دکتر ابوالقاسم ‌هاشمی

چندصدایی در سیاست‌گذاری؛ از منظری دیگر

در ادبیات اقتصاد سیاسی از چندین مدل کلی انتخاب سیاستی برای کشورهای دموکراتیک یاد می‌کنند که مهم‌ترین آنها مدل شمارش آرا (Voting Model) و مدل تحمیلگری (Lobbying Model) است.

کد خبر: ۷۲۲۷۷

تاریخ: ۲۰ بهمن ۱۳۹۳ - ۰۹:۱۱

ايران اكونوميست- در شماره چهارشنبه 15/ 11/ 93 «دنیای اقتصاد»، بحثی بسیار بااهمیت درخصوص شرایط فعلی سیاست‌گذاری‌های اقتصادی توسط چهار تن از صاحبنظران مسائل اقتصادی کشور مطرح شد که حکایت از مشکلاتی، هم در طراحی و هم در به اجرا در آوردن این سیاست‌ها داشت. از نکات ارزشمندی مانند چندصدایی در سیاست‌گذاری‌ها و نبود سکانداری قوی در این صحنه سخن به میان آمده بود که همگی بر لزوم به فعل درآوردن سیاست‌های مناسب، در برهه‌ای از زمان که شاید اقتصاد کشور یکی از سخت‌ترین ایام خود را سپری می‌کند، حکایت داشت.
به گمان من آنچه در این تحلیل‌ها یا رهنمودهای عالمانه مورد بی‌مهری قرار گرفته بود، مقوله بستر این سیاست‌گذاری‌ها، یعنی فضای اقتصاد سیاسی جامعه بود؛ چراکه نهادهای قانونی متولی سیاست‌های مالی، پولی، ارزی و تجاری دولت مشخص هستند و اینکه آنها باید با تعامل با یکدیگر و با دیگر قوا برای یک اجماع حداکثری وارد میدان عمل شوند که امری بدیهی است. حتی نهادهایی که وظیفه هماهنگی سیاست‌ها را هم به‌عهده دارند، مانند شورای اقتصاد یا ستاد کلان اقتصاد دولت هم وجود دارند. پس مشکل کار کجاست که سخن از نبود سکاندار می‌شود؟ سخنی که دلالت بر منفعل بودن دولت در مسیر به اجرا درآوردن سیاست‌های اقتصادی موردنیاز جامعه یا مستهلک شدن این سیاست‌ها در عمل دارد. همان‌طور که ذکر شد به گمان من پاسخ را باید در فضای اقتصاد سیاسی کشور جست‌وجو کرد.
در ادبیات اقتصاد سیاسی از چندین مدل کلی انتخاب سیاستی برای کشورهای دموکراتیک یاد می‌کنند که مهم‌ترین آنها مدل شمارش آرا (Voting Model) و مدل تحمیلگری (Lobbying Model) است. در کار سیاست‌گذاری، آثار توزیع درآمدی که به همراه هر سیاستی پدید می‌آید امری بدیهی است، لیکن در مدل شمارش آرا که مخصوص جوامع دموکراتیک است ترجیح سیاستی برای آن دسته از سیاست‌هایی است که رفاه ملی را بیشینه می‌کند، سیاست‌هایی که به‌هرحال خسارتی را برای عده‌ای به دنبال خواهد داشت، ولی عنوان می‌شود که نفع کلی در پیش گرفتن آنها در جامعه بیش از خسارت یاد شده است. تا اینجا، مساله منطقی است، اما مشکل چنین مدلی این است که در عمل به ندرت بازندگان آن سیاست می‌توانند از کیسه دولت یا از کیسه برندگان جبران خسارت شوند. با این وجود، جامعه آن را تحمل می‌کند یا حداقل مقوله برد و باخت در سرلوحه امر هر سیاست‌گذاری اقتصادی قرار نمی‌گیرد. مدل تحمیلگری هم به‌عنوان یکی دیگر از پایه‌های شکل‌دهنده سیاست‌های اقتصادی است. این مدل برگرفته از رفتار گروه‌های ذی‌نفع است که روی کردار سیاسی صاحبان قدرت و نهایتا سیاست‌گذاران سرمایه‌گذاری می‌کنند (شبیه آنچه امروزه درخصوص سیاست تعرفه ترجیحی با ترکیه ملاحظه می‌کنیم). به‌ هر حال جوهر این بحث مختصر در‌خصوص فضای سیاسی به‌عنوان بستر سیاست‌گذاری‌های اقتصادی این است که حتی در دموکراتیک‌ترین کشورها هم خوش‌بینانه و شاید ساده‌لوحانه است که تصور کنیم دولت‌ها با سبک و سنگین کردن سیاست‌ها، آن سیاست‌هایی را دنبال می‌کنند که منافع ملی کل جامعه را بدون هیچ هزینه اجتماعی بیشینه می‌کند. فرآیندهای سیاسی چه بسیار اقلیتی را، با اعتقاد به اینکه عملشان خسارت نسبتا خفیفی برای هر یک از اعضای اکثریت دارد، ترجیح می‌دهند و سیاست‌گذاران، هم شهامت و هم توان این نوع سیاست‌گذاری‌ها را دارا هستند. در کشورهای در حال توسعه هم به‌طریق اولی وضع چنین است و آنجا که چندصدایی نه از مسیر احزاب؛ بلکه از سایه سنگین آنهایی که در معادله قدرت حضور دارند ریشه می‌گیرد، مسلما این مساله حادتر است. در این شکی نیست که استفاده از هر گونه ابزار سیاستی به‌نفع درآمد حقیقی بعضی از گروه‌های ذی‌نفع و موجب خسارت بخش‌های دیگر می‌شود. این امر تلاش‌های متقابل را شدت می‌بخشد و از این رو است که در میان مهمات ابزارهای سیاستی، آن سیاستی کارآتر تلقی می‌شود که هزینه برخورد اجتماعی و ریزش حامیان کمتری را به دولت تحمیل می‌کند. در بسیاری موارد اصولا سیاست‌گذاری نکردن شاید به صلاح باشد و در بسیاری موارد توپ را در زمین‌های مختلف انداختن چاره کار است. اینجا است که احساس می‌شود سکانداری وجود ندارد.
برای آنکه بحث از حالت انتزاعی خارج شود اجازه دهید که برای تبیین آن نگاهی به دو مقوله سیاست‌گذاری در کشور که شاید از بااهمیت‌ترین مسائل اقتصادی پیش‌رو باشند، داشته باشیم:
1- از ابتدای روی کار آمدن دولت جدید روشن بود که ادامه پرداخت یارانه نقدی به این شکل نمی‌تواند سیاست پایداری باشد. جای شکی هم نبود چون در هیچ جای دنیا دیده نشده که کشوری به هر علتی بتواند تقریبا به همه آحاد کشور یارانه نقدی آن هم در چنین ابعادی بپردازد. منتها به سامان رساندن آن درگیر همان مساله توزیع درآمدی بود. بودجه سال 1393 با ظرافت این مساله را به صحن مجلس برد، مجلس فقط تا آنجا پیش رفت که مقررکرد گروه‌های درآمدی بی‌نیاز یارانه نگیرند. سازوکار را به دولت سپرد، اما مهم تعریف همان کلمه «بی‌نیاز» و حذف گروه‌های هدف بود که احتمالا هزینه‌های اجتماعی زیادی برای دولت داشت؛ بنابراین بهترین تصمیم دولت آن بود که تصمیمی نگیرد و حدود 50 هزار میلیارد بودجه این کار را که سهم عمده‌ای از آن می‌توانست در راه بهداشت و تولید و محیط زیست بهتر هزینه شود در راه همان سیاستی که خود قبلا منتقد آن بود خرج کند و این سیاست‌گذاری را به آینده موکول کند. در رفت و برگشت، یک سال بعد این بار هم همان سناریو در حال تکرار است. مجلس در بودجه 94 قدم کوچک دیگری برداشته و تا اینجای کار کمیسیون تلفیق مبلغ 5/ 2 میلیون تومان درآمد را برای بی‌نیازها تعریف کرده، ولی مجددا سازوکار لازم را به دولت سپرده که اجرای آن مسلما هزینه اجتماعی برای دولت خواهد داشت. تا ببینیم چه پیش آید.
2- در اقتصادهای با تورم بالا، راه‌حل‌های برون‌رفت از تورم تقریبا ساده و شناخته شده است که کارآترین آنها دنبال کردن یک سیاست پولی انقباضی است، لیکن به‌هنگام یک وضعیت رکود تورمی سیاست‌گذاری پیچیده است. با این وجود تقریبا برای اکثر اقتصاددانان روشن است که ‌هنگام یک رکود تورمی عمیق، سیاست‌های تشویق صادرات یا بهبود بخشیدن وضعیت صنایع صادراتی شاید مطمئن‌ترین راه برای رشد بیشتر یا کم کردن از ابعاد رکود، بدون شعله‌ورتر کردن تورم باشد. در اینجا قصد پرداختن به همه ابعاد این مساله نیست لیکن دلیل اصلی آن هم ساده است. آنچه تقریبا در همه جای دنیا تجربه شده این است که برای برون‌رفت از رکود نهایتا سیاست‌ها به‌نوعی، همان سیاست‌های کینزین خواهد بود که تحریک تقاضای داخلی را دربر دارد. این امر خود موجب فشارهای بیشتر تورمی می‌گردد که ‌هنگام وجود تورم بالا سیاست‌های پولی انقباضی‌تری را طلب می‌کند که خود موجب رکود بیشتر می‌گردد؛ بنابراین این دور باطل ادامه خواهد یافت. سیاست تقویت صادرات در واقع تحریک تقاضای خارجی است، از این رو از شدت و حدت این دور باطل می‌کاهد. یکی از فرازهای برنامه‌ای که توسط دولت برای برون‌رفت از وضعیت رکود تورمی به مجلس تسلیم شد نیز دنبال کردن همین سیاست؛ یعنی سیاست‌های تشویق صادرات بود.
اما با این همه و با همه تاکیدهای عالی‌ترین مقامات کشور برای تقویت صادرات غیرنفتی می‌بینیم که درعمل هیچ سیاست‌گذاری مهمی برای به فعل درآوردن آن انجام نشده است. هیچ‌کدام از شیوه‌های مرسوم تقویت صادرات؛ یعنی بهبود نرخ ارز حقیقی (نرخ ارز اسمی برای صادرکنندگان در رابطه با نرخ تورم)، اعطای جوایز یا مشوق‌های صادراتی، تجهیز منابع بانک توسعه صادرات و... به سرانجامی نرسیده و سرنوشت پرپتانسیل‌ترین بخش صنعت صادراتی؛ یعنی پتروشیمی هم که امروزه همه چشم‌ها برای ارزآوری به آن دوخته شده، درگیر همان چالش توزیع درآمدی که نکته مورد بحث ما است، شده است. سال پیش، گویا با اشاره دولت مساله تعیین قیمت خوراک گاز به صحن مجلس فرستاده شد. جای شگفتی بود که ارگان قانون‌گذاری کشور به مساله قیمت یکی از نهاده‌های تولید ورود کند. نهاده‌ای که گرچه در مالکیت دولت است، ولی مثل هر نهاده دیگری تقاضای آن تقاضای مشتقه و منبعث از قیمت جهانی کالای نهایی؛ یعنی محصولات پتروشیمی که مکررا تغییر می‌کند، است. به‌هرحال حکایت رانت یعنی همان مساله توزیع درآمدی این بار به‌صورت عیان‌تری بدون توجه به آثار آن بر تولید ملی، سرمایه‌گذاری‌های آتی و بازار سرمایه و .... در کانون توجه قرار گرفت و قیمت‌گذاری خوراک گاز در صحن مجلس انجام شد. پس از چندی به‌خصوص با پایین رفتن قیمت نفت که عملی نبودن و پیامدهای منفی این تصمیم آشکار شد، مجددا با تصویب مجلس و شورای نگهبان توپ به زمین دولت آمد و این بار بین ارگان‌های دولتی است که معلق مانده است. باز هم سیاست‌گذاری نکردن یا به عقب انداختن سیاست‌گذاری از منظر دولت سیاست بهینه است.
خلاصه اینکه لازمه رشد و توسعه اقتصادی، در میان عوامل دیگر، سیاست‌گذاری‌های هماهنگ و منسجم دولت است که این خود فضای اقتصاد سیاسی مناسبی را طلب می‌کند. به‌گمان من این بستر در کشور ما فراهم نیست. تزلزل سیاست‌گذاری‌ها و اصولا به سرانجام نرسیدن سیاست‌ها یا حفظ شرایط موجود، آنچه در طول چند سال گذشته شاهد آن بوده‌ایم، بیشتر ریشه در رفتار ارگان‌های مربوطه دارد که با بخشی‌نگری حاضر نیستند یا توان آن را ندارند که هزینه آن را به نفع منافع ملی بپردازند. در وادی سیاست‌گذاری، بیشتر اوقات، اندازه کیک مهم نیست نحوه برش آن مقدم بر اصل مساله است. رئیس‌جمهور محترم در کنفرانس اقتصاد ایران به زیبایی فرمودند که دیگر نباید اقتصاد به سیاست سوبسید دهد که کلام نغزی بود، ولی متاسفانه حکایت همچنان باقی است.