زمان کاستی‌های آن در حال آشکار شدن است. نگاهی به تجربه سال‌های اخیر نشان می‌دهد که اگرچه طرح دعاوی در دادگاه‌های اروپایی در مقاطعی دستاوردهای مثبتی داشته است، اما از نظر عملی با توجه به کاستی‌های نظام حقوقی اتحادیه اروپا منتهی به نتایج ملموسی نشده است. وقت آن است که در اقدامات حقوقی نسبت به تحریم‌های اتحادیه اروپا بازنگری شود و از مکانیزم‌های فراتر از حقوق اتحادیه اروپا (نظیر سازمان ملل متحد و دیوان بین‌المللی دادگستری) برای طرح دعوی علیه دولت‌های تحریم‌کننده استفاده شود. این نوشته به تبیین کاستی‌های نظام حقوقی اتحادیه اروپا و دلایل عدم مشروعیت این تحریم‌ها از دیدگاه حقوقی می‌پردازد و نشان می‌دهد که چرا استقلال نظام تحریم‌های اروپا از حقوق بین‌الملل عمومی، باوجود جذابیت‌های ظاهری که برای معترضان به این تحریم‌ها دارد، می‌تواند در نهایت امر علیه خود آنها مورد استفاده و استناد قرار گیرد. در ابتدای بحث در خصوص تحریم‌های اتحادیه اروپا توضیح این نکته لازم است که تحریم‌های اتحادیه اروپا علیه ایران و سوریه، خصوصیتی دارند که آنها را از سایر تحریم‌های اتحادیه متمایز می‌کند و این تمایز بر تمامی ابعاد حقوقی مساله سایه می‌اندازد. تحریم‌های اروپا علیه ایران و سوریه، فراقطعنامه‌ای هستند. شورای امنیت تا سال 2015 قطعنامه تحریمی علیه سوریه نداشته است. از این رو، هیچ‌یک از تحریم‌هایی که اتحادیه اروپا علیه سوریه وضع کرده است، مستند به قطعنامه‌های سازمان ملل متحد نیست. در رابطه با ایران نیز اگرچه شورای امنیت تحریم‌های متعددی داشته است، اما این تحریم‌ها بسیار مختصرتر از تحریم‌هایی هستند که اتحادیه اروپا علیه ایران وضع کرده است. به‌عبارت دیگر، اتحادیه اروپا در رابطه با تحریم ایران بسیار از آنچه شورای امنیت سازمان ملل متحد مقرر کرده فراتر رفته است. این در حالی است که تحریم‌های اتحادیه اروپا علیه رودزیا (زیمبابوه)، عراق، لیبی و یوگسلاوی فراتر از تحریم‌های شورای امنیت سازمان ملل نبوده است و اتحادیه اروپا در رابطه با این تحریم‌ها صرفا از شورای امنیت تبعیت کرد و تحریمی فراتر از آن تصویب نکرد.

پرسش مهمی که در رابطه با تحریم‌های فراقطعنامه‌ای سازمان‌های منطقه‌ای بین‌المللی مطرح می‌شود این است که آیا این تحریم‌ها در حقوق بین‌الملل مشروعیت دارند؟ در این خصوص، نگاهی به سازمان دولت‌های آمریکایی (OAS) و رویه آن می‌تواند راهگشا باشد. سازمان دولت‌های آمریکایی نیز در رابطه با تحریم‌هایی که وضع کرده است، گاه فراتر از شورای امنیت سازمان ملل متحد رفته است و به عنوان مثال در دهه 1960 جمهوری دومینیکن و کوبا را مشمول تحریم قرار داده است، در حالی که از سوی شورای امنیت سازمان ملل متحد در آن زمان تحریمی علیه این دولت‌ها وجود نداشت. سازمان دولت‌های آمریکایی در توجیه این تحریم‌ها اظهار می‌کرد که وضع تحریم، توسل به زور و مشمول ماده 53 منشور ملل متحد نیست؛ بنابراین نیازی به مجوز شورای امنیت ندارد (مجوز ماده 53 همان مجوزی است که به سازمان‌های منطقه‌ای اجازه اتخاذ اقدامات قاهرانه علیه دولت‌ها را می‌دهد). به‌عبارت دیگر، از نظر این سازمان در صورتی که تحریم‌ها به تنهایی اعمال شوند و همراه با توسل به زور نباشند، ممنوع نیستند و سازمان‌های بین‌المللی اختیار وضع و اجرای آنها را دارند. بر اساس این استدلال، وضع تحریم، اقدامی شبیه به قطع روابط دیپلماتیک است و اعمال یا عدم اعمال آن جزو اختیارات حاکمیتی دولت‌هاست و اعمال چنین اختیاری هیچ گاه از دولت‌ها سلب نشده است. در پاسخ به این استدلال می‌توان گفت که نفس اینکه فصل هفتم منشور ملل متحد، وضع تحریم و محاصره اقتصادی را جزو اموری دانسته است که در اختیار شورای امنیت هستند، بیانگر حق انحصاری برای شورای امنیت در این خصوص است و اگر قرار بر این باشد که امور موضوع فصل هفتم شورای امنیت، در اختیار دولت‌ها و سازمان‌های بین‌المللی هم قرار داشته باشد، به جای یک نظام امنیت دسته جمعی، نظام‌های امنیت دسته جمعی خواهیم داشت که گاه حتی با یکدیگر تعارض نیز خواهند داشت و این امر، نافی صلح و امنیت بین‌المللی است. همچنین برای تحریم‌های شورای امنیت، مزیت خاصی در نظر گرفته شده است که تحریم‌های فراتر از سازمان ملل متحد از آن مزیت برخوردار نیست. این مزیت در ماده 103 منشور ملل متحد در نظر گرفته شده است. بر اساس این ماده، در صورتی که تعهدات ناشی از منشور ملل متحد با سایر تعهدات دولت‌ها تعارض یا تزاحم پیدا کند، تعهدات ناشی از منشور – که تعهد به اجرای تحریم‌های شورای امنیت نیز جزو آنها هستند – بر سایر تعهدات دولت‌ها اولویت خواهند داشت؛ بنابراین اگر دولتی قراردادی با دولت دیگر داشته باشد و به استناد تحریم‌های شورای امنیت آن را اجرا نکند، مسوولیت حقوقی بین‌المللی نخواهد داشت، اما اگر چنین قصوری در اجرای تعهدات قراردادی به استناد تحریم‌های فراقطعنامه‌ای سایر نهادها و ترتیبات منطقه‌ای انجام شود، مسوولیت حقوقی بین‌المللی دولت مزبور به قوت خود باقی خواهد بود. مسأله مهمی که در اینجا قابل طرح است، ماهیت نظام امنیت دسته جمعی مندرج در فصول هفتم و هشتم منشور ملل متحد است. بر اساس ماده 53 منشور ملل متحد، ترتیبات و سازمان‌های منطقه‌ای می‌توانند برای اجرای اقدامات قاهرانه شورای امنیت استفاده شوند، اما به‌نحو علی‌الرأس نمی‌توان از ترتیبات و سازمان‌های منطقه‌ای برای اقدامات قاهرانه‌ای که در قطعنامه‌های شورای امنیت در نظر گرفته نشده است استفاده کرد. بر اساس فصل هشتم منشور ملل متحد، شورای امنیت می‌تواند در اجرای اقدامات قاهرانه‌ای که برای حفظ صلح در نظر می‌گیرد، از ترتیبات و سازمان‌های منطقه‌ای استفاده کند. به این ترتیب، نظام امنیت دسته‌جمعی سازمان ملل متحد، می‌تواند یک نظام چند لایه باشد، اما این نظام در عین چند لایه بودن، یک نظام واحد است و نظامی پراکنده و مکثر نیست؛ یعنی ترتیبات امنیت دسته جمعی منطقه‌ای در طول ترتیبات بین‌المللی هستند نه در عرض آن. انحصار استفاده از زور در سازمان ملل متحد در اختیار شورای امنیت است. بر این اساس، حتی سایر ارکان سازمان ملل متحد نیز حق توسل به زور یا اتخاذ اقدامات قاهرانه علیه دولت‌ها را ندارند، چه رسد به اینکه سایر سازمان‌ها و ترتیبات منطقه‌ای چنین کاری را انجام دهند. به عنوان مثال، اگرچه مجمع عمومی سازمان ملل متحد حق دارد اقداماتی برای حفظ صلح انجام دهد و این امر در قطعنامه «اتحاد برای صلح» مورد تصریح قرار گرفته است، اما دیوان بین‌المللی دادگستری در نظریه مشورتی «برخی هزینه‌ها» اظهار کرده است این حق مجمع عمومی شامل حق اتخاذ اقدامات قاهرانه علیه دولت‌ها نمی‌شود. با این حال، تمامی استدلال‌های فوق، در صورتی قابل پذیرش خواهند بود که تحریم‌های اتحادیه اروپا را مشمول حقوق بین‌الملل عام بدانیم و معتقد به این باشیم که می‌توان بر اساس قواعد حقوق بین‌الملل عمومی در خصوص آنها قضاوت کرد. تحریم‌های ایران و سوریه می‌توانند بر اساس استقلال نظام حقوقی اتحادیه اروپا از نظام حقوق بین‌الملل عام، توجیه شده و موافق موازین حقوقی دانسته شوند؛ چراکه اگر چنین استقلالی پذیرفته شود، عدم مشروعیت این تحریم‌ها بر اساس حقوق بین‌الملل عمومی مورد قضاوت قرار نمی‌گیرد؛ بلکه بر اساس حقوق اتحادیه اروپا مورد ارزیابی قرار خواهد گرفت.

از این رو پرونده کادی (که مبنای چنین استقلالی دانسته می‌شود) می‌تواند خطراتی را برای تحریم‌‌شدگان نیز فراهم کند و این‌گونه نیست که فقط به نفع آنها باشد. از این رو مساله مهمی که در رابطه با تحریم‌های اتحادیه اروپا وجود دارد این است که قانونی بودن یا غیرقانونی بودن این تحریم‌ها را باید بر اساس حقوق بین‌الملل عمومی مورد بررسی قرار داد یا بر اساس حقوق اتحادیه اروپا؟ و آیا این تحریم‌ها مشمول دو نظام حقوقی مجزا و مستقل از یکدیگر هستند یا خیر؟ همانطور که اشاره شد دیوان دادگستری اروپا در پرونده‌های کادی (1) و کادی (3) به جدایی این دو نظام حقوقی از یکدیگر رأی داد (هر چند تاکید دیوان بر حدود و میزان این جدایی در دو پرونده یاد شده متفاوت است اما اصل استقلال این دو نظام حقوقی در هر دو رأی به نحوی پذیرفته شد). دیوان دادگستری اروپا در پرونده کادی (1) رأی داد که نظام حقوقی ملل متحد برای اتحادیه اروپا الزام‌آور نیست؛ بنابراین عملا ماده 103 منشور ملل متحد را در رابطه با اروپا نادیده گرفت و در پرونده کادی (3) نیز رأی داد که اگر در سطح سازمان ملل مکانیزمی برای افراد تحریم شده در نظر گرفته نشده باشد که بر اساس آن بتوان به تحریم‌ها و قانونی بودن آنها اعتراض کرد، آنگاه دادگاه‌های اتحادیه می‌توانند به شکایات راجع به آن دسته از تحریم‌های اتحادیه که در راستای اجرای تحریم‌های سازمان ملل وضع شده است رسیدگی کنند. البته دیوان در پرونده اخیر تصریح کرده است که نظارت قضایی بر تحریم‌های مزبور نافی حقوق بین‌الملل عام و اختیارات سازمان ملل و شورای امنیت نیست، بلکه گامی در مسیر اجرای صحیح قطعنامه‌های آن شوراست. دادگاه‌های اروپایی هنگام رسیدگی به این پرونده‌ها صلاحیت شورای امنیت را مورد بررسی قرار نمی‌دهند بلکه بررسی می‌کنند که آیا این تحریم‌ها در داخل اتحادیه اروپا به نحوی هماهنگ و منطبق با اصول حقوقی اتحادیه اروپا اعمال شده‌اند یا خیر؟ البته این‌گونه استدلال‌ها مورد انتقاد نیز قرار گرفته است و برخی صاحبنظران بر این باورند که در هر حال، رسیدگی به تحریم‌ها بر اساس حقوق اتحادیه اروپا چیزی نیست جز جدا دانستن آنها از نظام حقوق بین‌الملل.

ممکن است گمان شود که اگر تحریم‌های اتحادیه اروپا را مشمول حقوق اتحادیه اروپا ندانیم و آنها را تابع یک نظام حقوقی مستقل قلمداد نکنیم، امکان نظارت قضایی بر آنها و بررسی مشروعیت آنها وجود ندارد. اما این فرض صحیح نیست. در صورتی که تحریم‌های اتحادیه اروپا را از منظر حقوقی مجزا از نظام حقوق بین‌الملل عام ندانیم، رسیدگی حقوقی به مشروعیت آنها به طور کلی منتفی نخواهد شد. به‌عبارت دیگر، می‌توان بر اساس حقوق بین‌الملل عام، مطابقت یا عدم مطابقت این تحریم‌ها را بر اساس قواعد آمره حقوق بین‌الملل مورد بررسی قرار داد. قواعد آمره حقوق بین‌الملل، قواعدی هستند که لازمه حفظ نظم عمومی بین‌المللی هستند و هیچ قاعده دیگری در نظام بین‌المللی نمی‌تواند بر خلاف آنها باشد. از این رو، هم سازمان ملل متحد و هم اتحادیه اروپا باید به این قواعد احترام گذارند و آنها را اجرا کنند؛ بنابراین اگر اتحادیه اروپا تحریم‌های وضع شده را به دلیل مخالفت با قواعد آمره کنار گذارد، اقدامی بر خلاف حقوق بین‌الملل عام انجام نداده است. این رهیافتی بود که دادگاه بدوی اتحادیه اروپا در پرونده کادی (1) اتخاذ کرد. این رهیافت، منتهی به جدایی حقوق بین‌الملل از حقوق اتحادیه اروپا نمی‌شود و ماده 103 منشور ملل متحد را نیز نادیده نمی‌گیرد؛ اما در مراحل بعدی رسیدگی به پرونده، دادگاه از این فراتر رفت و قائل به استقلال نظام حقوقی اتحادیه اروپا از نظام حقوق بین‌الملل عام شد. در پرونده کادی (1) نظام حقوقی اتحادیه اروپا کاملا جدا و مستقل از نظام حقوقی ملل متحد دانسته شد. این امر منتهی به این نتیجه می‌شود که حتی قطعنامه‌هایی که موافق حقوق بین‌الملل هستند نیز می‌توانند بر اساس حقوق اتحادیه اروپا غیر قابل اجرا و خلاف قانون دانسته شوند.

استدلال مهمی که علیه جدایی حقوق اتحادیه اروپا از حقوق بین‌الملل عام می‌توان آورد این است که تمامی اختیارات اتحادیه اروپا از اختیارات دولت‌های عضو گرفته شده‌اند؛ بنابراین اگر دولتی حقی را نداشته باشد، اتحادیه اروپا نیز آن حق را نخواهد داشت. یکی از قواعد پذیرفته شده حقوق بین‌الملل این است که دولت‌ها – یا حداقل آن دولت‌هایی که عضو سازمان ملل متحد هستند و در حال حاضر تعداد آنها به 193 دولت می‌رسد – حق ندارند بر خلاف ماده 103 منشور ملل متحد اقدامی را انجام دهند. بر این اساس، می‌توان گفت اتحادیه اروپا نیز حق ندارد اقدامی بر خلاف ماده 103 منشور ملل متحد انجام دهد؛ بنابراین اگر شورای امنیت، تحریمی را وضع یا لغو کند اتحادیه اروپا حق نخواهد داشت به استناد استقلال نظم حقوقی خود یا دلیل دیگری نظیر آن، تحریمی را علیه کشورها یا اشخاص وضع کند.

در پایان باید به استدلال دیگری اشاره کرد که ممکن است اتحادیه اروپا برای توجیه تحریم‌های خود ذکر کند. اتحادیه اروپا ممکن است تحریم ایران را بر اساس اقدام متقابل توجیه کند و مدعی شود که ایران مرتکب نقض حقوق بین‌الملل شده است؛ بنابراین در مقابل این نقض، اتحادیه اروپا نیز دست به اقدام متقابل زده است و این اقدام متقابل تا زمانی که ایران به عملکرد نامشروع خود خاتمه دهد، ادامه خواهد یافت. با این حال، این استدلال از قوت چندانی برخوردار نیست؛ چراکه اولا تاکنون در هیچ مرجع صلاحیت‌دار بین‌المللی اثبات نشده است که برنامه هسته‌ای ایران متضمن نقض حقوق بین‌الملل بوده است و ثانیا حتی اگر چنین نقضی رخ داده باشد، در مقابل اتحادیه اروپا نبوده و به‌عبارت دیگر، اتحادیه اروپا متضرر از نقض‌ مزبور نبوده است؛ بنابراین حق واکنش نشان دادن به آن را ندارد. (تنها در خصوص نقض قواعد عام‌الشمول و قواعد آمره حقوق بین‌الملل است که حق واکنش برای همه دولت‌ها وجود دارد). علاوه بر این، حتی اگر تحریم ایران را بتوان بر مبنای عمل متقابل توجیه کرد، این سوال به جای خود باقی است که آیا شرط تناسب و ضرورت که در اقدام متقابل حتما باید رعایت شود، در این تحریم‌ها رعایت شده است یا خیر. تحریم بانک مرکزی ایران و همچنین تحریم کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران، با توجه به آثار شدید و گسترده‌ای که بر زندگی مردم عادی بر جای می‌گذارند، به سختی می‌توانند با توجه به شروط ضرورت و تناسب توجیه شوند.

با ملاحظه تمامی مطالب بالا، می‌توان این نتیجه را گرفت که زمان آزمودن گزینه‌های جدید برای به چالش کشیدن تحریم‌های اتحادیه اروپا علیه جمهوری اسلامی ایران فرا رسیده است. دیوان بین‌المللی دادگستری می‌تواند گزینه مناسبی برای اقدامات آتی باشد. این نکته روشن است که بر اساس اساسنامه این دیوان، تنها دولت‌ها می‌توانند طرف پرونده‌های ترافعی در آن باشند؛ بنابراین طرح دعوی علیه اتحادیه اروپا بما هو اتحادیه در این دیوان ممکن نیست؛ اما باید توجه داشت که بر اساس دکترین «خرق حجاب» و اعمال این دکترین در رابطه با مسوولیت سازمان‌های بین‌المللی، هنگامی که دولت‌ها تحت لوای سازمان‌های بین‌المللی اقدام به سلب مصونیت دولت‌های دیگر می‌کنند، می‌توان نقاب سازمان را کنار زد و دولت‌ها را مسوول اقدامات آنها قلمداد کرد. علاوه ‌بر این، در موارد متعددی تحریم‌ها به پیشنهاد دولت‌های عضو تصویب شده‌اند و اتحادیه در رابطه با وضع تحریم، وسیله‌ای بیش نبوده است. دیوان بین‌المللی دادگستری در سال‌های اخیر، گام‌های بلندی در دفاع از صلاحیت دولت‌ها برداشته است و برخی تردیدها را که در خصوص زوال قاعده صلاحیت دولت در حقوق بین‌الملل ابراز می‌شد، کنار گذاشته است. رأی این دیوان در پرونده آلمان علیه ایتالیا یکی از این موارد است. بر این اساس، تنها مانع مهمی که در این راستا باقی می‌ماند، مانع صلاحیت است که به نظر می‌رسد با جست‌وجو در معاهدات پراکنده‌ای که دولت ایران با سایر دولت‌ها دارد، بتوان روزنه‌ای برای کنار گذاشتن این مانع نیز یافت.

حمید قنبری