پرویز خسروشاهی

دو آزمون بزرگ سازمان مدیریت

در ارتباط با ساختار سازمانی شواهد حکایت از عدم تغییر نگاه و درس نیاموختن از گذشته دارد. اخیرا سازمان مدیریت نمودار سازمانی پیشنهادی خود را منتشر کرده است

کد خبر: ۷۳۱۹۶

تاریخ: ۰۳ اسفند ۱۳۹۳ - ۰۹:۵۵

ایران اکونومیست-تبدیل شدن احیای یک سازمان اداري به شعار انتخاباتي، در دنيا کم‌نظیر و شاید هم بی‌نظیر باشد، اما این اتفاق درباره سازمان برنامه در انتخابات سال 92 ايران روي داد. دست‌اندركاران احیاي اين سازمان نباید از ارزش و اهمیت واقعیت مذكور غفلت کنند. از زمان مطرح شدن این شعار و پیگیری تحقق آن در رسانه‌ها، حتی بسیاری از مردم عادی که قبلا اسم اين سازمان را نيز نشنيده‌ بودند تصور می‌کردند با احیای سازمان مديريت جلوی بسياري از بی‌انضباطی‌های مالی گرفته خواهد شد. نحوه عملکرد سازمان در احیای خود و همچنین تهیه برنامه ششم، دو آزمون مهم و بزرگ پیش‌روی سازمان برنامه در اين زمينه به‌شمار مي‌رود.
در ارتباط با ساختار سازمانی شواهد حکایت از عدم تغییر نگاه و درس نیاموختن از گذشته دارد. اخیرا سازمان مدیریت نمودار سازمانی پیشنهادی خود را منتشر کرده است. ارزیابی این ساختار و اظهارنظر درباره آن بدون ارائه شرح وظایف سازمان در وضعیت جدید، بسیار دشوار است. قاعدتا قبل از نمودار سازمانی باید شرح وظایف سازمان ارائه می‌شد، اما از همین نمودار ارائه شده می‌توان کلیات وظایفی را که سازمان برای خود در نظر گرفته حدس زد. ظاهرا وظایف موجود سازمان بدون تغيير فرض شده و برخی دیگر از وظایف نيز به آن اضافه‌شده و بر آن اساس نمودار سازمانی تدوين گرديده است. در‌صورتی‌که به واقع چنین باشد، باید گفت این وظایف با ده‌ها برابر ساختار پیشنهادی نیز قابل پاسخ دادن نیست. به‌نظر می‌رسد سازمان برنامه قصد دارد به‌جای راهبری توسعه، به مدیریت و ریاست توسعه بپردازد و ظاهرا خود را برای برنامه‌ریزی از نوع جامع آماده می‌کند. کشور ما از دهه 20 شمسي تاکنون رسما 10 برنامه عمراني يا توسعه را تجربه کرده است. این برنامه‌ها عموما به اهداف خود نرسيده‌اند. در موارد اندکی چون برنامه سوم توسعه بعد از انقلاب نیز که برنامه‌ها تا حدی به اهداف مورد نظر نزدیک شدند، دستاوردها از پايداري لازم برخوردار نبوده است. براي تهيه برنامه‌هاي توسعه به‌خصوص از دهه 50 خورشيدي روش مناسبي به‌کار گرفته نشد و اين برنامه‌ها حالت برنامه‌ريزي جامع پیدا کرد که اين وضعيت تاکنون نيز کم و بيش ادامه يافته است. برنامه جامع برنامه‌اي است كه از يكسو تمام بخش‌هاي اقتصادي و اجتماعي و از سوي ديگر تمام عوامل اقتصادي(دولت، بخش خصوصي، بخش عمومي، بانك‌ها، نهادهاي عمومي و غيردولتي و ...) را در بر مي‌گيرد. در اين نوع برنامه، براي هر بخش و زيربخش اهداف، مسيرهاي رشد، چگونگي تامين اعتبارات و ... همگي مشخص می‌شود. تدوين چنين برنامه‌اي به اطلاعات تفصيلي،‌ کامل و بهنگام، نيروي انساني متخصص و فراوان، علم كامل به فرآيندهاي تحول اجتماعي، محيط آرام و نسبتا به دور از التهاب و زمان‌هاي طولاني نيازمند است؛ بنابراين تهيه چنين برنامه‌اي كه كارآمد باشد، عملي نيست. برنامه‌ جامع توسعه، عملا نوآوري و خلاقيت را حذف، اقتصاد را دولتي، بازدهي را محدود و در نهايت خود به مانع توسعه تبدیل مي‌شود. «واترستون» يکي از متخصصان توسعه، نيم قرن پيش با انتشار کتابی تجربه صد کشور از جمله ايران را بررسي کرده و به صراحت بیان مي‌کند كه در عمل حتي يك تجربه موفق برنامه‌ريزي جامع توسعه در جهان وجود ندارد.
اقتصاد ایران به‌سوی غیردولتی و رقابتی شدن، خروج از وابستگی به نفت، کوچک سازی دولت و ... پیش می‌رود. سازمان مدیریت همواره یکی از مدافعان سرسخت سیاست‌های مذکور بوده است، اما ساختار منتشرشده چنین جهت‌گیری را نمایان نمی‌سازد و حتي به‌نظر می‌رسد در جهت معکوس این روندها تنظيم شده است. یکی از ویژگی‌های نظام اقتصادی و اداری کشور تکیه بر تزريق منابع به‌جای رشد بهره‌وری است. تلاش برای اصلاح این روند نیز از مواردی است که همواره سازمان برنامه پیگیر و مدافع آن بوده است، اما در طراحی ساختار سازمان مدیریت ظاهرا از این موضوع نیز غفلت شده و رویکرد «منابع  محوری» در انجام امور همچنان رویکرد مسلط است.
برای برون‌رفت از وضع موجود باید دامنه دخالت سازمان برنامه در امور دستگاه‌ها از طریق پالايش شرح وظايف و محدود نمودن آن به سياست‌گذاري،‌ نظارت‌ و امور ارشادی و مشاوره‌اي بازنگری شود به‌گونه‌اي‌كه سازمان از كاركرد اداری و بوروکراتیک خارج و به كاركرد توسعه‌اي نزديك شود. بايد توجه داشت كه نقش سازمان برنامه، از جنس برنامه‌ريزي متمركز نيست؛ بلكه وظيفه اين سازمان برنامه‌ريزي براي اداره كشور در دوران گذار از جامعه‌‌اي دولتي و نفتي به جامعه‌‌اي غيردولتي و غيرنفتي است. در این راستا وظایف سازمان برنامه در حوزه برنامه‌هاي توسعه، باید در تدوين(و نه تهیه) برنامه‌هاي توسعه و بودجه‌هاي ‌سالانه برآمده از آن تمرکز یابد. در ارتباط با مسائل مدیریتی، اداری و استخدامی نیز حوزه دخالت سازمان باید به تدوين استانداردها و چارچوب‌های کاری کلان بخش دولتی محدود شود. به‌منظور تضمین صحت جریان امور در زمینه‌هاي مزبور، مبادله موافقت‌نامه‌ بودجه‌ جاري و عمرانی با دستگاه‌های اجرایی و همچنین نظارت بر عملكرد برنامه‌هاي توسعه و بودجه‌هاي ‌سالانه و سنجش و تحلیل میزان اثربخشی آنها، از اهمیت زیادی برخوردار است.
سازمان برنامه، یک نهاد توسعه‌ای است و نمی‌تواند در قالب‌های مرسوم اداری کشور موفق عمل کند. سازمان برنامه باید به‌صورت هیات‌امنايي اداره شده و برای اداره آن مقررات خاص تعریف شود. این سازمان، باید صاحب هيأت علمي غيرموظف مرکب از اساتيد برجسته دانشگاهي و فعالان و كارشناسان و خبرگان صاحب‌نظر در بخش‌هاي خصوصي و دولتي شود. امور اجرایی چون رتبه‌بندي پيمانكاران و مشاوران، نظارت فني و ... و همچنین سازمان‌هاي وابسته بايد به نهادهای صنفی و حرفه‌ای و دستگاه‌هاي بخشی و منطقه‌ای ذي‌ربط ملحق شود.
آزمون دیگر برای سازمان برنامه در دوره جدید، تهيه برنامه ششم توسعه است. در این ارتباط نیز جريان امور امیدوارکننده‌ به‌نظر نمي‌رسد. فرآيندي كه اينك براي تهيه برنامه ششم در حال اجرا است همان فرآيند برنامه‌ریزی جامع است که برنامه‌ریزی هسته‌ای(بنیادین) نیز به آن اضافه شده است، درحالی‌که برنامه‌ریزی هسته‌ای مکمل برنامه‌ریزی جامع نیست، بلکه جانشین آن است. در تهيه برنامه ششم، لازم بود موضوع برنامه‌ريزي هسته‌اي با عزم و جديت بيشتري مورد توجه قرار گيرد تا تجارب قبلي تکرار نشود. تجربه برنامه‌هاي قبل و بعد از انقلاب، وضعيت اقتصادي و اجتماعي کشور و ساختار اداري و اجرايي که بايد مجري اين برنامه باشد استفاده از روش برنامه‌ريزي هسته‌اي را اجتناب‌ناپذير مي‌کند. سيستم اداري و اجرايي ما توان و کشش برنامه جامع را ندارد. هرچند اگر هم داشت بازهم طراحي و به نتيجه رساندن آن کار بسيار سخت و دشواري بود. مسائل اقتصادي و اجتماعي داراي پيچيدگي‌ها و ابعاد بسيار متنوع و وسيع و چند وجهي است که اصولا امکان برنامه‌ريزي جامع، کارآمد و عملياتي‌کردن آن‌را منتفي مي‌سازد. از سوي ديگر سپردن تحولات اقتصادي کشور به ساز و کار قيمت‌ها بدون رفع موانع کارکرد موثر و مفيد آن، به نتيجه مطلوب نخواهد رسيد و اصرار بر آن، افکار عمومي و سياستمداران و حتي صاحبنظران اقتصادي را نسبت به اقتصاد آزاد بدبین خواهد کرد و شکل‌گيري واقعی نظام رقابتي در اقتصاد ايران را كه تنها راه تجربه‌شده و شناخته‌شده براي رشد و توسعه آينده‌دار است، بازهم به تاخير خواهد انداخت. روشن است که منظور اين نيست که مقوله آزادسازي اقتصادي در برنامه ششم کنار گذاشته شود؛ بلکه بحث برسر اين است که برنامه ششم بر چه مقولاتي متمرکز شود.
قالب برنامه‌ريزي هسته‌اي(بنیادین) که تحت عنـــوانCore - Planning مطرح شده، پروگرام‌هاي اجرايي است. هر يك از پروگرام‌هاي اجرايي، يكي از هسته‌هاي خط‌دهنده برنامه توسعه محسوب مي‌شود. پروگرام اجرايي، از هدف، پروژه‌هاي مشخص، سازماندهي و تشكيلات اجرايي براي حذف يك مانع توسعه يا براي ايجاد يك قطب توسعه تشكيل مي‌گردد. در اينجا منظور از پروژه، لزوما پروژه عمراني يا فيزيکي نيست بلکه شامل هر نوع پروژه‌اي حتي تهيه و تصويب يک قانون يا تهيه يک آيين‌نامه يا دستورالعمل است که بر حسب موضوع مي‌تواند براي کمک به حذف يک مانع توسعه يا ايجاد يک قطب توسعه به کار رود. برنامه ششم در مرحله تهیه، قبل از هر اقدامی بايد به شناسايي عناصر خط‌دهنده و کليدي توسعه کشور و طراحي پروگرام‌هاي اجرايي مشخص درباره آنها متمرکز شود. جهت‌گيري و هدف نهایی اين پروگرام‌ها مستقيم يا غيرمستقيم بايد تامين رشد و توسعه پايدار باشد اما اينکه تا چه مقدار، فعلا موضوعي فرعي است. اقتصاد ما در شرايطي نيست که از هدف‌گذاري کمي براي رشد و توسعه و سایر متغیرهای کلان اقتصادی؛ جواب بگيريم. همان‌گونه که قبلا نيز اين موضوع بارها تجربه شده است. اقتصاد ايران مانند اتومبيلي است که بعضا پيشرفته‌ترين تکنولوژي‌ها در آن به‌کار رفته و سوخت و انرژي کافي براي حرکت و شتاب‌ گرفتن در اختیار دارد اما هر قدر پدال گاز آن را فشار مي‌دهيد شتاب نمي‌گيرد چون شبکه‌های سوخت‌رسانی، تامین روغن و... مسدود است و انرژي گرمايي با بازدهی کافی ایجاد نمی‌شود و همان مقداری هم که ایجاد می‌شود به سختي به انرژي حرکتي تبديل مي‌گردد. نسبت سرمايه‌گذاري به توليد در ايران يکي از بالاترين‌ها در دنياست اما بهره‌وري سرمايه در اقتصاد ايران يکي از پايين‌ترين‌ها در نوع خود است. بايد موانع رشد بهره‌وري و تبديل سرمايه به توليد را شناخت و برطرف کرد و آنگاه به اقتصاد رقابتي و ساز و کار قيمت‌ها و هدف‌گذاري رشد و توسعه اقتصادي به‌صورت جدي‌تر انديشيد.در سال‌های اجرای برنامه ششم باید اجازه داد روند جاري امور کشور به روال عادي و گذشته خود ادامه يابد و برنامه ششم خود را درگير آنها نکند. البته اين به اين معني نيست كه دولت در دوران برنامه ششم به ساير مقولات توجه نکند و ساير حوزه‌ها مثل يارانه‌ها، صنعت، كشاورزي، انرژي، كالاهاي اساسي، توليد داخل و...‌ مهم نيستند بلكه اين موارد نيز در بخش‌هاي مختلف باید پيگيري و مديريت شوند اما نه در قالب برنامه ششم. در واقع دولت و مديريت‌هاي بخشي باید به اقتضاي شرايط و به‌صورت غيرمتمركز براي اين امور برنامه‌ريزي کنند. ضمن آنكه نبايد اين موضوع را ناديده گرفت كه اگر هسته‌هاي خط‌دهنده برنامه به‌درستی انتخاب شوند و به واقع یک مانع اصلی یا قطب توسعه باشند، از عوامل تعيين‌كننده مسير سایر حوزه‌ها و بخش‌ها خواهند شد و اگر به سرانجام خوبي برسند در سرنوشت آنها نيز بسيار تاثيرگذار خواهند بود.
مهم‌ترين چالش و مانع برنامه‌ريزي هسته‌اي، ذهنيت ايده‌آل‌گرايي در برنامه‌ريزي از يکسو و تلاش بخش‌ها و دستگاه‌ها و افراد براي ديده‌ شدن در برنامه‌هاي توسعه از سوي ديگر است که با هدف بي‌نصيب نماندن از امکانات و منابع مالي برنامه توسعه صورت مي‌گيرد. نظام برنامه‌ريزي کشور بايد براي اين چالش‌ها تدابير موثري بينديشد. نکته کليدي در اين زمينه توجه دادن بخش‌ها، استان‌ها، دستگاه‌ها و... به اين واقعيت است که آنها از ارکان اصلي و مجري پروگرام‌هاي اجرايي برنامه در بخش‌ها، استان‌ها و دستگاه‌هاي خویش خواهند بود و خارج از برنامه قرار نمي‌گيرند. چالش ديگر در این زمينه آنجا است که به دليل عدم پايبندي به اصول برنامه‌ريزي هسته‌اي در عمل، عدم تعيين و تثبيت عناوين پروگرام‌هاي اجرايي و نهايتا عدم ارائه چارچوب مشخص و مدون براي طراحي پروگرام‌هاي اجرايي، موج پيشنهادهای خارج از قالب برنامه‌ريزي هسته‌اي كه از طريق شوراهاي بخشي و استانی به راه خواهد افتاد، برنامه‌ريزي هسته‌اي را در خود غرق کند و برنامه ششم نيز به سرنوشت برنامه‌هاي چهارم و پنجم دچار شده و نهایتا برنامه جامع از آب درآيد.