منابع طبیعی در قانون برنامه هفتم توسعه و تطبیق آن با سیاست‌های کلی

یک پژوهشگر فعال حوزه محیط‌ زیست عنوان کرد که قانون برنامه هفتم توسعه از مرحله پیش‌نویس اولیه تا ارائه در قالب لایحه به مجلس و تصویب نهایی آن تغییرات زیادی داشت و به‌رغم وجود برخی عناوین مربوط به منابع طبیعی در لایحه، این موضوع به صورت فصلی مستقل در برنامه هفتم دیده نشد.

کد خبر: ۷۷۸۰۹۲

تاریخ: ۳۰ دی ۱۴۰۳ - ۱۸:۴۷

به گزارش ایران اکونومیست، وحیده بهرامی، پژوهشگر فعال حوزه محیط‌زیست و دکترای منابع طبیعی گرایش جنگلداری در یاداشتی با عنوان « منابع طبیعی در قانون برنامه هفتم توسعه و تطبیق آن با سیاست‌های کلی» نوشت:  برنامه هفتم توسعه، نقشه راه و هندسه توسعه و پیشرفت کشور است. به لحاظ اهمیت این برنامه ضرورت دارد که متخصصان و کارشناسان ارشد کشور، ابعاد مختلف آن را بررسی و نقد کنند. آنچه که در ذیل می‌آید گزارشی تطبیقی و تحلیلی در زمینه بررسی جایگاه منابع طبیعی در برنامه هفتم توسعه است.

برنامه‌ها و سیاست‌های کلی

با مرور سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری ذیل دو عنوان سیاست‌های کلی‌ «منابع‌ طبیعی» و «محیط‌زیست» به‌عنوان یکی از اسناد بالادستی که به طور طبیعی باید اهداف آن در قالب برنامه هفتم مدنظر قانون‌گذار قرار بگیرد، به‌خوبی آشکار می‌شود که افق ترسیمی  این دو دارای تقارن و هم ارزی نیستند که با کاربست حکمرانی خوب و قاعده قانون‌گذاری و فلسفه تدوین سیاست‌های کلی تبعات جبران‌ناپذیری دارد؛ بنابراین لازم است جهت آشکار شدن نقاط اشتراک و افتراق، ابتدا سیاست‌های کلی بازخوانی شوند. تطبیق این برنامه با برنامه ششم نیز رهیافت‌های دیگری را به فرادید می‌آورد.

سیاست‌های کلی‌ «منابع‌ طبیعی»

با توجه به اهمیت منابع‌ طبیعی، ‌ سیاست‌های کلی‌ این حوزه از نخستین سیاست‌های ابلاغی رهبر معظم انقلاب  در بیستم اسفند ۱۳۷۹ بود. مفاد این سیاست‌ها در ۴ بند کلی به این شرح است:

۱ ـ ایجاد عزم‌ ملی‌ بر احیای‌ منابع‌ طبیعی‌ تجدیدشونده‌ و توسعه‌ پوشش‌ گیاهی‌ برای‌ حفاظت‌ و افزایش‌ بهره‌وری‌ مناسب‌ و سرعت‌ بخشیدن‌ به‌ روند تولید این‌ منابع‌ و ارتقاء بخشیدن‌ به‌ فرهنگ‌ عمومی‌ و جلب‌ مشارکت‌ مردم‌ در این‌ زمینه.

۲- شناسایی‌ و حفاظت‌ منابع‌ آب‌وخاک و ذخایر ژنتیکی‌ گیاهی‌ ـ جانوری‌ و بالابردن غنای‌ حیاتی‌ خاک‌ها و بهره‌برداری بهینه‌ بر اساس استعداد منابع‌ و حمایت‌ مؤثر از سرمایه‌گذاری‌ در آن.

۳- اصلاح‌ نظام‌ بهره‌برداری از منابع‌ طبیعی‌ و مهار عوامل‌ ناپایداری‌ این‌ منابع‌ و تلاش‌ برای‌ حفظ و توسعه‌ی‌ آن.

۴- گسترش‌ تحقیقات‌ کاربردی‌ و فن آوری‌های زیست‌محیطی و ژنتیکی‌ و اصلاح‌ گونه‌های‌ گیاهی‌ و حیوانی‌ متناسب‌ با شرایط محیطی‌ ایران‌ و ایجاد پایگاه‌های اطلاعاتی‌ و تقویت‌ آموزش‌ و نظام‌ اطلاع‌رسانی.

منابع طبیعی در سیاست‌های کلی «محیط‌زیست»

سیاست‌های کلی محیط‌زیست در اجرای بند یک اصل ۱۱۰ قانون اساسی، در ۲۶ آبان ۱۳۹۴ ابلاغ شد. ایجاد نظام یکپارچه‌ ملی محیط زیست، مدیریت هماهنگ و نظام‌مند منابع حیاتی، جرم‌انگاری تخریب محیط زیست، تهیه‌ اطلس زیست‌بوم کشور، تقویت دیپلماسی محیط زیست، گسترش اقتصاد سبز و نهادینه‌سازی فرهنگ و اخلاق زیست‌محیطی از جمله محورهای ابلاغیه‌ی رهبر معظم انقلاب اسلامی در این سیاست ها بود که در بند ششم و نهم سیاست‌های کلی «محیط زیست» به ابعادی از منابع طبیعی به شرح زیر توجه شده است:

بند ۶- تهیه‌ اطلس زیست‌بوم کشور و حفاظت، احیاء، بهسازی و توسعه‌ منابع طبیعی تجدیدپذیر (مانند دریا، دریاچه، رودخانه، مخزن سدها، تالاب، آبخوان زیرزمینی، جنگل، خاک، مرتع و تنوع زیستی به‌ویژه حیات وحش) و اعمال محدودیت قانونمند در بهره‌برداری از این منابع متناسب با توان اکولوژیک (ظرفیت قابل تحمل و توان بازسازی) آنها بر اساس معیارها و شاخص‌های پایداری، مدیریت اکوسیستم‌های حساس و ارزشمند (از قبیل پارک‌های ملی و آثار طبیعی ملی) و حفاظت از منابع ژنتیک و ارتقاء آنها تا سطح استانداردهای بین‌المللی.

بند ۹- تعادل‌بخشی و حفاظت کیفی آب‌های زیرزمینی از طریق اجرای عملیات آبخیزداری، آبخوان‌داری، مدیریت عوامل کاهش بهره‌برداری از آب‌های زیرزمینی و تبخیر و کنترل ورود آلاینده‌ها.

منابع طبیعی در برنامه ششم توسعه

در برنامه ششم توسعه کشور در چندین بند به ضرورت حفظ، احیاء و ارتقاء منابع طبیعی توجه شده بود:

بند ح ـ احیاء، توسعه و غنی‌سازی جنگل‌ها در سطح هشتصد و پانزده هزار هکتار

بند ر ـ ارتقای پوشش صددرصد (۱۰۰ درصد) حفاظت از جنگل‌ها، مراتع و اراضی ملی و دولتی و مناطق چهارگانه زیست‌محیطی با مشارکت جوامع محلی و ارتقای ضریب حفاظت از جنگل‌ها و مراتع کشور به‌منظور پایداری جنگل‌ها و همچنین تعادل‌بخشی دام و مراتع سالانه حداقل ده درصد (۱۰ درصد)

بند ف ـ ۱: هرگونه بهره‌برداری چوبی از درختان جنگل‌های کشور از ابتدای سال چهارم اجرای قانون برنامه، ممنوع است. دولت در ارتباط با قراردادهای طرح‌های جنگلداری مذکور که مدت اجرای آن به اتمام می‌رسد، مجاز به تمدید قرارداد نیست.

در تبصره‌های این بند نیز تأکید شده بود که بهره‌برداری چوبی در طرح‌های جنگلداری طی سال‌های اول تا سوم اجرای قانون برنامه توسعه صرفاً از درختان شکسته، افتاده و ریشه‌کن در چارچوب قوانین و مقررات مربوطه خواهد بود و نیز بهره‌برداری از درختان ریشه‌کن، شکسته، افتاده، خشک سرپا و آفت‌زده غیر قابل احیاء تا پیش از تصویب طرح جایگزین و حداکثر تا پایان سال سوم برنامه صرفاً با مجوز سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور مجاز بوده و پس از تصویب طرح جایگزین صرفاً بر اساس این طرح و با مجوز سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور خواهد بود.

همچنین در این قانون تأکید شده بود «دولت مکلف است با اختصاص ردیف اعتباری مستقلی نسبت به پیش‌بینی اعتبارات و امکانات در بودجه‌های سنواتی جهت ارتقاء پوشش کامل و مؤثر حفاظت از جنگل‌های کشور، مهار عوامل ناپایداری، جلوگیری از تغییر کاربری، تجاوز و تصرف، مبارزه با قاچاق چوب، استقرار مدیریت پایدار جنگل و اجرای تعهدات اقدام کند».

بررسی تطبیقی قانون برنامه هفتم توسعه باسیاست‌های کلی و قانون برنامه ششم توسعه

مقام معظم رهبری در ۲۱ شهریور ۱۴۰۱ و در اجرای بند یک اصل ۱۱۰ قانون اساسی، سیاست‌های کلی برنامه هفتم را که پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام و با اولویت پیشرفت اقتصادی توأم با عدالت تعیین شده است، به سران سه قوه، رئیس مجمع تشخیص مصلحت و رئیس ستاد کل نیروهای مسلح ابلاغ کردند. سیاست های کلی برنامه هفتم در ۷ سرفصل «اقتصادی»، «امور زیربنایی»، «فرهنگی و اجتماعی»، «علمی، فناوری و آموزشی»، «سیاسی و سیاست خارجی»، «دفاعی و امنیتی»، «اداری، حقوقی و قضایی» و در ۲۶ بند تصویب شده بود که مباحث مربوط به منابع طبیعی در ذیل سرفصل امور زیر بنایی بند ۶ با موضوع حفظ و ارتقاء ذخایر ژنتیکی و منابع آبی و بند ۷ با موضوع کنترل و مدیریت آب‌های سطحی و افزایش منابع زیرزمینی آب از طریق آبخیزداری و آبخوان‌داری و ذیل سرفصل علمی، فناوری و آموزشی، بند ۲۰ با موضوع افزایش شتاب پیشرفت و نوآوری علمی و فناوری و تجاری سازی آن‌ها به ویژه در حوزه‌های اطلاعات و ارتباطات و زیست فناوری اشاره شده است. اگر چه سیاست های کلی برنامه وافی به مسایل فراوان منابع طبیعی و اهمیت حفظ جنگل ها نبود اما این نافی توجه ویژه به این حوزه در قانون برنامه هفتم توسعه نباید می بود.

قانون برنامه هفتم توسعه از مرحله پیش‌نویس اولیه تا ارائه در قالب لایحه به مجلس تغییرات زیادی داشت و به‌رغم وجود برخی عناوین مربوط به منابع طبیعی و محیط‌زیست اما متأسفانه در لایحه‌ای که نهایتاً منتشر شد، موضوع منابع طبیعی به‌صورت فصل مستقل در برنامه هفتم دیده نشد و حتی در مجلس هم تغییری در شکل آن داده نشد.

یکی از دلایل گفته شده در مورد این غفلت، آن است که چون عبارت منابع طبیعی در سیاست‌های کلی برنامه هفتم ذکر نشده است؛ لذا در برنامه توسعه هم نمی‌آید! البته درحالی‌که برخی برنامه‌ها از جمله فضای مجازی را در سیاست‌های کلی برنامه داریم؛ اما در برنامه هفتم توسعه هیچ فصلی برای آن دیده نشده است که این دلیل را رد می‌کند.

در برنامه هفتم، در ۳ ماده ۳۲، ۳۳ و ۳۶ فصل ۷ به منابع طبیعی و جنگل ذیل عنوان امنیت غذایی و ارتقای تولید محصولات کشاورزی پرداخته شده و در ماده های ۵، ۳۸، ۴۰ و ۴۸ نیز اشارات و تکالیفی در حوزه های مرتبط به منابع طبیعی و آبخیزداری دیده می شود.

مرور برنامه هفتم توسعه و قیاس آن با برنامه ششم و به‌ویژه تطبیق آن باسیاست‌های کلی منابع طبیعی داده‌های قابل تأملی را به دست می‌دهد. به‌عنوان‌مثال برای حفظ و احیاء جنگل‌ها ضمن آن که عملکرد برنامه ششم ارزیابی نشده، برای برنامه هفتم هم میزانی هدف‌گذاری نشده است.

نکته قابل‌تأمل آن که در برنامه ششم برخی اهداف کمی تعریف شده بود؛ ولی در لایحه برنامه هفتم فقط به ضوابط بسنده کرد و عدد یا رقم کمی بیان نشد که آشکار است این نقیصه باعث عدم تعهد میدانی خواهد شد. پس از ارائه لایحه برنامه هفتم به مجلس خوشبختانه مرکز پژوهش‌های مجلس با بازکاوی این لایحه برخی داده‌های کمی را برای اضافه‌کردن به لایحه پیشنهاد نمود که متعاقباً در مصوبه مجلس لحاظ شد. پیشنهادهای کمی برنامه ششم توسعه در حوزه منابع طبیعی و جنگل به این شرح بود:

جدول شماره ۱- اهداف کمی راهبرد حفاظت و صیانت از منابع طبیعی کشور در برنامه ششم توسعه

بدیهی است هرگونه اهداف کمی برای برنامه هفتم مستلزم بررسی میزان تحقق اهداف برنامه ششم است. این بررسی باعث پذیرفتن استعداد واقعی کشور برای تحقق برنامه و پرهیز از نگاه غیرواقع‌بینانه است. دو قانون برنامه ششم توسعه و قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه مجموعاً مشتمل بر ۱۹۷ ماده بوده‌اند که باتوجه‌به بررسی‌های صورت پذیرفته، قابل‌تفکیک به ۱۰۴۴ حکم برای ۴۴ دستگاه اجرایی هستند. شوربختانه مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی تحقق برنامه ششم توسعه را تنها ۹ درصد دانسته است. همچنین یافته‌های دیوان محاسبات کشور حکایت از آن دارد که از کل احکام قانون برنامه ششم مرتبط با بخش تولید، تنها حدود ۲۹ درصد به اهداف مدنظر دست یافته‌اند. البته مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در نشریه ۱۸۳۰۹ خود با موضوع بررسی میزان تحقق اهداف برنامه ششم از میان ۷۰ حکم بخش کشاورزی میزان تحقق را ۳۴ درصد اعلام کرده که از میانگین موفقیت کل برنامه ششم بسیار بالاتر است این درحالی است که این گزارش بخش محیط زیست و منابع طبیعی را مسکوت گذاشته است.

رئیس  دیوان محاسبات در ۲۵ مهر ۱۴۰۰ با حضور در کمیسیون کشاورزی با ارزیابی عملکرد برنامه ششم توسعه در زمینه «محیط‌زیست و منابع طبیعی» گزارش داد که عملکرد مجریان قانون در مواردی همچون «بازنگری در محدوده مناطق چهارگانه محیط‌زیست»، «ممنوعیت بهره‌برداری چوبی از درختان جنگل‌های کشور» و «استقرار مدیریت پایدار جنگل و اجرای تعهدات» مناسب بوده و اهداف از پیش تعیین شده تحقق یافته‌اند.

اما در گزارش جامع عملکرد برنامه ششم در بخش محیط‌زیست و منابع طبیعی ارائه شده به مجلس شورای اسلامی میزان تحقق اهداف برنامه به این شرح اعلام شد:

- تحقق پایین‌تر از ۳۰ درصد از اهداف فعالیت های احیاء توسعه و غنی سازی جنگل ها، جنگل کاری و احیای جنگل ها، توسعه زراعت چوب و حدنگاری کاداستر منابع طبیعی (برنامه احیاء، توسعه و غنی‌سازی جنگلها در سطح هشتصد و پانزده هزار هکتار را هدف گرفته بود)

- تحقق تنها ۹ درصد از اهداف برنامه ریزی شده بند ذ ماده ۳۸ قانون برنامه ششم توسعه مبنی بر تهیه نقشه‌های حدنگاری (کاداستر) منابع طبیعی حداقل یک‌صد و چهارده میلیون هکتار و اراضی کشاورزی حداقل بیست میلیون هکتار با رعایت قانون حدنگار (کاداستر)

نکته قابل‌توجه آنکه سازمان برنامه‌وبودجه در سال نخست اجرای قانون برنامه ششم توسعه عملکرد دولت در حوزه منابع طبیعی را این‌گونه گزارش کرده بود: احیـای رویشگاه‌های مرتعـی و توسعه گیاهـان دارویـی در سـطح ۱۲۰۰ هکتــار، جنگل‌کاری و احیای جنگل‌ها در سـطح ۷.۲۱ هزار هکتار، توسعه زراعـت چـوب در ســـطح ۵.۱ هـــزار هکتـــار، حدنگاری (کاداستر) منابع طبیعـی در سطح ۴۰۱۹ هزار هکتار، تثبیت شن‌های روان و مهار کانون‌های بحرانی فرسایش بـادی در سطح ۱.۹۲ هزار هکتار و اجرای عملیات آبخیـزداری در ســطح ۸۵۷ هــزار هکتار انجام شده است. عدم حفظ این روند برای تحقق همه اهداف برنامه را باید در تلاطم‌های اقتصادی، نوسانات ارز و نداشتن ثبات مدیریتی در رأس وزارتخانه دانست. البته نباید تفاوت‌های آماری دیوان محاسبات با سازمان برنامه‌وبودجه و مرکز پژوهش‌های مجلس را هم از نظر دور نگه داشت.

با نگاه به این آمار توجه بیش‌ازپیش به بخش منابع طبیعی و فرصت‌های بی‌شمار آن به‌عنوان یکی از پیشران‌های مهم توسعه اقتصادی کشور در برنامه هفتم توسعه ضروری به نظر می‌رسید. با این نگاه نمایندگان مجلس شورای اسلامی تنها اهداف کمی زیر را در مصوبه حوزه منابع طبیعی برنامه هفتم در ماده ۳۲ گنجاندند:

بررسی سایر احکام برنامه هفتم و ششم نسبت به سیاست‌های کلی داده‌های جالب‌تری را به ما نشان می‌دهد. در برنامه هفتم برخلاف برنامه ششم به موضوع توسعه‌ پوشش‌ گیاهی‌ که مطابق سیاست‌های کلی منابع طبیعی است، اشاره نشده است و تنها در ماده ۳۳ به عملیات آبخیزداری و جنگل‌کاری با هدف حفظ منابع آب اشاره کوتاهی شده است.

بحث ارتقاء بخشیدن‌ به‌ فرهنگ‌ عمومی‌ و جلب‌ مشارکت‌ مردم‌ در این‌ زمینه‌ در هر دو برنامه مغفول مانده است و تنها در راستای مردمی‌سازی اقتصاد از مشارکت مردم در طرح‌های آبخیزداری و آبخوان‌داری استقبال شده و از سایر وجوه مشارکت مانند مشارکت در کاشت درخت و جنگلداری غفلت شده است. شناسایی‌ و حفاظت‌ منابع‌ آب‌وخاک و ذخایر ژنتیکی‌ که از سیاست‌های کلی منابع طبیعی است مغفول هر دو برنامه است. مهار عوامل‌ ناپایداری‌ در منابع طبیعی که مصوب سیاست‌های کلی و مذکور در برنامه ششم بوده در برنامه هفتم مغفول است.

البته اصلاح‌ نظام‌ بهره‌برداری ‌برابر با سیاست‌های کلی منابع طبیعی و نیز سیاست‌هایی کلی محیط‌زیست با عبارت «اعمال محدودیت قانونمند در بهره‌برداری» منابع طبیعی در هر دو برنامه مورد توجه قرار گرفته است. تعادل‌بخشی و حفاظت کیفی آب‌های زیرزمینی که از بندهای مصوب سیاست‌های کلی محیط‌زیست است ذیل ماده ۴۰ و در ضمن وظایف نیرو قرار داده شده است.

بر اساس جزء (۴) بند (ت) ماده ۳۳ قانون برنامه هفتم توسعه تعرفه آب مصرفی کشت‌های گلخانه‌ای در نواحی و شهرک‌های کشاورزی، نهالستان‌ها و ایستگاه‌های تولید بذر و نهال و بوستان‌های جنگلی سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور فارغ از هر منبع تأمین به نرخ مصوب فعالیت‌های کشاورزی محاسبه می‌گردد و مجتمع‌ها و شهرک‌های کشاورزی از مزایای مندرج در ماده (۸۱) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) بهره‌مند می‌شوند. حمایت مندرج در این بند برای تقویت نهالستان‌ها و بوستان‌های جنگلی ارزشمند است.

گسترش‌ تحقیقات‌ کاربردی‌ و فن آوری‌های زیست‌محیطی و ژنتیکی‌ که از سیاست‌های کلی منابع طبیعی است در برنامه ششم مورد توجه قرار نگرفته و در برنامه هفتم به طور ضمنی در بحث «طرح‌های جنگلداری» درحالی‌که در سیاست‌های کلی ابلاغی به توسعه‌ی‌ پوشش‌ گیاهی‌ و حفاظت، احیاء، بهسازی و توسعه‌ی منابع طبیعی تجدیدپذیر تأکید کرده است این موضوع در تبصره ۲ ماده ۳۶ برنامه هفتم توسعه به این گونه لحاظ شده است:  سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور مکلف است از طریق فراخوان و تعیین برنده با انعقاد قراردادهای دوره‌ای و مدت‌دار اقتصادی (بدون انتقال مالکیت) طرح‌های زراعت چوب را در اراضی مناسب و عرصه‌های جنگلی فاقد پوشش و مخروبه (در مقیاس اقتصادی) و همچنین بهره‌برداری از درختکاری‌ها و جنگل‌های دست‌کاشت سنواتی با هدف زراعت چوب بر اساس طرح مصوب از طریق سرمایه‌گذاری بخش خصوصی اجرا کند. دراین باره نقدهای مختلفی وارد آمده است. برخی معتقدند که این موضوع، امکان دارد به زمین‌خواری یا جنگل‌خواری در عرصه‌های جنگلی به اسم زراعت چوب ضریب بدهد؛ و ازآنجاکه جنگل‌های دست کاشت با هزینه و زمان فراوان ایجاد شده‌اند ادبیات این مصوبه می‌تواند آنها را در خطر قرار دهد.  ضمن آنکه زراعت چوب به‌صورت استفاده از گونه‌های تند رشد و غیرجنگلی در عرصه‌های جنگلی تناسب ندارد و بخش‌های تخریب شده جنگل‌ها بایستی با گونه‌های جنگلی و سازگار احیا شود؛ بنابراین زراعت چوب باید در خارج از جنگل‌های طبیعی صورت بگیرد. این موضوع در گزارش  ۱۹۴۷۴ دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش‌های مجلس نیز مورد توجه قرار گرفته است.

مواردی از این‌ دست نشان می‌دهد که به لحاظ تطبیق برنامه هفتم با سیاست‌های کلی منابع طبیعی و نیز توجه به ضرورت‌هایی امروزی این حوزه حتی در قیاس با برنامه پنج‌ساله پیشین تامل کافی صورت نگرفته است و لازم می‌کند این محورها در قابل لایحه ی اصلاحیه بررسی و حتی‌المقدور بازنگری شوند.

برای این که شکل ملموس‌تری از تطبیق احکام برنامه‌های هفتم و ششم توسعه با سیاست‌های کلی ابلاغی صورت بگیرد این احکام را در قالب جدول زیر بررسی کرده‌ام. بررسی این جدول نشان می‌دهد حفاظت از منابع ژنتیک و ارتقاء آنها تا سطح استانداردهای بین‌المللی، بحث ارتقاء بخشیدن‌ به‌ فرهنگ‌ عمومی‌ و جلب‌ مشارکت‌ مردم ‌و مسئله مهم مهار عوامل‌ ناپایداری‌ در منابع طبیعی که مصرح در سیاست‌های کلی ابلاغی هستند در تدوین برنامه مغفول واقع شده‌اند.