نظام ارزی مطلوب و اجرایی کشور چیست؟

دی‌ماه ۱۴۰۱ با تغییر در مدیریت بانک مرکزی، رویکرد سیاست‌گذار نسبت به نظام ارزی کشور تغییر کرد و نرخ هر دلار در سامانه نیما روی ۲۸ هزار و ۵۰۰ تومان تثبیت شد. بعد از این اقدام، دیدگاه‌های مختلفی درباره نظام ارزی مطلوب و اجرایی کشور برای مدیریت بازار ارز مطرح شد. با توجه به اهمیت موضوع، در این گزارش به بررسی عملکرد بانک مرکزی پرداختیم.

کد خبر: ۶۸۷۶۷۱

تاریخ: ۲۰ فروردين ۱۴۰۳ - ۱۰:۲۵

الف) تحولات مربوط به انتخاب نظام ارزی مطلوب

تحولات مربوط به اختلاف میان دولت و مجلس شورای اسلامی در انتخاب نظام ارزی مطلوب کشور در جدول زیر ارائه شده است:

بعد از اعلام سیاست تثبیت نرخ ارز و در کمتر از دو ماه، مرکز مبادله ارز و طلا با نرخ‌های جدید ارز (متفاوت از نرخ ارز ۲۸۵۰۰ تومانی) توسط بانک مرکزی رونمایی شد. در واقع همانند تجربه سال ۱۳۹۷ که در ابتدا سیاست تثبیت نرخ ارز (۴۲۰۰ تومانی) توسط معاون اول رئیس جمهور اعلام شد، در ادامه و در مردادماه همان سال با رونمایی از سامانه نظام یکپارچه معاملات ارزی (نیما) در عمل از سیاست تثبیت نرخ عبور و نظام چند نرخی ارز در کشور پیاده شد. بنابراین سیاست تثبیت نرخ ارز مورد تأکید رئیس کل بانک مرکزی، کمتر از دو ماه دوام آورد و جایگزین آن نظام چند نرخی ارز شد.

ب) تجربه تاریخی انتخاب نظام ارزی در ایران

انتخاب یک نظام ارزی در مباحث اقتصادی سابقه‌ای بیش از ۱۵۰ سال دارد؛ اما بعد از سال ۱۹۷۳ این مباحث توجه اقتصاددانان بیشتری را به خود جلب کرده است. در ایران نیز مباحث مربوط به نظام‌های ارزی از سال ۱۳۵۲ اهمیت بیشتری پیدا کرده‌اند.
از زمان وقوع انقلاب اسلامی تاکنون نظام‌های ارزی متعددی همچون «میخکوب ثابت، خزنده و شناوره مدیریت شده و خزنده» به اجرا درآمده است. بنابراین تجربه تاریخی ایران شاهد تنوع نظام‌های ارزی از طیف میخکوب ثابت تا شناور مدیریت شده است که این نظام‌های ارزی به عنوان یک انتخاب (شناور مدیریت شده) و یک ضرورت اجتناب ناپذیر (میخکوب ثابت) برای مدیریت اقتصاد کلان بوده است.

در حکمرانی اقتصادی ایران، از تجربه‌های گذشته درسی گرفته نمی‌شود و با وجود مشاهده نتایج مخرب برخی سیاست‌ها، گذشت زمان دوباره آن‌ها را به میدان می‌آوردبررسی تجربه تاریخی ایران در انتخاب نظام ارزی نشان می‌دهد:
۱) در نظام حکمرانی اقتصادی ایران، از تجربه‌های گذشته هیچ درسی گرفته نمی‌شود و با وجود مشاهده نتایج مخرب برخی سیاست‌ها، گذشت زمان دوباره آن‌ها را به میدان می‌آورد.
۲) در شرایط کنونی و با تفاوت نگاه‌های مختلف اقتصادی،‌ عقلانیت و منافع ملی ایجاب می‌کند از مسیر طی شده درس گرفته و از تکرار اقداماتی که به ضرر جامعه تمام شد، پرهیز شود.

ج) اختلاف انواع نرخ ارز رسمی با بازار غیر رسمی

بعد از تحولات اجتماعی رخ داده در پاییز ۱۴۰۱، شاهد افزایش نرخ ارز در بازار غیر رسمی بودیم که هم‌زمان با رویکرد منفعلانه بانک مرکزی، در دی‌ماه ۱۴۰۱ شاهد تغییر تیم مدیریتی بانک مرکزی و سیاست‌های ارزی بودیم.
با روی کار آمدن مدیریت جدید، سیاست تثبیت در بازار ارز مورد توجه و تأکید قرار گرفت. هر چند که در این زمینه مخالفت‌های از سوی گروه‌های مختلف از جمله برخی نمایندگان مجلس شکل گرفت.

در ادامه با وجود عدم همراهی برخی اعضای تیم اقتصادی دولت در اجرای کامل سیاست تثبیت (نرخ ارز ۲۸ هزار و ۵۰۰ تومان برای همه کالاها) شاهد ایجاد اصطکاک‌هایی در اجرای سیاست‌های ارزی و تجاری بودیم که نتیجه آن در ماه‌های ابتدایی مدیریت جدید، افزایش نرخ ارز در بازار غیر رسمی و ثبت رکوردهای جدیدی در کانال ۶۰ هزار تومان شد.

با توجه به شرایط پیش آمده، بانک مرکزی در اواخر سال ۱۴۰۱، از مرکز مبادله ارز و طلا که با موافقت شورای پول و اعتبار همراه بود، رونمایی کرد. در واقع مرکز مبادله ارز و طلا به عنوان تالار دوم سامانه نیما نیز شناخته می‌شود. به این صورت که در تالار اول، ارز نفت و فرآوردهای نفتی با نرخ ۲۸ هزار و ۵۰۰ تومان عرضه و به واردات کالاهای اساسی و ضروری تخصیص می‌یابد و در تالار دوم (مرکز مبادله ارز و طلا ـ حواله) ارز شرکت‌های پتروشیمی، فولادی و ... با نرخ مرکز مبادله ارز و طلا (در کانال ۳۷ هزار تومان) عرضه و به واردات سایر کالاها تخصیص داده می‌شود.

وضعیت موجود در ادامه و در سال ۱۴۰۲ تداوم یافت. بر همین اساس شاهد شکل‌گیری نظام چند نرخی ارز هستیم که هر کدام در «بازار تالار اول نیما (نظام تخصیص)»، «تالار دوم نیما برای حواله»، «اسکناس (مرکز مبادله ارز و طلا) (شبه بازار)» و بازار غیررسمی» نرخ‌های متفاوتی دارند.

سیاست‌گذار با یک برنامه زمانی مشخص، باید نسبت به حذف نظام‌های چند نرخی اقدام کند. این مهم به این صورت باشد که نظام ارزی تثبیت‌شده از طریق اعمال کنترل‌های ارزی رخ دهدبعد از ایجاد شوک سمت عرضه، ایجاد نظام ارز چند نرخی به منظور حمایت از تولید و معیشت یک ضرورت اجتناب ناپذیر بوده است. با این حال تداوم این شرایط در بلندمدت می‌تواند پیامدهای جبران‌ناپذیری از محل ایجاد رانت و فساد و همچنین شکل‌گیری نااطمینانی در اقتصاد کلان در پی داشته باشد.
بنابراین لازم و ضروری است که سیاستگذار تلاش کند از طریق به کارگیری سیاست‌های کنترل ارزی (بازگشت ارز حاصل از صادرات و مدیریت ثبت سفارش) و همچنین افزایش ریسک فعالیت در بازار غیر رسمی نسبت به کوچک‌سازی و حذف آن اقدام کند؛ در واقع سیاست‌گذار با یک برنامه زمانی مشخص نسبت به حذف نظام‌های چند نرخی اقدام کند. این مهم نیز باید به این صورت اتفاق بیافتد که نظام ارزی تثبیت شده از طریق اعمال کنترل‌های ارزی رخ دهد.

د) مهمترین چالش‌های نظام چند نرخی ارز در ایران

از مهمترین آثار اقتصادی جنگ اقتصادی و اعمال تحریم‌های یک و چندجانبه علیه ایران، ایجاد محدودیت در ذخایر ارزی در دسترس و همچنین ایجاد و تشدید کسری ترازپرداخت‌ها بود. بر همین اساس دولت‌ها در دوره‌های مختلف، با اعمال کنترل‌های مختلف و همچنین با استفاده از نظام ارز دو یا چند نرخی، به‌دنبال حفظ ذخایر ارزی، محدودسازی خروج سرمایه و مدیریت اقتصاد کلان کشور بودند.

در این شرایط نرخ ارز رسمی برای واردات کالاهای ضروری و مواد اولیه و واسطه‌ای تولید و نرخ ارز بازار آزاد به تجارت سایر کالاها و سرمایه‌های خصوصی تخصیص می‌یابد. علاوه بر این، برخی کالاها مشمول ممنوعیت واردات بودند؛ در واقع با توجه به وابستگی بالای تولید و معیشت کشور (بیش از ۸۵ درصد واردات به این دو موضوع اختصاص می‌یابد) دولت برای تضمین و ثبات در این دو متغیر مهم، اقدام به تعیین نرخ ارز بازار رسمی می‌کند.

این در حالی است که در بخش غیررسمی به دلیل وجود فعالیت‌های سفته‌بازی و همچنین تأمین مالی قاچاق، عموماً به دلیل عمق پایین، نرخ ارز کشف شده بالاتر از نرخ ارز رسمی است. شکل‌گیری نظام چند نرخی در بازار ارز ایران به منظور ایجاد ثبات اقتصادی در شرایط جنگ اقتصادی به ویژگی اقتصاد ایران در سال‌های اخیر تبدیل شده است.

برخی از مهمترین چالش‌های امنیت اقتصادی نظام ارزی شکل گرفته فهرست‌بار ارائه می‌شود:

۱_ شکاف میان نرخ ارز رسمی و بازار آزاد، به افزایش معاملات غیرقانونی، از دست دادن درآمدهای تعرفه‌ای، کاهش ورود ارز از مجاری قانونی و گسترش فعالیت‌های رانت جویی در کشور منجر می‌شود.

۲_ در نظام ارزی با دو نرخ رسمی و غیررسمی، این امکان وجود دارد که گروهی خاص از این سیستم دو نرخی بهره‌مند شوند. به طور معمول می‌توان انتظار داشت که چنین رانتی به افرادی تعلق گیرد که صاحب قدرت و ثروت هستند و از دهک‌های بالای درآمدی محسوب می‌شوند. در نهایت این موضوع می‌تواند عاملی برای افزایش نابرابری بین دهک‌های بالا و پایین درآمدی شود.

۳_ هرگونه تفاوتی میان نرخ ارز با مقدار تعادلی آن، نوعی مالیات یا یارانه روی معاملات خارجی به حساب می‌آید که آثار بازتوزیعی آن روی بخش‌های اقتصادی و گروه‌های درآمدی را نباید از نظر دور داشت.

۴_ خریدوفروش ارز در نرخی متفاوت از مقدار تعادلی آن، نوعی فعالیت شبه‌مالی به حساب می‌آید که سطح و ترکیب هزینه‌های دولتی را تحت تأثیر قرار می‌دهد و از شفافیت‌های بودجه‌ای می‌کاهد.

۵_ شکل‌گیری نظام ارزی چند نرخی، آثار بازتوزیعی مهمی نیز بر تجارت برجای می‌گذارد؛ به طوری که به پرداخت یارانه به واردات و رانت‌جویان و اخذ مالیات (پنهان) از بخش صادراتی منجر می‌شود.

۶_ در شرایطی که اختلاف قابل‌توجهی بین قیمت رسمی نرخ ارز و قیمت بازار آزاد وجود دارد، تولیدکنندگان مختلف به جای تلاش برای افزایش سوددهی خود از طریق تمرکز بر بهبود کیفیت و قیمت محصولات تولیدی، بخش عمده وقت و انرژی خود را بر تلاش به منظور دستیابی هر چه بیشتر به دلار به قیمت دولتی متمرکز خواهند کرد؛ وضعیتی که باعث می‌شود تلاش برای بهره‌گیری از ارتباطات باهدف کسب رانت، جایگزین تلاش‌های مولد اقتصادی شود.

۷_ وجود شکاف نرخ ارز، به عدم اطمینان منجر می‌شود و این عدم اطمینان به گفته «سباستین ادواردز» اقتصاددان معروف شیلیایی، از دو طریق می‌تواند آثار منفی بر اقتصاد برجای بگذارد. نخست اینکه موجب کاهش سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی شده و بر انباشت سرمایه اثر منفی می‌گذارد. دوم، عدم اطمینان نرخ ارز باعث افزایش هزینه‌های تجارت می‌شود و بر قدرت رقابت تجاری، تأثیر منفی خواهد داشت.

۸_ «شویونگ شی_ Shouyong Shi» اقتصاددان در این رابطه(۲۰۰۰) می‌نویسد: وجود بازار سیاه ارز، امکان جانشینی پول را برای افراد آسان می‌کند و در نتیجه درآمد ناشی از حق‌الضرب انتشار پول برای دولت کاهش می‌یابد. به عبارت دیگر، افراد به‌دلیل حفظ ارزش پول خود و وجود ارز در بازار سیاه، پول خارجی بیشتری نگه می‌دارند و تقاضای آنها برای پول داخلی کمتر می‌شود. در نتیجه درآمد دولت از حق‌الضرب انتشار اسکناس کمتر شده و برای افزایش درآمد، ناچار به خلق پول بیشتر می‌شود. بنابراین هر چه شکاف نرخ ارز بیشتر باشد، انتشار اسکناس بیشتر و در نتیجه تورم بیشتر می‌شود.

در بازار غیررسمی ارز، به دلیل وجود فعالیت‌های سفته‌بازی و همچنین تأمین مالی قاچاق، عموماً به دلیل عمق پایین، نرخ ارز کشف‌شده بالاتر از نرخ ارز رسمی استه) جمع‌بندی

چالش‌های مربوط به تعیین نظام ارزی مطلوب یک کشور، موضوع جدیدی نیست و در گذشته نه فقط در ایران بلکه در گستره جهانی و حتی در ادبیات علمی نیز وجود داشته، به‌گونه‌ای که تحول نظام بین‌المللی پولی در سال ۱۹۷۳ و ایجاد فضای جدید، کشورهای در حال توسعه را در برابر این پرسش قرار داد که ثبات نرخ ارز یا قبولی شناوری در آن، کدام یک نظام ارزی مناسبی برای انتخاب هستند؟

نیاز موجود برای پاسخ به این پرسش، عامل عمدۀ شکل‌گیری ادبیات گسترده‌ای در این زمینه بوده است. همه مطالعات، شرایط خاصی را در زمینۀ ویژگی‌های مهم کشور مورد نظر، اهداف نظام ارزی، ملاک‌ها و معیارها، پیش فرض دانسته و بررسی‌های خود را در زمینه انتخاب نظام ارزی، با توجه به انواع شوک‌های مهم در اقتصاد آن کشور شکل داده‌اند.

به طور خلاصه، در انتخاب نظام ارزی مناسب برای یک کشور، عوامل زیر مورد توجه هستند (کمیجانی و نادعلی، ۱۳۸۴: ۳):
_ تعیین اهداف مورد نظر:
اهدافی همچون تراز تجاری، ثبات و تعادل داخلی، افزایش کارایی، افزایش تولید و مهار تورم.

_ توجه به ویژگی‌های مؤثر اقتصاد مورد نظر در انتخاب نظام ارزی:
ویژگی‌هایی همچون قیمت‌ پذیربودن در صحنۀ تجارت جهانی، قابلیت انعطاف زیاد در دستمزدها و تمرکز جغرافیایی، با اتخاذ نظام نرخ ارز ثابت، هماهنگی بیشتری نشان می‌دهند؛ در حالی که ویژگی‌هایی همچون نرخ‌های متفاوت با تورم جهانی، تنوع تولیدی، عدم تمرکز بخش خارجی، با نظام‌های انعطاف‌پذیر نرخ ارز تناسب دارند.

نوع شوک‌ها و ضربه‌های وارد بر اقتصاد:
در این زمینه نوشته‌های فراوانی وجود دارد که نتایج آنها در مورد نظام ارزی مناسب نسبت به فرض‌های صورت گرفته پیرامون ویژگی‌های اقتصاد مورد نظر و اهداف اتخاذ شده، حساسیت بسیاری دارند.

همان‌گونه که اشاره شد، در ابتدا به درستی، سیاست تثبیت نرخ ارز با توجه به شرایط اقتصاد ایران (محدودیت منابع ارزی و تحریم‌های اقتصادی، سطح بالای تورم و نااطمینانی، خروج سرمایه و ... ) اقدامی مثبت و قابل تقدیر بود زیرا که می‌توانست به ایجاد ثبات اقتصادی از طریق کنترل تورم و رونق تولید کمک کند.
با این حال در ادامه به دلایلی همچون اختلاف‌ دیدگاه متولیان در دولت و مجلس، فشار بازیگران اصلی بازار ارز، سیاست نظام چند نرخی ارز جایگزین آن شد که نه فقط سیاست‌گذار را به اهداف خود نمی‌رساند بلکه حل مشکل اقتصاد ملی (ایجاد ثبات) را به تعویق خواهد انداخت.