7 معیار مسکن مناسب و اقتصادی به روایت سازمان ملل

بعد از شکست طرح‌‌های مداخله دولتی در ساخت مسکن، دولت ها در آسیا، برنامه توانمندسازی فعالان بازار ساخت و خرید را در پیش گرفتند

کد خبر: ۶۸۲۱۸۶

تاریخ: ۲۰ اسفند ۱۴۰۲ - ۰۹:۲۲

برنامه اسکان بشر سازمان ملل متحد (UN-Habitat) برای اولین بار به ارزیابی تاثیر رویکرد مسکن این سازمان‌برمسکن مناسب، مقرون به‌‌صرفه و کاهش فقر در یک روند ۱۰ ساله بین ۲۰۰۸ تا ۲۰۱۹ اقدام کرد تا اثرات سیاست‌‌ها و برنامه‌های مسکن را بر کاهش فقر بررسی کند. هبیتات، در این راستا، ۷ معیار را برای «مسکن مناسب» در سطح جهانی، منطقه‌‌ای و کشوری برای مقابله با چالش تامین مسکن و سرپناه مقرون به صرفه و مناسب برای جمعیت‌‌های کم‌‌درآمد و آسیب‌‌پذیر معرفی کرده است تا کشورها به‌‌جای مداخله مستقیم در ساخت مسکن، اقدام به «توانمندسازی فعالان ساخت و خرید» مسکن کنند.

از ایراداتی که بر طرح‌‌های مسکن مهر و مسکن ملی طی تمام این سال‌ها وارد بوده، مداخله مستقیم دولت در ساخت مسکن است. در حالی که بهترین راهکار جهت ایجاد محرک در بازار خرید و فروش مسکن، «توانمندسازی فعالان» این بازار است. هبیتات با بررسی چهار منطقه جهانی، چارچوب‌‌های سیاستگذاری، برنامه‌‌ها و ظرفیت‌‌سازی در پیشرفت مسکن مناسب و مقرون به صرفه و کاهش فقر در سطح جهانی را مورد ارزیابی قرار داده است.

روندهای شهرنشینی جهانی و چالش‌‌های هبیتات

آینده جمعیت جهان بدون شک شهری است. با توجه به اینکه بیش از نیمی از جمعیت جهان در مناطق شهری زندگی می‌کنند، شهرنشینی «توزیع فضایی» جمعیت جهان را تعیین می‌کند. با تسریع شهرنشینی، چالش جهانی مسکن نیز در حال رشد است. پیش‌بینی می‌شود جمعیت شهری جهان تا سال 2030 به 60‌درصد افزایش یابد. این رشد با فقر شهرنشینی همراه شده است، که نسبت فزاینده‌‌ای از فقرای جهان در حال حاضر در شهرها و شهرک‌‌ها یافت می‌‌شوند، نه در مناطق روستایی. این در حالی است که قبلا این فقر در مناطق روستایی بسیاری از کشورهای در حال توسعه وجود داشت. در سال 2010، حدود 40‌درصد از جمعیت جهان ساکن در مناطق شهری در فقر زندگی می‌‌کردند. پیش‌بینی می‌شود این رقم تا سال 2030 به بیش از 50‌درصد افزایش یابد.

تقریبا در هر کشوری، هم در اقتصاد در حال توسعه و هم در اقتصاد توسعه‌یافته، دو شهر موازی وجود دارد؛ شهر رسمی که در آن ثروتمندان و اکثر طبقه متوسط و کارگران در بخش رسمی اقتصاد در آن زندگی می‌کنند و شکوفا می‌‌شوند و بخش غیررسمی که شامل سکونتگاه‌‌های غیررسمی است، با مسکن بی‌‌کیفیت و فعالیت‌‌های درآمدزای غیررسمی که اکثر شهرنشینان امرار معاش می‌کنند. اینها دو دنیای مجزا، با نیازها و اولویت‌‌های متفاوت و اغلب در تضاد هستند.

شهرنشینی سریع منجر به افزایش مستمر تقاضا برای زمین و مسکن، فعالیت‌‌های اقتصادی و خدمات شهری شده است که بسته به نظام سیاسی ممکن است منجر به فشارهایی برای تخلیه سکونتگاه‌‌های غیررسمی و حذف یا ارتقای مسکن غیراستاندارد شود. تا سال 2030، حدود 40‌درصد از 4 میلیارد نفری که در مناطق شهری در سراسر جهان زندگی می‌کنند، به مسکن مناسب نیاز خواهند داشت. برای اینکه «مسکن مناسب» به معنای «باکیفیت و مقرون به صرفه» باشد، هبیتات و آژانس پناهندگان سازمان ملل (UNHCR) هفت معیار (شرایط) ضروری شامل «ایجاد امنیت»، «در دسترس بودن خدمات»، «امکانات و زیرساخت‌‌ها»، «مقرون به‌‌صرفه بودن»، «قابلیت سکونت»، «دسترسی به مکان» و «کفایت فرهنگی» را شناسایی کرده‌‌اند.

نیاز به مسکن در کشورهای در حال توسعه بیشتر است، جایی که در برخی موارد بیش از 80‌درصد جمعیت در محله‌‌های فقیرنشین همراه با فقدان خدمات اولیه شهری و شرایط بی‌‌کیفیت و شلوغی جمعیت زندگی می‌کنند. علاوه بر این، محله‌‌های فقیرنشین اغلب در مناطق خطرناکی مانند دشت‌‌های سیل‌‌زده و دامنه‌‌های تپه‌‌ها واقع شده‌‌اند و در برابر رویدادهای تغییرات آب و هوایی آسیب‌‌پذیر هستند.

در حالی که هبیتات تجربه گسترده و شناخته شده‌‌ای در بیشتر زمینه‌‌ها از استراتژی‌‌ها، سیاست‌‌ها و برنامه‌‌های مسکن دارد، اما منابع محدود آن باعث شده با وجود اینکه بسیاری از اقدامات آن از نظر فنی موفق بودند، اما در مقیاس کوچکی اغلب تنها در چندهزار خانوار در جهان انجام شده است. اکثر اقدامات موفق در زمینه‌‌های اضطراری و پناهندگی بوده‌‌اند که پویایی متفاوتی دارند و مستقیما بر بازار (رسمی) مسکن تاثیر نمی‌‌گذارند. در عین حال، برآوردها نشان می‌دهد که حداقل 100 میلیون خانوار در مسکن نامرغوب زندگی می‌کنند. در اکثر کشورها، سیاست‌‌های دولت عمدتا بر بخش رسمی متمرکز است و اغلب به دنبال تقویت نقش بخش مسکن خصوصی هستند. با این حال، تمرکز بازار مسکن عمدتا بر تامین مسکن برای بخش رسمی سودآورتر اقتصاد است و بخش غیررسمی از جذابیت اقتصادی کمتری برخوردار است.

هبیتات و دولت‌‌ها با اتخاذ سیاست‌‌ها و چارچوب‌‌های نظارتی حامی فقرا، نقش مهمی در رسیدگی به این چالش‌‌ها دارند. بهبود دسترسی به زمین، تعهد به زیرساخت‌‌های اساسی و ارائه خدمات فراگیر، متنوع‌‌سازی راه‌حل‌‌های مسکن و اجرای سیاست‌‌ها، استراتژی‌‌ها، برنامه‌‌ها و پروژه‌‌ها برای بهبود و جلوگیری از زاغه‌‌ها از مهم‌ترین این سیاست‌‌هاست. همه این اقدامات توسط چارچوب‌‌های سیاستی و نظارتی فعال می‌شود و نیاز به ظرفیت نهادی و فنی کافی برای اجرای آنها دارد که همچنین مستلزم همکاری و مشارکت موثر با طیف گسترده‌‌ای از ذی‌نفعان است.

هر منطقه از جهان با چالش‌‌ها، سنت‌‌ها، پویایی‌‌های سیاسی و اقتصادی و... خاص خود همراه است. در این ارزیابی چهار منطقه آفریقا، کشورهای عربی، آسیا و اقیانوسیه، و آمریکای لاتین و دریای کارائیب مورد بررسی قرار گرفته‌‌اند که نشان می‌دهد حتی در داخل هر منطقه نیز تغییرات قابل‌توجهی بین کشورها وجود دارد.

تکثیر سکونتگاه‌‌های غیررسمی

در سال 1950، آفریقا کمترین جمعیت شهری (14 درصد) را نسبت به هر منطقه جغرافیایی داشت، اما از آن زمان به بعد سریع‌ترین نرخ شهرنشینی را در بین مناطق در حال توسعه تجربه کرد و تا سال 2018 سهم شهری آن به 43‌درصد افزایش یافت. در حالی که پیش‌بینی می‌شود نرخ شهرنشینی آفریقا در سال‌های آینده کاهش یابد، انتظار می‌رود تا سال 2050 به 59‌درصد برسد. رشد سریع جمعیت شهری تابعی از سه عامل افزایش طبیعی جمعیت، مهاجرت از مناطق روستایی و تبدیل سکونتگاه‌‌های روستایی قبلی شهری است. علاوه بر این، بسیاری از کشورهای آفریقایی همچنان از درگیری، نسبت بالای آوارگان داخلی، پناهندگان و بلایای طبیعی متعدد رنج می‌‌برند، که همگی بر الگوهای رشد شهری و افزایش تقاضا برای خانه‌‌های مناسب و مقرون به صرفه تاثیر گذاشته‌‌اند.

با این حال، تغییرات منطقه‌‌ای گسترده‌‌ای در این قاره وجود دارد. همچنین تفاوت‌‌های قابل‌توجهی بین کشورها وجود دارد. اما اکثر کشورها نمی‌توانند به اندازه کافی با شهرنشینی سریع کنار بیایند و نرخ رشد جمعیت شهری بر ظرفیت‌‌های نهادی، فنی، مالی، منابع دولت‌‌های مرکزی و محلی برای برنامه‌‌ریزی و مدیریت توسعه شهری و ارائه زیرساخت‌‌ها و خدمات غالب است. چالش‌‌ها با شهری شدن فقر تشدید می‌‌شوند، به طوری که بخش فزاینده‌‌ای از خانوارهای فقیر اکنون در مناطق شهری به جای روستایی قرار دارند. این امر به وضوح در تکثیر و گسترش زاغه‌‌ها و سکونتگاه‌‌های غیررسمی آشکار می‌شود.

دسترسی به مسکن شهری مناسب و مقرون به صرفه یک چالش رو به رشد در کشورهای آفریقایی است. بنابراین مقرون به صرفه بودن عمدتا فقط یکی از چالش‌‌هاست. تامین هزینه حتی ارزان‌‌ترین مسکن عرضه شده توسط بخش رسمی برای اکثر خانوارهای شهری در منطقه غیرقابل تحمل است. در نتیجه، تعداد زیادی از خانوارها مجبور به زندگی در مسکن نامناسب در محله‌‌های فقیرنشین و سکونتگاه‌‌های غیررسمی هستند. اینها اغلب در مناطقی قرار دارند که در معرض خطرات طبیعی از جمله رویدادهای شدید ناشی از تغییرات آب و هوایی مانند توفان، سیل و رانش زمین هستند.

دولت‌‌های آفریقا از رویکردها و مدل‌‌های مختلفی برای تحقق مسکن مناسب از جنبه مقرون به صرفه، از جمله برنامه‌‌های مسکن مقرون به صرفه و ارتقای محله‌‌های فقیرنشین، با درجات متفاوتی از موفقیت اجرای هدف افزایش دسترسی به مسکن مناسب و مقرون به صرفه استفاده کرده‌‌اند. بنابراین، نسبت زاغه‌‌نشینان در برخی کشورها به دلیل تلاش‌‌های موفق هبیتات کاهش یافته است.

توسعه نابرابر شهرنشینی

جمعیت شهری در کشورهای عربی از سال 1970 تا 2010 بیش از چهار برابر شده و تا 2050 مجددا بیش از دو برابر خواهد شد. نرخ بالای شهرنشینی در این منطقه تحت‌تاثیر عوامل متعددی از جمله رشد طبیعی جمعیت، تحولات اجتماعی-اقتصادی و توسعه اقتصادی نامتعادل بوده است که هم مهاجرت روستایی به شهر را تحریک کرده و هم مهاجرت بین‌المللی نیروی کار را در داخل کشورها و در سراسر منطقه افزایش داده است. علاوه بر این، جابه‌‌جایی ناشی از بی‌‌ثباتی و درگیری سیاسی و نیز شرایط نامساعد اقلیمی، تاثیر قابل‌‌توجهی بر شهرهای عربی داشته است. آوارگان داخلی (IDPs)، پناهندگان و مهاجران بین‌المللی عمدتا در شهرها زندگی می‌کنند و سهم رو به رشدی از جمعیت شهری را تشکیل می‌دهند.

برخی از کشورهای عربی برای بهبود پیوندهای اقتصادی شهری و روستایی و دستیابی به توسعه اقتصادی عادلانه‌‌تر، سیاست‌‌ها و استراتژی‌‌هایی را برای شهرهای ثانویه و جدید ایجاد کرده‌‌اند، اما توسعه نابرابر همچنان چالش اصلی بسیاری از کشورهای منطقه است. مهاجرت از روستا به شهر و جابه‌جایی جمعیت از شهرهای کوچک به متوسط و بزرگ در جست‌وجوی شغل، کمبود خدمات اجتماعی و امکانات رفاهی همچنان ادامه دارد.

منطقه کشورهای عربی در چند دهه گذشته با شرایط مختلف درگیری و پس از مناقشه مواجه بوده است. درگیری‌‌ها منجر به تضعیف حاکمیت قانون، کاهش ظرفیت ملی و به‌ویژه دولت محلی برای ارائه خدمات شده است و منجر به گسترش مسکن غیررسمی و غصب زمین و افزایش سطح جرم و جنایت و کاهش ایمنی شهری شده است.

منطقه عربی یکی از آسیب‌‌پذیرترین مناطق جهان در برابر تاثیرات تغییرات اقلیمی و فعل و انفعالات گرمایش، کمبود منابع آب، افزایش خشکسالی و بیابان زایی، افزایش شوری آب‌‌های زیرزمینی، تهدید مناطق ساحلی و گسترش بیماری‌‌های همه‌گیر و آفات است. بیشتر منطقه از مناطق اکولوژیکی بیش از حد خشک، خشک و نیمه خشک تشکیل شده است. 90‌درصد از جمعیت منطقه در 4‌درصد از کل مساحت و بیش از 60‌درصد در شهرها و شهرستان‌‌ها زندگی می‌کنند. در بسیاری از کشورها، اکثر جمعیت، مراکز دولتی و اداری و دارایی‌‌های فیزیکی در امتداد خط ساحلی یا نزدیک به آن قرار دارند. شهرهای ساحلی و به طور کلی مناطق ساحلی و دریایی در سال‌های اخیر رشد چشمگیری در فعالیت‌‌های اقتصادی و توسعه‌‌ای داشته‌‌اند که آسیب‌‌پذیری در برابر تغییرات آب و هوایی را افزایش داده است.

پیشگامی آسیا در توانمندسازی بازار مسکن

ارقام سال 2018 نشان می‌دهد که نیمی از جمعیت آسیا و اقیانوسیه یا 2.4 میلیارد نفر در شهرها و شهرک‌‌ها زندگی می‌کنند و این منطقه به سرعت در حال توسعه شهرنشینی است و هر روز باید 120هزار ساکن جدید را به شهرهای خود جذب کند. این به معنای نیاز به مسکن حداقل 20هزار واحد مسکونی در روز است. اگرچه روند عمومی شهرنشینی سریع و رشد جمعیت در همه کشورهای آسیایی مشترک است، اما تفاوت‌‌های قابل‌توجهی وجود دارد. رشد مستمر شهرها، فشار زیادی بر عرضه زمین و مسکن وارد کرده است. گسترش مستمر محله‌‌های فقیرنشین شهری و سکونتگاه‌‌های غیررسمی، در ارائه جایگزین‌‌های مسکن مقرون‌‌به‌‌صرفه، به‌‌ویژه برای خانوارهای کم‌‌درآمد و متوسط، ناکام مانده است.

آسیا در سه دهه گذشته رشد اقتصادی قوی را تجربه کرده است و توسعه اقتصادی در بسیاری از کشورها میلیون‌‌ها نفر را از فقر درآمدی خارج کرده و باعث ظهور طبقه متوسط شهری شده است که اکنون حدود 2 میلیارد نفر را شامل می‌شود. کاهش گسترده فقر درآمدی همیشه به سایر جنبه‌‌های فقر، مانند مسکن نامناسب، یا عدم‌دسترسی به آب سالم و سرویس بهداشتی توجه نکرده است و دسترسی به مسکن مقرون‌‌به‌‌صرفه یا کافی برای فقرای شهری و گروه‌‌های اقلیت دشوار است.

با این حال، نسبت جمعیت شهری ساکن در محله‌‌های فقیر نشین در شرق آسیا و منطقه اقیانوسیه از حدود 55‌درصد به 35‌درصد بین سال‌های 1990 تا 2015 به‌‌طور قابل‌توجهی کاهش یافت. اگرچه نسبت زندگی در شرایط زاغه‌‌نشینی کاهش یافته است، اما تعداد مطلق زاغه‌‌نشینان افزایش یافته است و بیش از نیم میلیارد زاغه‌‌نشین اکنون در منطقه زندگی می‌کنند. آسیا و اقیانوسیه بزرگ‌ترین جمعیت زاغه‌‌نشین‌‌های شهری جهان و بیشترین تجمع مردم زیر خط فقر هستند.

علاوه بر مسکن نامناسب، آسیا با مشکلات عمده بهداشت شهری، تغییرات آب و هوا و خطرات بلایا نیز مواجه است. شهرهای آسیایی نیز از جمله آسیب‌‌پذیرترین شهرهایی هستند که در برابر تاثیرات تغییرات آب و هوایی قرار دارند. یک میلیارد ساکن شهری آسیا ممکن است تا سال 2030 با مخاطرات طبیعی زیاد یا شدید در این منطقه مواجه شوند.

مانند سایر مناطق، سیاست‌‌های مسکن آسیا در طول زمان تغییر کرده است. از دهه 1950، تئوری و عمل مسکن مبتنی بر ارائه مستقیم مسکن عمومی توسط دولت‌‌ها برای اجاره یا فروش بود. بلوک‌‌های آپارتمانی با تراکم بالا و چند طبقه که تحت‌تاثیر آرمان‌‌های جنبش مدرنیستی قرار گرفته بودند، به رویکرد غالب برای جایگزینی مسکن‌‌های زاغه‌‌نشینی کم ارتفاع که در آن خانوارهای کم‌درآمد زندگی می‌‌کردند تبدیل شدند. با این حال، در بیشتر کشورها ثابت شد که این برنامه‌‌ها گران هستند و طرح‌‌های مبتنی بر مدل‌‌های اروپایی به نیازها و شیوه‌‌های زندگی سنتی پاسخ نمی‌‌دهند. این واحدها نیز برای افراد کم‌درآمد بسیار گران بود. در نتیجه، چنین مسکنی از نظر عرضه محدود بود، نگهداری ضعیفی داشت و عمدتا توسط گروه‌‌های با درآمد متوسط و بالا اشغال می‌‌شد و مسکن غیررسمی به گسترش ادامه داد.

از دهه 1960، بسیاری از کشورهای آسیایی در پاسخ به عدم‌موفقیت در تامین مسکن مستقیم، رویکرد «خودمسکنی» (مسکن‌‌سازی توسط خود افراد) را که توسط آژانس‌‌هایی مانند بانک جهانی ترویج می‌‌شد، اتخاذ کردند. در دهه 1970، دولت‌‌های آسیایی اهمیت بخش مسکن را برای توسعه اقتصادی و اجتماعی درک کردند. از دهه 1980 به بعد، تئوری و سیاست مسکن نقش دولت‌‌ها را از ارائه‌‌دهندگان مستقیم زمین و مسکن به سمت توانمند ساختن طیف وسیع‌‌تری از بازیگران بازار برای تولید مسکن تغییر داد و نقش دولت به «توانمندسازی» بازار برای کار از طریق مسکن تبدیل شد. اصلاحات بخش منجر به تشویق سرمایه‌گذاری خصوصی و تولید مسکن کارآمد شد.

با توسعه اقتصادی قوی در طول دهه 1990، اثرات ساختاری قابل‌توجهی به‌‌ویژه برای مقرون به صرفه بودن مسکن تحقق یافت. با این حال، تغییرات ساختاری اجتماعی-اقتصادی در شهرهای آسیایی از دهه 1990 به بعد، به حذف گروه‌‌های کم‌درآمد از بازار مسکن ادامه داد.

برای رویارویی با این چالش‌‌ها، آسیا توانایی پرداختن به زمین و تامین مسکن مقرون به صرفه را نشان داده است. برخلاف سایر مناطق، کشورهای آسیایی، به‌ویژه کشورهای آسیای جنوب شرقی، استراتژی‌‌های «توانمندسازی» را اتخاذ کردند، محدودیت‌ها و چالش‌‌های طرح‌‌های مسکن خودیاری را تشخیص دادند و ارتقای محله‌‌های فقیرنشین به یک رویه رایج در بسیاری از شهرهای آسیایی تبدیل شد. از بسیاری جهات، کشورهای آسیای جنوب شرقی پیشگام جهانی در برنامه‌‌های بهسازی زاغه‌‌ها بودند.

شهری‌‌ترین منطقه درحال توسعه جهان

آمریکای لاتین و دریای کارائیب شهری‌‌ترین منطقه در حال توسعه جهان است که 81‌درصد از جمعیت آن در سال 2018 در مناطق شهری زندگی می‌کنند و پیش‌بینی می‌شود این میزان در 25 سال به 90‌درصد افزایش یابد. تعدادی از روندهای مختلف شهرنشینی شناسایی شده است که می‌توان به نرخ رشد آهسته کلان‌شهرها به دلیل سطوح پایین مهاجرت روستا به شهر، رشد بالای شهرهای متوسط که قطب‌‌های جدید توسعه را ارائه می‌دهند و مهاجرت بیشتر به درون شهری اشاره کرد.

اگرچه آمریکای لاتین یکی از مناطقی است که بیشترین نابرابری اقتصادی را دارد، اما در سال 2014 نسبت جمعیت ساکن در محله‌‌های فقیرنشین در مقایسه با سایر مناطق در حال توسعه بسیار کم بود. در حالی که نسبت زاغه‌‌نشینان در بسیاری از کشورهای فقیر بیش از 40‌درصد است، در کشورهای نسبتا ثروتمندی مانند شیلی، مکزیک و کلمبیا این نسبت بسیار کمتر از 15‌درصد است. بنابراین چالش اصلی، مانند سایر مناطق، رسیدگی به مسائل شهرنشینی سریع نیست، بلکه بهبود کیفیت زندگی، بستن شکاف‌‌های نابرابری و دستیابی به پایداری در محله‌‌ها و شهرهای موجود است.

بسیاری از کشورهای آمریکای لاتین و حوزه کارائیب سیاست‌‌های مسکن ملی متمرکز و از بالا به پایین را اتخاذ کرده‌‌اند. پس از چند دهه ترویج برنامه‌‌های مسکن خودیاری، دهه‌‌های اخیر شاهد سیاست‌‌هایی بوده‌‌اند که مشوق‌‌هایی را برای بخش خصوصی فراهم می‌کنند، که تمایل دارند بر تامین مسکن برای گروه‌‌های با درآمد بالاتر از جمله در بسیاری از کشورها تامین مسکن برای کارگران بخش رسمی تمرکز کنند. بسیاری از آنها تحت پوشش طرح‌‌های ویژه بیمه مسکن هستند.

سیاست‌‌ها در قبال محله‌‌های فقیرنشین و مسکن نامناسب به طور گسترده‌‌ای متفاوت بوده و با توجه به جهت‌‌گیری سیاسی و محیط بین‌المللی تغییر می‌کند. سیاست‌‌ها از تلاش‌‌ها برای جابه‌‌جایی ساکنان زاغه‌‌نشین از زمین‌‌های شهری اصلی تا طیفی از رویکردها برای برنامه‌‌ریزی زاغه‌‌های جدید و ارتقای محله‌‌های فقیرنشین موجود متغیر بوده است. بحث در مورد نقش بخش خصوصی در مسکن و مزایا و معایب رویکردهای «نئولیبرال» اغلب در این موضوعات محور بوده است.