دکتر مرتضی بینا

آمادگی نظام بانکی ایران برای هماهنگی با مقررات بین المللی

اقدام بانک مرکزی درجهت شفاف‌سازی بانک‌ها مقدمه‌ای است برای هماهنگی با دستاوردهای جهانی به‌منظور بهبود سیستم بانکی. سال‌هاست که سیستم بانکی ما تجربه‌های گرانقدر جهانی را که در مقررات پیشنهادی کمیته بازل جمع‌آوری شده است، نادیده می‌گیرد.

کد خبر: ۶۸۵۴۲

تاریخ: ۰۹ دی ۱۳۹۳ - ۰۹:۲۴

ایران اکونومیست- اول: بانک مرکزی ایران اخیرا «ضوابط ناظر بر حداقل استانداردهای شفافیت و انتشار اطلاعات عمومی توسط موسسات اعتباری» را منتشر کرده و همه بانک‌ها را ملزم کرده که اطلاعات مربوط به انواع فعالیت‌هایشان را در سرفصل‌های قابل بررسی و اندازه‌گیری در سایت بانک‌شان منتشر کنند و در اختیار عموم قرار دهند. بزرگ‌ترین بخش منابع بانک‌ها از طریق سپرده‌های مردم تامین می‌شود. اصولا سپرده‌گذاران مایل به ریسک سرمایه‌‌گذاری‌های پر خطر نیستند؛ بنابراین بانک‌ها نباید اجازه داشته باشند با منابع متعلق به دیگران کارهای پرخطر انجام دهند. این اقدام بانک مرکزی در حمایت از سپرده‌های مردم بسیار به موقع است.
علاوه‌بر جنبه نظارتی بانک مرکزی، دسترسی عمومی به این اطلاعات اجازه خواهد داد. که آثار فعالیت‌های غیرمتداول بانکی توسط بازار شناسایی شوند و همه بانک‌ها برای حفظ منابع‌شان مجبور به اصلاح رفتار خود شوند.
نظارت غیر‌مستقیم مردم و بازار بر بانک‌ها منجر به هدایت سپرده‌های مردم و دیگر منابع به سمت بانک‌های کم خطر خواهد شد. به این ترتیب هزینه لازم برای اصلاح رفتار بانک‌ها بسیار کمتر از هزینه‌ای خواهد بود که دولت و بانک مرکزی منحصرا از طریق انواع دستورالعمل‌ها و مقررات اعمال می‌کنند. امیدواریم که مردم، بانک‌ها و همه ارکان دولتی و حکومتی، بانک مرکزی را در پیاده‌سازی اقدامات مربوط به شفاف‌سازی بانک‌ها یاری دهند.
اقدام بانک مرکزی درجهت شفاف‌سازی بانک‌ها مقدمه‌ای است برای هماهنگی با دستاوردهای جهانی به‌منظور بهبود سیستم بانکی. سال‌هاست که سیستم بانکی ما تجربه‌های گرانقدر جهانی را که در مقررات پیشنهادی کمیته بازل جمع‌آوری شده است، نادیده می‌گیرد. مقررات کمیته بازل معمولا یا به‌دنبال یک بحران مالی یا به‌دنبال شناسایی مشکلاتی در چند بانک بزرگ وضع شده است. با نگاهی به تاریخ و دلایل وضع مقررات جدید متوجه می‌شویم مشکلاتی که کمیته بازل به حل آنها اقدام کرده با مشکلاتی که سیستم بانکی ما با آنها مواجه است، تفاوت اساسی ندارند. مثلا عدم دقت در اعتبارسنجی مشتریان، بنگاهداری، سرمایه‌گذاری‌های پرخطر و کمبود نقدینگی از مهم‌ترین مشکلات بانکداری در سطح جهان است که بانک‌های ما نیز با آن روبه‌رو هستند. به دلیل آثار مثبتی که این مقررات بر اقتصاد و جامعه داشته‌اند همه کشورهای عضو کمیته بازل بلافاصله و دیگر کشورها سریعا سعی در اجرایی کردن مقررات جدید بازل دارند.
عدم هماهنگی با این مقررات در سیستم بانکی ما کاملا نمایان است. بنگاهداری در سطح گسترده و در نتیجه تزریق منابع مردم به شرکت‌های غیر‌رقابتی و عملا ورشکسته، کمبود نقدینگی مزمن و نیاز به استقراض دائمی از بانک مرکزی، تسهیلات غیرجاری بسیار بالا، سرمایه‌گذاری‌های خارج از حیطه بانکداری و پر خطر از جمله معضلات سیستم بانکی ما هستند. نیاز دائمی برای تزریق نقدینگی در جامعه و تورم کمرشکن، عقب افتادن سود سپرده‌ها از تورم و در نتیجه تاراج اموال سپرده‌گذاران خرد و سوءاستفاده‌ها و فسادهای مالی نتیجه عقب افتادن از اجرای مقررات بین‌المللی است. اینها مشکلاتی هستند که سیستم بانکداری جهانی در سطح بسیار خوبی حل کرده است و تجربیات آنها کاملا در اختیار ما هستند.
با توجه به زیربناهای موجود برای حسابرسی و ساختارهای اجرایی در بانک مرکزی وقت آن است که بیش از این تامل نکرده و در پیاده‌سازی آخرین مقررات بازل قدم برداریم. اجرای این مقررات بدون شک با مقاومت و مشکلات خاص خود روبه‌رو خواهد شد؛ ولی با شناخت بهتر مقررات بین‌المللی مطمئنا همه ذی‌نفعان و دلسوزان از اجرای مقررات بازل حمایت خواهند کرد. مقررات بازل 3 هم اکنون در آمریکا و اروپا اعمال شده‌اند و طبق یک برنامه زمان‌بندی شده تا پایان سال 2018 همه ارکان آن باید کاملا اجرا شوند. امید است که هرچند با شروع دیرهنگام ولی با توجه به سادگی عملیات بانکی متداول در ایران تا پایان سال 2018، با بقیه کشورهای پیشرفته در امر سالم‌سازی بانکداری همگام شده باشیم.
دوم: مقررات پیشنهادی بازل زنده و مرتبا در حال افزایش هستند و کشورهای عضو متعهدند که مقررات پیشنهادی را به قانون تبدیل کنند. کمیته بازل در سال 1975 با عضویت 10 کشور بزرگ اقتصادی (G-10) و به‌دنبال ورشکسته شدن چند بانک بزرگ در اثر مشکلات ارزی تشکیل شد. در این تاریخ کمیته بازل تعهدنامه‌های متعددی منتشر کرد که بین کشورهای میهمان و میزبان برای نظارت شعبه‌های خارجی بانک‌ها به امضا رسیده‌اند.
بازل 1: در سال 1988 به‌دنبال نکول کشورهای آمریکای جنوبی اولین مدل بسیار ساده کفایت سرمایه تحت عنوان بازل 1 پیشنهاد شد. منظور و هدف از کفایت سرمایه این است که بانک به حد کافی برای مقابله با بحران‌های احتمالی سرمایه داشته باشد و در شرایط تعطیلی و ورشکستگی قرار نگیرد. به مرور زمان تا سال 1997 مقرراتی برای ذخیره مطالبات معوق، تسویه بین بانکی، محاسبه ریسک بازار و اجازه استفاده از مدل‌های داخلی بانک‌ها ارائه شد. کمیته بازل برای انواع دارایی‌ها ضریب ریسک خاص و در عین‌حال بسیار ساده‌ای را اعلام و مفهوم دارایی های موزون شده به ریسک را معرفی کرد. در این مدل، دارایی‌های پرخطر ضریب ریسک بالاتری گرفتند و بانک‌ها باید نسبت سرمایه به دارایی‌های موزون شده 8 درصد را رعایت کنند. در این مدل اگر یک بانک دارایی‌های خود را به سمت دارایی‌های پرخطر هدایت کند، مخرج کسر؛ یعنی دارایی‌های موزون شده افزایش می‌یابد و در نتیجه نسبت کفایت سرمایه کم می‌شود. اگر نسبت کفایت سرمایه کمتر از 8 درصد بشود یا باید سرمایه بانک را افزایش داد یا ریسک دارایی‌ها را کم کرد. این مقررات تحت عنوان بازل 1 شناخته می‌‎شوند و این تقریبا همان مدلی است که امروز برای محاسبه کفایت سرمایه بانک‌ها در ایران مورد استفاده قرار می‌گیرد.
بازل 2: به‌دنبال بحران مالی آسیا در سال 1998-1997 برنامه‌ریزی جدیدی برای کنترل ریسک بانک‌ها آغاز شد. در این بحران کشورهای متعدد آسیایی با مشکل خروج سریع منابع و افت شدید ارزش پول داخلی روبه‌رو شدند و بعضا یا دولت‌هایشان سقوط کرد یا اصلاحات اساسی در نظام بانکی خود صورت دادند. برنامه‌ریزی کمیته بازل 6 سال طول کشید تا در سال 2004 بعد از مذاکرات طولانی و مطالعات و ارزیابی‌ها، سه رکن اصلی سرمایه، نظارت و شفافیت تعریف شد. رکن سرمایه با تمرکز روی تسهیلات بانکی، مشوق‌هایی را برای رتبه‌بندی مشتریان در نظر گرفت. در ادامه در سال 2006 مقرراتی برای یکسان‌سازی محاسبه ریسک سرمایه‌گذاری‌های تجاری و نیاز کفایت سرمایه برای این‌گونه کار‌ها به صورت محدود تعریف شد. همچنین تعریف ساده‌ای برای کفایت سرمایه در اثر ریسک‌های عملیاتی تعریف شد. تعریف سرمایه موردنیاز برای ریسک‌های عملیاتی در حقیقت بهانه‌ای بود برای جبران کم شدن کفایت سرمایه در اثر مدل‌های داخلی اعتبارسنجی. این مقررات تحت عنوان بازل 2 شناخته می‌شوند و تفاوت اساسی از نظر شفافیت اطلاعات و لزوم حاکمیت شرکتی و مدیریت ریسک با بازل 1 دارند. بازل 1 در مورد بسیاری از مطالب مربوط به نظارت، حاکمیت شرکتی و مدیریت ریسک ساکت است، دستورالعمل‌های مشخصی ندارد و فقط به اهمیت داشتن ارکان مربوطه هشدار می‌دهد. بازل 2 علاوه‌بر کفایت سرمایه در مورد ارکان مربوط به شفافیت و حاکمیت شرکتی دستورالعمل‌های مفصلی دارد. می‌توانیم اقدام بانک مرکزی برای الزام ارائه اطلاعات شفاف بانکی را اولین قدم برای هماهنگی با بازل 2 برآورد کنیم.
واما بازل 3: حتی قبل از وقوع بحران مالی 2008-2007، نگرانی‌های زیادی نسبت به لغو قوانین ممنوعیت ورود بانک‌های تجاری به فعالیت‌های  غیرمتداول بانکی وجود داشت. به گفته کمیته بازل، آنها در حال تدوین مقرراتی برای کنترل ریسک فعالیت‌های غیرمتداول بانک‌ها بوده‌اند. به‌دنبال بحران بانکی 1929 مقررات ممنوعیت ورود بانک‌های تجاری به حوزه فعالیت‌های سرمایه‌گذاری وضع شدند. بعد از گذشت 70 سال دولت آمریکا این ممنوعیت را لغو کرد. طولی نکشید که با پایین آمدن نرخ بهره‌ها و افزایش درجه ریسک‌پذیری موسسات مالی و حتی سرمایه‌گذاران خرد، سرمایه‌گذاری‌های بی‌محابا در انواع اوراق قرضه پر خطر به‌خصوص اوراق با پشتوانه وام‌های مسکن بسیار بالا رفت. در فاصله بین 2007 تا 2008 با توقف رشد قیمت مسکن و افزایش نکول در اوراق مسکن، چند شرکت سرمایه‌گذاری با سابقه‌ طولانی گرفتار کمبود نقدینگی شدند و عملا برای حفظ خود در مقابل طلبکاران مجبور به اعلام ورشکستگی شدند. اعلام ورشکستگی Lehman Brothers شوک بزرگی بود که اعتماد بین بانکی را از بین برد و عملا باعث توقف بازاربین‌بانکی و توقف نقدینگی شد. با توقف نقدینگی شرکت‌ها با کمبود سرمایه درگردش مواجه و پی‌در‌پی مجبور به کم کردن فعالیت‌های خود شدند که به موج بیکاری دامن زد.
سرمایه‌گذاری‌های تجاری یا بنگاهداری: با آغاز بحران مالی از سال 2009 کمیته بازل پی‌در‌پی مقرراتی را برای بهبود نقدینگی و کفایت سرمایه وضع کرد تا اینکه مجموعه مقررات تحت عنوان بازل 3 برای اجرا از سال 2014 تا 2018 ارائه شد. در بازل 3 شرایط بسیار سختی برای سرمایه‌گذاری‌های تجاری و بنگاهداری در نظر گرفته شده که عملا بانک‌ها را مجبور به خروج از این نوع سرمایه‌گذاری‌ها می‌کند. کمیته بازل مستقیما بانک‌ها را از بنگاهداری منع نکرده چون ممکن است کشورها با مشکلات قانونی برای اجرای چنین مقرراتی روبه‌رو شوند، اما در مقابل ضریب ریسک 1250 درصدی برای داشتن عمده سهام شرکت‌های تجاری در نظر گرفته است. معنی ضریب ریسک 1250 درصدی با توجه به نسبت کفایت سرمایه 8 درصد این است که منابع برای سرمایه‌گذاری‌های عمده در شرکت‌های تجاری باید توسط خود سهامداران بانک تهیه شود نه از منابع سپرده‌گذاران (1250 درصد x 8 درصد =1). سایر سرمایه‌گذاری‌های بورسی هم دارای ضرایب ریسک بالایی (تقریبا 300 درصد تا 600 درصد) هستند و عملا سهامداران بانک‌ها را مجبور می‌کند که از سرمایه‌گذاری‌های بورسی پرهیز کنند یا مقدار زیادی از منابع لازم برای این گونه کارها را خود فراهم کنند و با جیب سپرده‌گذاران دست به ریسک نزنند. در مقایسه با مقررات سخت منع مستقیم قانونی، برتری مقررات بازل در سادگی اجرا کردن آن به کمک ضرایب ریسک و پرهیز از مراجعه به مقامات قضایی است.
جلوگیری از سرمایه‌گذاری‌های دوبل و انتشار بحران: برای جلوگیری از سرمایه‌گذاری‌های دوبل و همچنین جلوگیری از انتشار بحران از یک بانک به بانک‌های دیگر، شرایط سخت‌تری نسبت به گذشته برای سرمایه‌گذاری در موسسات مالی در نظر گرفته شده است؛ مثلا سرمایه‌گذاری در بیش از 10 درصد یک موسسه مالی باید از دارایی‌های بانک کسر شود. همچنین مجموع سرمایه‌گذاری در موسسات مالی اگر بیش از 15 درصد سرمایه بانک باشد باید از دارایی‌های بانک کسر شود. به عبارت دیگر سرمایه این کارها باید از طریق سهامداران بانک تهیه شود. همچنین اگر یک بانک از یک موسسه مالی وام بگیرد و سهام آن موسسه را بخرد، سهام خریداری شده برای محاسبات کفایت سرمایه از دارایی‌های بانک خارج خواهد شد.
آمادگی برای شرایط بحرانی: علاوه‌بر سخت‌گیری‌ها در نحوه محاسبه سرمایه بانک و ضرایب ریسک، میزان کفایت سرمایه بانک‌ها در شرایط عادی باید 5/2 درصد بیش از 8 درصد گذشته شود. هدف از این 5/2 درصد حفاظت از سرمایه بانک در شرایط بحران اقتصادی است؛ یعنی بانک‌ها باید حداقل 5/10 درصد نسبت کفایت سرمایه در شرایط عادی داشته باشند تا در شرایط بحرانی به کمتر از 8 درصد نرسد. اگر سرمایه بانکی کمتر از 5/10 درصد باشد اجازه توزیع سود و باز خرید سهام به بانک داده نخواهد شد و مدیران بانک باید سرمایه بانک را از طریق مراجعه به بازار یا طرق دیگر به 5/10 درصد برسانند.
جلوگیری از پایین آمدن کیفیت تسهیلات: همچنین یک لایه دیگر 5/2 درصد برای حفاظت در مقابل رشد سریع تسهیلات در نظر گرفته شده است. بانک‌های مرکزی موظف هستند رشد تسهیلات بانکی را رصد کنند و بانک‌ها را مجبور سازند سرمایه بیشتری در صورت رشد غیرعادی تسهیلات کنار بگذارند. به کمک این لایه بانک‌های مرکزی از رشد سریع تسهیلات‌دهی در شرایط خوب اقتصادی جلوگیری می‌کنند و مانع پایین آمدن کیفیت تسهیلات می‌شوند؛ یعنی اگر بانکی به نسبت اندازه خود بیش از سایر بانک‌ها اقدام به تسهیلات‌دهی بکند، یا باید بانک مرکزی را از کیفیت خوب این تسهیلات آگاه کند یا سرمایه بیشتری کنار بگذارد.
قواعد مربوط به نقدینگی: در مدل بازل 3، بانک‌ها موظف هستند که هم پوشش نقدینگی کافی برای 30 روز در شرایط بحرانی داشته باشند و هم اطمینان لازم برای ثبات منابع خود را فراهم کنند. برای پوشش نقدینگی 30 روزه در شرایط بحرانی، سپرده‌ها از نظر ریسک خروج طبقه‌بندی می‌شوند و عددی به دست می‌آید که نشانگر احتمال خروج منابع در 30 روز آینده است؛ مثلا سپرده‌های دانه درشت دارای ریسک خروج بالاتری نسبت به سپرده‌های خرد یا سپرده‌های مربوط به حقوق کارمندان است. بانک باید دارایی‌های نقد یا قابل نقد شدن با کیفیت بالا برای پوشش خروج سپرده‌ها و منابع دیگر داشته باشد.
همچنین منابع بانک از نظر ثبات طبقه‌بندی می‌شوند و در مقابل، نیاز بانک به منابع با ثبات یا دراز مدت سنجیده می‌شود. منابع با ثبات بانک باید پوشش کافی برای نیازهای درازمدتش فراهم کند. این محاسبات طی فرمول‌های بسیار دقیقی ارائه شده‌اند که از حوصله این مقاله خارج هستند.
قواعد مربوط به اهرمی بودن بانک: علاوه‌بر محاسبات نسبتا پیچیده کفایت سرمایه که به ضرایب ریسک برای دارایی‌های مختلف وابسته هستند، یک محاسبه ساده و بدون ضرایب ریسک هم در نظر گرفته شده که در آن نسبت سرمایه آورده و سود انباشته به کل دارایی‌ها باید بیش از 3 درصد باشد. هدف از این کار نوعی کنترل در مقابل بازی کردن با اعداد در مدل‌های داخلی بانک‌ها برای محاسبه ضرایب ریسک است.
استرس تست: یکی از مهم‌ترین بخش‌های مقررات بازل 3 مربوط به استرس تست بانکی می‌شود. هدف از استرس تست این است که وضعیت کفایت سرمایه بانک در شرایط بحران اقتصادی سنجیده شود. اخیرا در آمریکا به چند بانک بزرگ اجازه توزیع سود داده نشد چون با فرض رسیدن یک بحران اقتصادی جدید احتمال کمتر شدن سرمایه بانک از 8 درصد وجود داشت. همچنین بانک‌های اروپایی اخیرا ملزم شدند که مقدار زیادی سرمایه از بازار جمع‌آوری کنند چون در استرس تست بانکی موفق نبودند.
ریسک عملیاتی: بازل 3 به ریسک عملیاتی توجه ویژه دارد و بانک‌ها ملزم هستند برای ریسک‌های عملیاتی سرمایه در نظر بگیرند. ریسک‌های عملیاتی ریشه‌های مختلفی دارند و مهم‌ترین آنها سهل‌انگاری، تقلب، طمع و دیگر موارد مشابه هستند. برای محاسبه سرمایه لازم برای ریسک‌های عملیاتی مدل‌های مختلفی وجود دارد. مدل ساده و استاندارد اروپا برای ریسک‌های عملیاتی حدود 15 درصد درآمدهای ناشی از عملیات را به‌عنوان سرمایه موردنیاز در نظر گرفته است.
دیگر الزامات: علاوه‌بر مقرراتی که ذکر شد، بازل 3 برای بانک‌های بزرگ و دارای خطر گسترش سیستمیک بحران، 5/2 درصد سرمایه بیشتر از سایر بانک‌ها در نظر گرفته است (مجموعا کفایت سرمایه 5/15 درصد). عدم تشویق بانک‌ها به بزرگ شدن بیش از حد هدف این تصمیم‌گیری بوده است تا دولت‌ها مجبور نشوند برای نجات آنها وارد عمل شوند.
خلاصه کلام:  احتیاط در سرمایه‌گذاری‌های بورسی و بنگاهداری، عدم توسعه شعب برای سودجویی از تورم املاک و مستغلات، دقت در اعطای اعتبار و قابلیت بازپرداخت مشتری و حفظ نقدینگی بانک برای ایفای تعهدات مواردی هستند که مقررات بازل 3 پوشش می‌دهد. برتری مقررات بازل در سادگی اجرا کردن آنها به کمک ضرایب ریسک و پرهیز از تدوین قوانین پیچیده است که نیاز مراجعه به مقامات قضایی برای فروش اجباری دارایی‌های پر خطر را از بین می‌برد. عدم اجرای مقررات بازل؛ یعنی تکرار مشکلاتی که سیستم‌های بانکی جهان قبلا از آنها عبور کرده‌اند. نگارنده بر این باور است و شواهد نیز نشان می‌دهند که زیرساخت‌های لازم برای اجرای آخرین مقررات بازل در ایران وجود دارد و تاخیر در اجرای این مقررات، سالم‌سازی سیستم بانکی ما را با تاخیر بیشتری روبه‌رو خواهد کرد.