مهندس عزيز فرهنگي

طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام؛ گرفتار در تله 300 میلیارد دلاری

اگر در مقابل بحران، سیاست برخورد انفعالی و غیرفعال اتخاذ شود بازخوردهای تشدید‌کننده تخریبی آن کنترل را بیش از این از دست مدیران و سیاست‌گذاران خارج خواهد کرد و آسیب‌ها، تهدیدها و خطرهای بیشتری را به دنبال خواهد داشت.

کد خبر: ۷۰۲۴۵

تاریخ: ۲۸ دی ۱۳۹۳ - ۰۸:۴۲

ایران اکونومیست- طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در تمامی گستره جغرافیایی کشور و در تمامی بخش‌های اقتصادی نفت، پتروشیمی، آب، برق و نیرو، حمل‌و‌نقل، زیرساخت‌های ارتباطات، بهداشت، کشاورزی، ورزش، آموزش و ... به‌طور مشهودی خودنمایی می‌کند. کافی است در یک مسافرت زمینی از مسیر جاده‌های چند استان عبور کنید و چهره نامطلوب پروژه‌های نیمه‌تمام را تماشا کنید. قانون بودجه سال 93 و عملکرد آن و لایحه بودجه 94 در بخش بودجه‌های طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نشان می‌دهد که صرف‌نظر از محدودیت‌های آشکار و پنهان در شرایط کلان اقتصادی کشور و شرایط بین‌المللی و منطقه‌ای، به‌طور آشکاری عکس‌العمل‌های انفعالی را بر سیاست‌گذاران و تصمیم‌گیرندگان این بخش مهم اقتصاد تحمیل کرده است و عرصه تاثیر مدیریت فعال و جهت‌دار را در دایره تصمیم آنها بسیار تنگ کرده است. شواهد و قراین و ویژگی‌های طرح‌های نیمه‌تمام بیانگر این واقعیت است که اقدامات و سیاست‌های گذشته درخصوص طرح‌های توسعه عمرانی کشور را به یک خروجی غیرقابل مدیریت و با محدودیت‌های بسیار تبدیل کرده است.
اگر بخواهیم با رویکرد سیستمی به این پدیده نگاه کنیم به این نتیجه می‌رسیم که این سیستم در نتیجه عملکرد گذشته خود دچار یک بازخورد تخریبی تشدیدشونده است که عدم کنترل و مدیریت آن منجر به خروجی‌های نامطلوب‌تر و مخاطره‌آمیزتر خواهد شد که خسارت‌های جبران‌ناپذیری را بر اقتصاد کشور، تولید ملی، زیرساخت‌های توسعه و سطح زندگی و رفاه مردم وارد خواهد ساخت.
اگر کل طرح‌های توسعه عمرانی کشور را به‌عنوان یک سیستم باز فرض کنیم، وضعیت فعلی آن و خروجی‌هایش در طول سال‌های گذشته طوری شکل گرفته و دوام یافته است که در طول دهه‌های گذشته و در هیچ مقطعی بازخوردهای مناسب و هشدار‌دهنده اصلاحی را به عملکرد آن نشان نداده است یا اساسا سیستم بازخوردهای هشداردهنده اصلاحی را پس زده است و به مسیر نامطلوب خود ادامه داده و در طول سالیان متمادی نسبت به بازسازی و اصلاح ساختار خود هوشیار نبوده است و فقط به‌عنوان یک سیستم ایستا و غیردینامیک ورودی‌های باارزش را به خروجی‌های کم بها تبدیل کرده است و بیشتر شبیه یک دستگاه کاغذ خردکن عمل کرده است، این سیستم باز، الان دچار بحران شده و نیازمند مهندسی دوباره و باز طراحی آن به‌عنوان یک سیستم پویا است. در این سیستم بازده آن تناسب حسابگرانه‌ای با منابع مصرفی ندارد و اتلاف منابع، بی‌نظمی، اختلال و اقدامات مطالعه نشده و بی‌هدف برای حفظ وضع موجود آن به شدت رواج پیدا کرده است.
همه اجزای این سیستم باید بازسازی شود و فیدبک‌ها و بازخوردهای مناسبی را برایش طراحی کرد تا ضمن اصلاح وضع موجود بازخوردهای تخریبی تشدید‌کننده را به بازخوردهای تعدیل‌کننده و کارا تغییر دهد. اگر بگوییم که مشکل اصلی طرح‌های نیمه‌تمام فقط محدودیت‌های تامین مالی است، کاملا به خطا رفته‌ایم چرا که بررسی و پایش تاریخچه چند دهه گذشته نشان می‌دهد اتفاقا زمانی که منابع مالی فراوانی در دسترس بوده است، قدرت تخریبی این سیستم بیشتر بوده و خروجی‌هایش بیش از پیش کم ارزش شده‌اند. بررسی عملکرد برنامه چهارم توسعه، بررسی عملکرد طرح‌های عمرانی در سال 89 و سال‌های برنامه پنجم توسعه این نظریه را تایید می‌کند. تصویر وضع موجود ابعاد بحران را در این سیستم نشان می‌دهد:
1- بیش از 77 هزار پروژه نیمه‌تمام ملی و استانی در سطح کشور زخمی شده است.
براساس آخرین آمار و اطلاعات در دسترس تعداد پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام ملی و استانی کشور که ذیل نام طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در بودجه‌های سنواتی آورده می‌شود بالغ ‌بر 77 هزار پروژه است که از این تعداد حدود 7650 پروژه ملی و بقیه پروژه‌های استانی تعریف می‌شوند. این حجم پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام علاوه بر پروژه‌هایی است که توسط شرکت‌های دولتی اجرا می‌شود که آمار و اطلاعات شفاف و روشنی از آن پروژه‌ها در بودجه‌های سنواتی و سایر گزارش‌های نظارتی به چشم نمی‌خورد. به‌عنوان مثال معاون مدیرعامل شرکت ملی صنایع پتروشیمی در اوایل دی‌ماه سال جاری درباره طرح‌های نیمه‌تمام این صنعت گفته است که «67 طرح پتروشیمی با ظرفیت 55 تا 60 میلیون تن در این حوزه زخمی شده و به‌عبارتی نیمه‌تمام هستند.» به نقل از معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی از مجموع طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی تعداد 2906 طرح با پیشرفت فیزیکی بالای 80 درصد در کشور وجود دارد که از این تعداد فقط به بهره‌برداری رساندن 246 طرح در دستور کار قانون بودجه سال 1393 کل کشور قرار داده شده است و حدود 400 طرح نیز در بودجه سال 94 منظور شده است و آن هم به شرطی که کل اعتبار مصوب بودجه طرح‌های عمرانی سال 1393 و 1394 تحقق یافته و تخصیص داده شود که با توجه به کاهش درآمدهای منابع تامین بودجه 93 و تراز عملیاتی منفی و روال رایج در سال‌های گذشته بسیار بعید به‌نظر می‌رسد که صددرصد مبلغ مصوب اعتبار طرح‌های عمرانی کشور تخصیص داده شود؛ کما اینکه در سال‌های گذشته نیز همین رویه تکرار شده است. مجبوریم دوباره این ضرب‌المثل را یادآوری کنیم که: «یک ده آباد بهتر از صد شهر خراب است!»
2- حدود 147 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری انجام‌گرفته در پروژه‌های نیمه‌تمام راکد مانده است!
با توجه به سابقه و تاریخ شروع پروژه‌های نیمه‌تمام که حتی تعداد زیادی از آنها 20 ساله شده‌اند کل مبلغ هزینه‌شده قبل از برنامه پنجم، سال 89 و برنامه پنجم برای پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام اعم از ملی و استانی و متفرقه به قیمت سال‌های هزینه حدود 1960 تریلیون ریال (196هزار میلیارد تومان) برآورد می‌شود و اگر نرخ‌های تورم رسمی اعلامی توسط بانک مرکزی را به مبالغ هزینه‌شده سنواتی در سال‌های مورد ‌اشاره اعمال کنیم جمع مبلغ سرمایه راکد و بلااستفاده پروژه‌های نیمه‌تمام (فقط ملی و استانی) به قیمت‌های امروز برابر 3890 تریلیون ریال (389 هزار میلیارد تومان) برآورد می‌شود و با اعمال نرخ دلار منظور شده در بودجه سال 93 کل کشور مبلغ سرمایه‌گذاری انجام‌گرفته در پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام بالغ‌بر 147 میلیارد دلار خواهد شد. بیش از 984 تریلیون ریال (4/98 هزار میلیارد تومان) و بالغ‌بر 37 میلیارد دلارآن در سال‌های قبل از سال 1390 هزینه شده است.
کسانی که دستی در پروژه‌های عمرانی کشور دارند و پروژه‌های نیمه‌تمام را از نزدیک بازدید می‌کنند استهلاک تدریجی مستحدثات و کارهای اجرا شده را به وضوح مشاهده می‌کنند و به ویژه پروژه‌هایی که از عمر اجرای آنها بیش از 5 سال می‌گذرد اکثرا به بازسازی و سرمایه‌گذاری مجدد برای ترمیم خرابی‌ها و استهلاک بخش‌هایی از پروژه‌های مزبور نیاز است. خسارت وارده به اقتصاد کشور از این بابت به راحتی قابل محاسبه است. این خسارت‌ها شامل خسارت مالی خواب و راکد ماندن سرمایه، ضرر و زیان تاخیر در بهره‌برداری از پروژه‌ها، ضرر و زیان ناشی از عدم‌النفع اجتماعی، ضرر و زیان ناشی از عدم افزایش ارزش افزوده به اقتصاد کشور و خسارت ناشی از استهلاک به حساب می‌آید. اگر با دیدگاه عامیانه و تفکر بازاری محض فقط خسارت مالی خواب سرمایه بدون بازده را با حداقل سود سپرده بانکی محاسبه کنیم در سال مبلغی حدود 78 هزار میلیارد تومان به‌دست می‌آید که این مبلغ حدود پنج برابر مبلغ تخصیصی سالانه طرح‌های تملک دارایی در سال‌های اخیر است.
3 – حدود 150 میلیارد دلار منابع مالی برای اتمام پروژه‌های نیمه‌تمام مورد نیاز است.
براساس اطلاعات و گزارش‌های منتشر شده توسط مسوولان دولتی و نیز با توجه به مفاد لایحه بودجه سال 94 و براساس برآوردهای کارشناسی مبلغ مورد نیاز برای اتمام حدود 77 هزار پروژه نیمه‌تمام ملی و استانی (علاوه‌بر پروژه‌های شرکت‌ها و موسسات دولتی) بالغ‌بر 3.900 تریلیون ریال (390 هزار میلیارد تومان) برآورد می‌شود و اگر این مبلغ را با نرخ برابری 26.500 ریال بر هر دلار که در لایحه بودجه 93 منظور شده است تبدیل کنیم معادل ارزی مورد نیاز برای به بهره‌برداری رساندن پروژه‌های نیمه‌تمام به حدود 150 میلیارد دلار بالغ می‌شود. میانگین مبلغ تخصیص یافته به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در سال‌های اخیر که قیمت هر بشکه نفت بیش از 100 دلار بود حدود 12 هزار میلیارد تومان بوده است که تقریبا برابر 5/4 میلیارد دلار است و اگر تمامی متغیرها را به فرض محال ثابت فرض کنیم 33 سال طول خواهد کشید تا با روند فعلی تخصیص منابع پروژه‌های نیمه‌تمام موجود را به بهره‌برداری برسانیم و این در حالی است که اتفاقا در این حوزه از اقتصاد هیچ متغیری را نمی‌توان ثابت فرض کرد و روند عمومی متغیرها اکثرا به ضرر فرض محال پیش‌گفته حرکت می‌کند. یکی از متغیرهای مهم در این سیستم تامین منابع مالی است که شاهد افت قیمت 50 درصدی نفت در چند ماه اخیر بودیم که با توجه به شرایط به‌وجود آمده در بازار نفت و با فرض قیمت‌های فعلی آن، این مبلغ بیش از چهار برابر درآمد سالانه کشور از محل فروش نفت است.
4 – مدت زمان اجرای پروژه‌ها در کشور چهار برابر مدت پیش‌بینی اولیه است!
گزارش‌های رسمی حاکی از این است که در سال‌های گذشته بیش از 85 درصد پروژه‌های عمرانی در مدت زمان پیش‌بینی شده در زمان شروع به بهره‌برداری نمی‌رسند و نکته جالب اینکه به‌رغم افزایش تجربه و مهارت و علم و دانش و ساختار‌سازی درکشور برای اجرای طرح‌های توسعه عمرانی و پیشرفت چشمگیر علم و دانش مدیریت پروژه در جهان، روند تاخیر در اتمام پروژه‌ها به‌طور چشمگیری افزایش یافته است. مرکز پژوهش‌های مجلس در سال گذشته در گزارشی آورده است که میانگین اتمام طرح‌ها از حدود یک دهه به بیش از دو دهه افزایش یافته است. گزارش نظارتی معاونت نظارت راهبردی رئیس‌جمهور در سال 91 نشان می‌دهد که مغایرت مدت اجرای پروژه‌ها از پیش‌بینی تا تحقق واقعی حدود 4 برابر است و مدت زمان اجرای 6/3 سال پیش‌بینی اجرای پروژه‌ها در عمل به 2/14 سال افزایش یافته است. البته طرح‌های بسیار بزرگ (مگاپروژه‌ها) نیز وجود دارد که مراسم کلنگ‌زنی آنها بیش از 20 سال پیش اتفاق افتاده است. با توجه به تغییر و تحولات سریع و ناپایداری‌های چشمگیر در عرصه‌های تکنولوژی، منابع مالی، بازارهای هدف، مطلوبیت‌های اجتماعی، نوع و سطح نیازهای جامعه، طرح‌هایی که مدت اجرای آنها بیش از 3 الی 4 سال تعریف شود عملا شکست خورده به حساب می‌آیند. اساسا بسیاری از پروژه‌ها توجیه فنی، اقتصادی و اجتماعی خود را خیلی وقت پیش از دست داده‌اند.
مغایرت فاحش مدت اجرای پروژه‌ها با پیش‌بینی اولیه، به‌عنوان یک شاخص مهم ارزیابی کیفیت مدیریت پروژه‌ها به‌شمار می‌رود و یک هشدار جدی به سیاست‌گذاران می‌دهد و آن اینکه سازمان‌های متولی پروژه‌های عمرانی کشور بسیار ناکارآمد و فرسوده است و فرآیند یک پروژه از مرحله شناخت و فاز شروع تا فاز اختتامیه کمتر مسیر علمی و حرفه‌ای را طی می‌کند و اساسا فرآیندهای آن به‌خوبی کنترل و مدیریت نمی‌شوند. گواه این ادعا اینکه حتی در سال‌های وفور درآمدهای نفتی و تخصیص 90 درصدی به پروژه‌های عمرانی شاهد همین وضعیت در پروژه‌ها بودیم. تصویر فشرده فوق از وضعیت پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام کشور نشان می‌دهد که ما با یک وضعیت عادی مواجه نیستیم و بدون تعارف در این بخش از اقتصاد در یک بحران جدی فرو رفته ایم. در تعریف کلاسیک آن، بحران باعث به‌وجود آمدن شرایطی می‌شود که برای برطرف کردن آن نیاز به اقدامات اساسی و فوق العاده است.
اگر در مقابل بحران، سیاست برخورد انفعالی و غیرفعال اتخاذ شود بازخوردهای تشدید‌کننده تخریبی آن کنترل را بیش از این از دست مدیران و سیاست‌گذاران خارج خواهد کرد و آسیب‌ها، تهدیدها و خطرهای بیشتری را به دنبال خواهد داشت؛ بنابراین واقعیت‌ها نشان می‌دهد که الزاما باید با این پدیده به‌عنوان یک پدیده بحرانی برخورد شود؛ درحالی‌که از طریق بودجه‌های سنواتی دولت فقط قادر است به 3 الی 4 درصد این معضل در یک سال اثر بگذارد و آن را مدیریت کند. بدیهی است که لنگر منفی ایجاد شده از بخش مدیریت نشده آن، پتانسیل تخریبی بسیار بزرگی را ایجاد کرده و در پیش پای دولت خواهد گذاشت. متاسفانه دولت یازدهم درشرایطی زمام امور را به‌دست گرفته است که وارث تمامی خطاهای انباشته شده در طول برنامه‌های عمرانی قبل در این مورد است. خطاها و اشتباهات درگذشته به راحتی و بدون محاسبه با درآمدهای نفتی بالا پوشش داده می‌شد اما در حال حاضر چنین ابزار قدرتمندی نیز در دست دولت باقی نمانده است.
بنابراین قبل از اینکه مدیران و مسوولان دستگاه‌های اجرایی و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی دغدغه مشکلات تامین منابع مالی را منتشر کنند و با فراموش کردن درس‌های آموخته گذشته و بدون شناسایی کامل ابعاد این پدیده بحرانی و بدون آسیب شناسی قابل دفاع فقط دغدغه تزریق و تامین منابع مالی را داشته باشند، جز اتلاف منابع و توسعه بحران نتیجه‌ای به‌دست نخواهد آمد. می‌توان گفت مشکل تامین مالی یکی از دلایل واضح و پیدا در جلوی دید همگان در پروژه‌های نیمه‌تمام است که همه به راحتی آن را می‌بینند و قضاوت می‌کنند؛ درحالی‌که بررسی بالینی سایر علائم و نشانه‌های این بیمار ما را به سمت خردمندانه‌تری رهنمون می‌سازد. اگر دولت گزارش آخرین وضعیت 246 طرح نیمه‌تمام هدف‌گذاری شده در بودجه سال 1393 را منتشر کند این واقعیت را خواهیم پذیرفت که هنوز شناخت کافی از مشخصات و منابع مورد نیاز و مشکلات به بهره‌برداری رسیدن طرح‌های نیمه‌تمام در دسترس نیست، بنابراین برای ایجاد چشم‌انداز قابل‌پیش‌بینی برای پدیده بحرانی طرح‌های نیمه‌تمام و جلوگیری از گسترش تله طرح‌های نیمه‌تمام باید 2 اقدام اساسی و به‌طور همزمان در دستورکار دولت قرار گیرد تا در سال 94 نیز مجبور نباشیم بودجه سال 95 را بر مبنای مقوله نه چندان دقیق و تعریف نشده پیشرفت فیزیکی پروژه‌ها تنظیم کنیم. ادامه تخصیص منابع به طرح‌های نیمه‌تمام براساس پیشرفت فیزیکی در چنین شرایطی محدودیت منابع مالی، کاری غیرحرفه‌ای و ناروا است. اگر بگوییم که معضل طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام را در کنار مقوله‌های مهم اقتصادی نظیر تورم، رکود، رشد اقتصادی، بیکاری، میزان سرمایه‌گذاری و ... قرار دهیم، سخن به گزافه نگفته‌ایم و اولویت پرداختن به آن در ردیف همان مقوله‌های مهم اقتصادی است؛ بنابراین باید آن را جدی بگیریم. سیمای وضع موجود و بالانس منابع و مصارف و نیازها گواه این است که طرح‌های عمرانی در تله بزرگی گرفتار آمده‌اند. به هر میزانی که پروژه‌ها در داخل این تله دست و پا بزنند بیشتر در آن گرفتارتر خواهند شد؛ بنابراین به دولت تدبیر و امید برای یافتن راه‌حلی مناسب‌تر و کم‌ضررتر برای این معضل 2 پیشنهاد محوری ارائه می‌شود:
پیشنهاد اول – تشکیل ستاد ویژه پروژه‌های نیمه‌تمام (اتاق فکر) برای مطالعه، بررسی و تصمیم‌گیری در مورد طرح‌های نیمه‌تمام در سطح کشور.
ترکیب اعضای تشکیل‌دهنده این ستاد باید به نحوی باشد که برای تمامی دستگاه‌های اجرایی لازم‌الاجرا شود و دستگاه‌های اجرایی و معاونت مدیریت و برنامه‌ریزی را از زیر بار فشارهای سیاسی پروژه‌ها خارج سازد. تشکیل چنین ستادی برای تعیین تکلیف بیش از 300میلیارد دلار از منابع مالی کشور بسیار حیاتی است.
پیشنهاد دوم – انجام مطالعات آمایش سرزمین در مورد طرح‌های عمرانی در سطح کشور به‌عنوان پیش‌نیاز تهیه برنامه ششم توسعه.
خوشبختانه برنامه ششم توسعه در دستور کار دولت یازدهم قرار گرفته است و آمایش سرزمین در این بخش از   اقتصاد اهمیت دوچندانی دارد و تلفیق نتایج این مطالعه با نتایج بررسی ستاد ویژه پروژه‌های نیمه‌تمام (اتاق فکر) می‌تواند اولویت‌بندی‌ها را با دقت بسیار بالا در اختیار دولت و دستگاه‌های اجرایی قرار دهد ضمن اینکه نتایج آسیب‌شناسی و درس‌های آموخته از اتلاف منابع بیش از این نیز جلوگیری خواهد کرد.
دو اقدام فوق اگر با جدیت پیگیری شود می‌تواند در 9 ماه اول سال 94 نتایج خود را برای تعیین تکلیف طرح‌های نیمه‌تمام در اختیار دولت، نمایندگان مجلس و کارشناسان قرار دهد تا برای تهیه‌کنندگان بودجه سال 95 نیز همچون لوایح و قوانین بودجه‌های 93 و 94 دنباله‌روی از وضع بیمارگونه فعلی نشود.