ضرورت تفکیک برنامه‌ از قانون برنامه

تهیه برنامه‌های توسعه هفت‌ساله یا پنج‌ساله یکی از مشخصه‌های اصلی نظام برنامه‌ریزی کشور در 70 سال گذشته است، اما به جرات می‌توان ادعا کرد هیچ گاه روند امور اقتصادی و اجتماعی کشور مطابق با آنچه این برنامه‌ها ترسیم کرده‌اند پیش نرفته است.

کد خبر: ۷۷۸۹۴

تاریخ: ۲۰ ارديبهشت ۱۳۹۴ - ۰۹:۳۶

ایران اکونومیست- تهیه برنامه‌های توسعه هفت‌ساله یا پنج‌ساله یکی از مشخصه‌های اصلی نظام برنامه‌ریزی کشور در 70 سال گذشته است، اما به جرات می‌توان ادعا کرد هیچ گاه روند امور اقتصادی و اجتماعی کشور مطابق با آنچه این برنامه‌ها ترسیم کرده‌اند پیش نرفته و در مقاطع معدودی نیز که میان عملکردها و برنامه‌ها‌ هماهنگی نسبی برقرار شده این امر عمدتا به عواملی خارج از پایبندی مخاطبان برنامه‌ها‌ به آن مربوط بوده است. در بروز این مسأله عوامل متعددی را می‌توان دخیل دانست که یکی از مهم‌ترین آنها، عدم‌تفکیک میان دو مقوله متفاوت «برنامه توسعه» و «قانون برنامه توسعه» است. برنامه توسعه به‌طور کلی اهداف، سیاست‌ها و اقدامات مورد نظر قوای مجریه و قضائیه و سایر سازمان‌های اجرایی مستقل برای توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور در یک دوره زمانی معین است.

در ارتباط با آن بخش از اهداف، سیاست‌ها و اقدامات برنامه توسعه که اجرایی کردن آنها نیاز به تمهیداتی دارد که برای عملی‌کردن آن موافقت مجلس شورای اسلامی لازم است ضروری است احکامی تدوین و برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم شود. این احکام، نهایتا قانون برنامه توسعه را تشکیل خواهند داد و فقط بخشی از برنامه توسعه هستند و نه کل آن. به‌عبارت دیگر قانون برنامه توسعه، همه برنامه توسعه نیست؛ بلکه فقط دربرگیرنده اصلاحات مورد نیاز در قوانین موجود یا کسب اجازه از مجلس برای انجام برخی امور است که در جهت تحقق اهداف، سیاست‌ها و اقدامات برنامه توسعه مورد نیاز است. برنامه توسعه، خواسته‌ها و شعارهای قوای مجریه و قضائیه و سایر سازمان‌های اجرایی است، اما قانون برنامه توسعه، چارچوب قانونی عملیاتی کردن آن خواسته‌ها و شعارها و در واقع برطرف‌‌کننده موانع قانونی و فراهم‌کننده مجوزهای قانونی به‌منظور تحقق اهداف،‌ سیاست‌ها و اقدامات برنامه توسعه است نه چیز دیگر. ویژگی حکم قانونی این است که شخصی حقیقی یا حقوقی را از انجام عملی منع می‌کند یا اینکه انجام عملی را برای وی الزامی یا مجاز می‌شمارد. طبعا اقدام بر خلاف حکم قانونی مستوجب مجازات است؛ بنابراین امری را می‌توان به‌صورت حکم قانونی درآورد که انجام یا عدم انجام آن امر دارای قابلیت تشخیص و مهم‌تر از آن دارای قابلیت انتساب به شخص حقیقی یا حقوقی مورد نظر باشد؛ بنابراین به‌منظور حفظ انسجام و جامع و مانع بودن احکام قانونی برنامه لازم است این احکام با رعایت اصول کلی فوق تهیه و تدوین شود. در قانون آوردن اموری که خواسته و شعار قوای مجریه و قضائیه و سایر نهادها و سازمان‌های اجرایی مستقل بوده و از اختیارات آنها است یا اینکه انجام یا عدم انجام آن امور قابلیت تشخیص و مهم‌تر از آن قابلیت انتساب به شخص حقیقی یا حقوقی مشخصی را ندارد؛ نه منطقی است نه ضروری. اما مروری گذرا بر برنامه‌های توسعه کشور در دهه‌های گذشته نشانگر عدم توجه به این دو اصل اساسی است. در غالب این برنامه‌ها مرز میان مفهوم «برنامه» و «قانون» خلط شده و موارد زیادی که نه ماهیت قانونی داشته و نه نیاز به اخذ مصوبه برای اجرا، وارد لوایح قانونی شده و به تصویب رسیده است و برنامه توسعه معادل قانون برنامه توسعه تصور شده است. درحالی‌که قانون برنامه، جزء کوچکی از کل برنامه است. به‌عنوان نمونه، برنامه پنجم توسعه کشور شامل 235 ماده است. با رعایت اصول پیش‌گفته این موارد به‌راحتی می‌توانست تا یک چهارم کاهش یابد.

ما در طول دهه‌های متمادی تهیه برنامه‌های توسعه با عبور از مرز میان «برنامه» و «قانون»، به‌طور کلی خواسته‌ها و شعارهای دولت‌ها را بدون اینکه الزامی در میان باشد با تبدیل به قانون برنامه، به خواسته‌های مجلس تبدیل کرده و به این ترتیب آن را برای دولت‌های بعدی که ممکن است سلایق دیگری داشته باشند نیز لازم‌الاجرا کرده‌ایم. به این ترتیب تفاوت نگاه و سلیقه میان مجلس‌ها و دولت‌ها از یکسو و تفاوت شعارهای دولت‌های متفاوت از سوی دیگر، اجرایی شدن برنامه‌های توسعه را به چالش کشیده و با موانع جدی روبه‌رو ساخته است. وارد کردن همه مفاد برنامه‌ توسعه مورد نظر دولت‌ها در قانون برنامه فارغ از ماهیت برنامه‌ای و قانونی آن با هدف اینکه موضوع مهمی تکلیف قانونی شود نتیجه‌اش اتلاف منابع، عدم شفافیت و اصطکاک در محیط‌های سیاست‌گذاری خواهد بود ضمن آنکه ضمانت اجرایی نیز ندارد. ضمانت اجرایی برنامه‌های توسعه، اعتقاد قوه‌مجریه به آن است. وقتی برنامه توسعه‌ای نوشته و از سوی دولت مطرح می‌شود فرض بر این است که دولت به آن اعتقاد دارد و مصمم به محقق کردن آن است. همچنین راه‌حل ایجاد ثبات اقتصادی و مقرراتی، محدود کردن دولت‌ها به مصوباتی که دولت‌های قبلی آن را به تصویب رسانده‌اند، نیست؛ بلکه باید اجازه داد دولتی که مستقر می‌شود به سهولت و سرعت و امکان و انعطاف کافی برنامه مورد نظر خود را تبدیل به سیاست کرده و به اجرا درآورد.

عدم تفکیک میان برنامه توسعه و قانون برنامه باعث شده طی سال‌های طولانی در جریان تصویب برنامه‌های توسعه کشور، بخش‌هایی از خود دولت برای بخش‌های دیگری از دولت تعهد قانونی ایجاد کنند یا اینکه برای بخش‌های خود اختیارات و امتیازات قانونی دست و پا کنند بدون آنکه این تعهدات یا اختیارات و امتیازات ارتباط چندانی با اهداف و سیاست‌های برنامه‌ها داشته یا حتی با موافقت دولت‌ها همراه باشد. از این طریق سادگی، شفافیت،‌ انسجام، سازگاری درونی و کارآمدی برنامه‌ها لطمات جدی خورده است. سرعت تغییرات و تحولات اقتصادی و اجتماعی در جوامع امروزی بسیار بالاست و بسیاری از ابعاد پویایی‌های آن برای سیاست‌گذاران قابل شناسایی و پیش‌بینی نیست؛ بنابراین دستیابی به آنچه برنامه می‌گوید لزوما با دقتی که در برنامه درج می‌شود عملی نیست و امکان تغییر در مفاد برنامه بر حسب شرایط زمانی و مکانی خاص امری اجتناب‌ناپذیر است. بر این اساس تبدیل کل مفاد برنامه‌های توسعه به احکام قانونی، هم برنامه را از کارآیی می‌اندازد و هم اعتبار مقررات قانونی را خدشه‌دار می‌کند. فرآیند تغییر در قانون بسیار سخت و زمانبر است درحالی‌که انعطاف‌پذیری در فرآیند برنامه‌ریزی از اصول پذیرفته شده در این زمینه است. در صورت وجود چنین نگاهی به ساز و کار تهیه برنامه‌های توسعه، بحث تطابق زمان تصویب و اجرای برنامه توسعه با تقویم دولت‌ها نیز مرتفع می‌شود. همچنین با توجه به کاهش شدید حجم احکام قانونی، اصلاح در قوانین مربوطه نیز هزینه کمتری داشته و با سهولت انجام می‌‌شود. بدیهی است در این صورت،‌ برنامه توسعه با تمامی اجزا و جزئیات باید حتی قبل از روی کار آمدن دولت‌ها تدوین و منتشر شود تا قوه‌مجریه بر اساس آن مورد ارزیابی و قضاوت افکار عمومی قرار گیرد و پاسخگو باشد. ممکن است ادعا شود با اتخاذ چنین رویکردی در ارتباط با برنامه‌های توسعه، تحقق اهداف و سیاست‌های بلندمدت کشور چون چشم‌انداز بیست‌ساله و سیاست‌های کلی نظام دچار مشکل می‌شود. نظر به اینکه سیاست‌های کلی نظام علی‌القاعده با مدنظر قراردادن تحقق چشم‌انداز تدوین می‌شود و برنامه‌های توسعه نیز باید در چارچوب سیاست‌های کلی نظام تهیه شود؛ بنابراین از این جهت نیز جای نگرانی نخواهد بود.