عبور از دست اندازی به منابع بین نسلی در بودجه ۱۴۰۳

وزارت اقتصاد اعلام کرد: تبصره ۶ لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور در خصوص احکام مالیاتی است که با روایت‌های نادرست و عموما اشتباه مواجه و موجب سوءتعابیری شد، حاوی نقاط قوتی است که مرکز پژوهش‌های مجلس به بررسی آنها پرداخته است.

کد خبر: ۶۷۳۷۹۶

تاریخ: ۱۱ دی ۱۴۰۲ - ۱۶:۲۴

به گزارش ایران اکونومیست از وزارت اقتصاد، مرکز پژوهش‌های مجلس با بازخوانی احکام مالیاتی لایحه بودجه ۱۴۰۳ به بررسی نقاط قوت و ضعف آن پرداخته است.

در تبصره ۶ با عنوان «احکام مالیاتی» آمده است: درآمدهای مالیاتی از مهم‌ترین منابع درآمدی دولت در بودجه سالیانه کشور است. در ایران علاوه‌ بر درآمدهای مالیاتی، بخش قابل‌توجهی از درآمدهای دولت با فروش نفت خام محقق می‌شود که متأسفانه اتکای به این منبع درآمدی با توجه به نوسانات شدید قیمت و همچنین تحریم‌پذیری آن، یکی از چالش‌های اساسی در کشور محسوب می‌شود.

وابستگی درآمدهای دولت به بخش نفت، یک متغیر خارجی را که اغلب از کنترل سیاستگذاران و تصمیم‌گیران خارج است، وارد محاسبات توسعه کشور کرده و موجب می‌شود درآمد دولت و به‌ دنبال آن اقتصاد کشور آسیب‌پذیر شود. بنابراین افزایش درآمدهای مالیاتی و در نتیجه کاهش اتکا به درآمدهای نفتی در بودجه سالیانه همواره از مهم‌ترین اولویت‌های کشور بوده است. به همین دلیل در بند چهارم سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه، به لزوم تبدیل مالیات به منبع اصلی تأمین مالی بودجه جاری دولت اشاره شده ‌است.

بنابراین افزایش درآمدهای مالیاتی باید همراه با کاهش فشار مالیاتی به واحدهای اقتصادی و از طریق افزایش شفافیت، کاهش فرار مالیاتی و هدفمندسازی معافیت‌های مالیاتی صورت بگیرد.

هرساله مجموعه‌ای از احکام مالیاتی در قوانین بودجه سنواتی تصویب می‌شود که نقش قابل توجهی در بهبود یا تضعیف عملکرد نظام مالیاتی می‌تواند داشته باشد. به همین دلیل بررسی دقیق این احکام و میزان انطباق آنها با بند چهارم سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه مانند کاهش فرار مالیاتی، افزایش عدالت مالیاتی، تقویت نقش مالیات در تنظیم‌گری اقتصاد و تبدیل مالیات به منبع اصلی تأمین مالی بودجه جاری حائز اهمیت است.

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، درآمدهای مالیاتی (بدون گمرک) هزار و ۱۲۲ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است که در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۴۰۲، معادل ۴۹.۸ درصد رشد داشته است. سهم عمده درآمدهای مالیاتی به مالیات بر کالا و خدمات (۴۲ درصد از کل درآمدهای مالیاتی) و مالیات بر اشخاص حقوقی (۴۰ درصد از کل درآمدهای مالیاتی) اختصاص دارد.

همچنین از مهم‌ترین احکام تبصره ۶ لایحه بودجه ۱۴۰۳ می‌توان به افزایش یک واحد درصدی نرخ مالیات بر ارزش افزوده، محدودسازی استفاده تجاری از حساب‌های غیرتجاری، اصلاح مشوق مالیاتی موضوع تبصره ۷ ماده ۱۰۵ و تبصره ماده ۱۳۱ قانون مالیات‌های مستقیم با توجه به شرایط تورمی کشور، اخذ مالیات از خانه و خودرو گران‌قیمت و عدم استرداد مالیات بر ارزش افزوده کالاهای موضوع بند الف ماده ۲۶ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۴۰۰ اشاره کرد.

تعیین تکلیف حساب‌های تجاری و غیرتجاری

بر این اساس «محدودسازی استفاده تجاری از حساب‌های غیرتجاری مطابق مصوبه شورای پول و اعتبار» یکی از مهم‌ترین نقاط قوت احکام تبصره ۶ لایحه بودجه ۱۴۰۳ است.

با افزایش اهمیت ورودی به حساب‌های تجاری اشخاص در محاسبه مالیات آنها تعدادی از اشخاص به استفاده از حساب‌های غیرتجاری برای انجام تراکنش‌های تجاری خود روی آورده‌اند. به منظور جلوگیری از فرار مالیاتی مشاغل و ایجاد ناعدالتی مالیاتی میان این اشخاص و سایر مشاغل و کارمندانی که مالیات خود را پرداخت می‌کنند، لازم است امکان استفاده تجاری از حساب‌های شخصی افراد (حساب‌های غیرتجاری) محدود شود.

اظهارنامه برآوردی مودیان ارزش افزوده بدهکار

همچنین «تهیه اظهارنامه برآوردی برای مؤدیان ارزش افزوده که طی سنوات ۱۳۸۷ تا ۱۴۰۰، اظهارنامه خود را در موعد مقرر تسلیم نکرده‌اند» از دیگر نقاط قوت احکام مالیاتی در بودجه سال آینده است.

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ به سازمان امور مالیاتی اجازه داده شده است بر مبنای اطلاعات موجود و سوابق مالیاتی پرونده مالیات بر عملکرد بدهی مالیاتی اشخاصی که در سال های ۱۳۸۷ تا ۱۴۰۰ اظهار نامه خود را تسلیم نکرده‌اند را برآورد کرده و اظهارنامه برآوردی تولید کند. معلق ماندن تکالیف مؤدیان نسبت به سازمان امور مالیاتی و بلاتکلیفی فعالان اقتصادی می‌تواند منجر به نااطمینانی و ایجاد اختلال در محیط کسب و کار شود؛ بنابراین این حکم می‌تواند ضمن وصول درآمدهای دولت، رضایت مؤدیان را به دنبال داشته باشد.

ایجاد منابع پایدار برای متناسب سازی حقوق بازنشستگان

«گره زدن متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان لشکری و کشوری با افزایش یک واحد درصدی نرخ مالیات بر ارزش افزوده» نیز از دیگر نقاط قوت احام مالیاتی بودجه سال ۱۴۰۳ است.

یکی از اصول مهم در بودجه‌ریزی کشور، توجه به تناسب میان مصارف و مخارج است. در صورتی که حاکمیت قصد انجام اصلاحاتی دارد که بار مالی به همراه داشته باشد؛ لازم است برای این منظور یا از هزینه‌های خود بکاهد و یا منابع پایدار درآمدی متناسب با این اصلاحات را مهیا کند. عدم توجه به این اصل موجب تخصیص منابع درآمدی غیرقابل تحقق و در نتیجه کسری بودجه و تورم خواهد شد.

فرایند بودجه‌ریزی، اولویت‌بندی و تصمیم‌گیری در مورد مجوز ایجاد منابع و اختصاص آن به مصارف مختلف است. تمام منابع بودجه از محل مشارکت آحاد جامعه به وسیله پرداخت مالیات و موارد مشابه یا انفال تأمین می‌شود. این منابع برای اجرای اهداف و خواسته‌های مختلف جامعه در قالب بودجه سالانه و قوانین بالادستی با نظر نمایندگان مردم به مصارف اختصاص می‌یابد. از منظر اجتماعی، اینکه همه افراد جامعه از طریق پرداخت یک درصد بیشتر مالیات بر ارزش افزوده نسبت به سال ۱۴۰۲ بایستی منابع مورد نیاز برای متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری و لشکری را تامین کنند، می‌تواند دارای ملاحظاتی باشد و می‌بایست ساختارها و پارامترهای صندوق‌های بازنشس تگی به نحوی طراحی می‌شد که این صندوق‌ها برای تامین مستمری مکفی وابسته به بودجه دولت نباشند؛ اما ناپایداری مالی این صندوق‌ها موجب شده است که در سنوات مختلف، کسری منابع این صندوق‌ها از محل منابع عمومی تامین شود که این موضوع ضرورت پیشبرد اصلاحات در صندوق‌های بازنشتگی را دو چندان می‌کند.

طبق لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، نرخ مالیات بر ارزش افزوده با یک واحد درصد افزایش معادل ۱۰ درصد تعیین شده و منابع حاصل از این تغییر صرف متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان لشکری و کشوری و والدین معظم شهدا می‌شود.

نظام مالیات بر ارزش افزوده ازجمله مالیات‌های مبتنی بر مصرف است که در حال حاضر بیش از ۱۶۰ کشور در دنیا از آن به عنوان یک پایه مالیاتی اساسی با اهدافی مانند افزایش درآمدهای مالیاتی دولت و گسترش شفافیت در ساختار اقتصادی استفاده می‌کنند. مقایسه نسبت مالیات بر ارزش افزوده به تولید ناخالص داخلی در ایران و کشورهای عضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی (OECD) نشان‌دهنده اختلاف معنادار ایران با این کشورها است. به طوری که نسبت درآمد مالیات بر ارزش افزوده (با احتساب سهم شهرداری‌ها) به تولید ناخالص داخلی کشورمان ۱.۹۴؛ اما برای کشورهای منتخب و متوسط کشورهای عضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی (OECD) عددی بین ۴.۲ برای کره جنوبی تا ۹.۸ برای دانمارک است.

این در حالی است که یکی از مهم‌ترین عوامل اثرگذار بر درآمدهای مالیات بر ارزش افزوده، نرخ این پایه مالیاتی است. بررسی کشورهای مجری نظام مالیات بر ارزش افزوده نشان از آن دارد که نرخ مالیات بر ارزش افزوده در ایران از بسیاری از کشورهای همسایه نیز کمتر بوده و همچنین اختلاف معناداری با متوسط کشورهای عضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی (OECD) دارد.

نرخ استاندارد مالیات بر ارزش افزوده یا مالیات بر فروش (۲۰۲۲)

با توجه به ثابت بودن نرخ مالیات بر ارزش افزوده از سال ۱۳۹۴ تاکنون، از طریق افزایش این نرخ مالیاتی و کاهش همزمان نرخ مالیات بر اشخاص حقوقی، می‌توان ضمن اصلاح نظام و کاهش فشار مالیات بر واحدهای تولیدی، کسری بودجه دولت را کاهش و درآمدهای مالیاتی را افزایش داد. اهمیت این پیشنهاد از آنجاست که زیرساخت‌های اجرایی آن در کشور فراهم شده و در مقایسه با سایر روش‌های تأمین مالی کسری بودجه دولت، کمترین آثار اختلالی را در نظام اقتصادی کشور خواهد داشت. علاوه بر این در صورتی که مالیات بر ارزش افزوده از طریق سامانه مؤدیان اجرایی شود و تخصیص اعتبار مالیاتی آن به موقع صورت گیرد، تولیدکنندگان می‌توانند مالیات بر ارزش افزوده پرداختی خود را مسترد کنند. این موضوع موجب می‌شود بار مالی این پایه مالیاتی بر عهده مصرف‌کننده نهایی (و نه تولیدکننده) قرار گیرد.

لازم به ذکر است با توجه به تصویب قانون تسهیل تکالیف مؤدیان جهت اجرای قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان، امید می‌رود در سال آتی شرایط لازم برای اجرایی‌شدن این پایه مالیاتی از طریق سامانه مؤدیان فراهم شود. علاوه بر این به دلیل سازوکارهای تشویقی مالیات بر ارزش افزوده برای صادرات، احتمال آنکه آسیبی از محل افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده به فعالان اقتصادی و تولیدکنندگان وارد شود، پایین است.

پیش‌بینی می‌شود در سال ۱۴۰۳، هر واحد درصد افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده موجب افزایش حدود ۶۵ هزار میلیارد تومانی درآمدهای مالیاتی شود و علاوه بر این به دلیل سازوکارهای تشویقی مالیات بر ارزش افزوده برای صادرات، احتمال آن که آسیبی از محل افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده به فعالان اقتصادی و تولیدکنندگان وارد شود، پایین است.

لازم به ذکر است که دامنه معافیت‌های کالا و خدمات در قانون مالیات بر ارزش افزوده کشور بسیار گسترده است که همین موضوع منجر به کاهش آثار ناشی از افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده بر وضعیت معیشت جامعه می‌شود.

افزایش یک واحد درصدی این مالیات، معیشت گروه‌های کم‌درآمد را به خطر نمی‌اندازد

لازم به یادآوری است که مطابق تحقیق صورت‌گرفته و بر اساس وزن‌های سبد کالا و خدمات مصرفی خانوار شهری بانک مرکزی، نزدیک به ۷۱ درصد از کالا و خدمات مصرفی مردم معاف از مالیات بر ارزش افزوده هستند. لازم به ذکر است طبق سبد هزینه بانک مرکزی، این نسبت در خصوص خوراکی‌ها و نوشیدنی‌ها به ۸۴ درصد افزایش می‌یابد. به عبارت دیگر مالیات بر ارزش افزوده در ایران به کالاهای اساسی و مواد غذایی (مایحتاج اصلی مردم) اصابت نمی‌کند؛ بنابراین افزایش یک واحد درصدی این مالیات، معیشت گروه‌های کم‌درآمد را به خطر نمی‌اندازد.

سهم کالا و خدمات مشمول مالیات بر ارزش افزوده از کل سبد کالا و خدمات مصرفی مبتنی بر سبد شاخص قیمت مصرف‌کننده مناطق شهری بانک مرکزی در سال ۱۳۹۵

مطابق سبد مصرفی بانک مرکزی و به فرض ثبات سایر شرایط، افزایش یک واحد درصد نرخ مالیات بر ارزش افزوده (افزایش از ۹ درصد به ۱۰ درصد) موجب افزایش ۰.۲۳ درصدی متوسط قیمت‌ها می‌شود.

بررسی اثرات قیمتی یک واحد درصد افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده مطابق وزن‌های مورد استفاده در سبد شاخص قیمت مصرف‌کننده (مناطق شهری) بانک مرکزی

در صورتی که اعلام سیاست افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده انتظار افزایش قابل توجه قیمت را در میان آحاد اقتصادی ایجاد کند، در کوتاه‌مدت تغییرات قیمت کالا و خدمات می‌تواند بیشتر شود. اما اثر این سیاست بر کالاهای مشمول قابل توجه نیست (حداکثر ۰.۹۲ درصد) و اثر انتظاری آن ناچیز خواهد بود.

همچنین تجربه پیشین کشور در خصوص افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده حاکی از ناچیز بودن اثر انتظارات تورمی است. با وجود معافیت کالاهای اساسی و بسیاری از خدمات ضروری مورد نیاز مردم در قانون مالیات بر ارزش افزوده، بخش قابل توجهی از اثری که این سیاست می‌تواند بر معیشت اقشار ضعیف جامعه داشته باشد، خنثی می‌شود. همچنین افزایش قیمت ناشی از این سیاست تنها یکبار رخ داده و این سیاست موجب افزایش مستمر قیمت نمی‌شود. این در حالی است که درآمدهای حاصل از این سیاست پایدار بوده و در صورتی که این حکم موجب کاهش ناترازی بودجه و جلوگیری از پولی‌شدن کسری بودجه دولت شود، انتظار می‌رود در بلندمدت شاهد کاهش تورم در مقایسه با شرایط عدم اجرای این سیاست باشیم؛ بنابراین برای پرهیز از تورم و فشار آن بر اقشار ضعیف جامعه، در کنار کاهش هزینه‌های دولت و سایر راهکارهای افزایش درآمد دولت، پیشنهاد می‌شود سیاست افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده در دستورکار قرار گیرد.

همچنین شاخص دیگری که میزان استفاده از درآمدهای مالیاتی برای تأمین بودجه جاری کشور را نشان می‌دهد، نسبت درآمدهای مالیاتی به پرداخت اعتبارات هزینه‌ای دولت است. انتظار می‌رود دولت هزینه‌های جاری خود را از محل درآمدهای جاری و پایدار خود تأمین کند و سایر منابع درآمدی بین‌نسلی خود را (مانند درآمدهای نفتی) صرف اعتبارات سرمایه‌ای کند. همچنین به دلیل انعکاس درآمدهای نفتی در منابع عمومی دولت، نسبت سهم درآمدهای مالیاتی از کل درآمدها متأثر از عوامل برون‌زای اثرگذار بر درآمدهای نفتی (مانند نوسانات قیمتی و یا تحریم‌ها) نیز خواهد بود. بنابراین نسبت مالیات به هزینه‌های جاری به دلیل اثرپذیری کمتر این شاخص از متغیرهای برون‌زا، سنجش بهتری از عملکرد بودجه‌ای دولت است.

مطابق بند الف ماده ۲۶ قانون برنامه هفتم توسعه، دولت مکلف است در پایان برنامه نسبت درآمدهای مالیاتی و گمرکی به پرداخت اعتبارات هزینه‌ای را به مقدار ۸۰ درصد برساند. نمودار زیر نیز نشان می‌دهد که عملکرد نسبت درآمدهای مالیاتی به پرداخت اعتبارات هزینه‌ای در سالهای اخیر روند صعودی داشته و از ۴۰ درصد در سال ۱۴۰۰ به ۵۹ درصد در سال ۱۴۰۲ افزایش یافته است. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ نیز این نسبت برابر ۷۰ درصد تعیین شده است که با توجه به هدف‌گذاری ۸۰ درصدی قانون برنامه هفتم، در صورت تحقق می‌تواند گامی در راستای اصلاح بودجه کشور باشد.

نمودار زیر نیز رشد حقیقی عملکرد درآمدهای مالیاتی (بدون گمرک) در سال‌های اخیر را نشان می‌دهد. همانطور که مشاهده می‌شود رشد درآمدهای مالیاتی بر اساس قیمت ثابت، در سال ۱۴۰۳ روند مشابهی با سال‌های بعد از سال ۱۳۹۹ داشته و رشد قابل توجهی اتفاق نیفتاده است.

لازم به ذکر است به واسطه تورم و افزایش قیمت‌ها، بسیاری از پایه‌های مالیاتی (مانند مالیات بر ارزش افزوده و مالیات بر اشخاص حقوقی) به صورت طبیعی و بدون نیاز به هیچگونه تغییری در روندهای مالیاتی یا تلاش مضاعفی، افزایش می‌یابند و در این پایه‌ها، اشخاص حقیقی و حقوقی تفاوتی با روند طی شده در سال‌های گذشته احساس نمی‌کنند.

رشد حقیقی عملکرد درآمدهای مالیاتی (بدون گمرک)

همچنین عواملی مانند رشد اقتصادی، کاهش فرار مالیاتی و شناسایی مؤدیان جدید، وصول مالیات معوق سال‌های گذشته و تغییرات قوانین مالیاتی (مانند افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده) دیگر عواملی هستند که می‌توانند رشد حقیقی درآمدهای مالیاتی در سال ۱۴۰۳ را توضیح دهند. بنابراین می‌توان گفت مقدار پیش‌بینی شده برای درآمدهای مالیاتی در سال ۱۴۰۳ کم‌برآوردی نداشته و در صورتی که دولت اهتمام بیشتری نسبت به کاهش فرار مالیاتی و افزایش بیشتر تعداد مؤدیان داشته باشد، می‌تواند افزایش نیز پیدا کند.

بررسی رشد درآمدهای مالیاتی در سال‌های اخیر نیز بیانگر قابل تحقق بودن رشد ۵۰ درصدی درآمدهای مالیاتی است. همانطور که در نمودار زیر مشاهده می‌شود، درآمدهای مالیاتی در سال‌های ۱۴۰۰ تاکنون، هرساله رشدی بیش از ۵۰ درصد را (چه در مقادیر مصوب و چه در عملکرد) تجربه کرده است.

لازم به ذکر است این رشد به دلیل افزایش نرخ مالیات در قوانین کشور نیست، کمااینکه در این سال‌ها شاهد کاهش نرخ مالیات بر واحدهای تولیدی و معافیت واردات نهاده‌های دارویی از مالیات بر ارزش افزوده در قوانین بودجه سنواتی بوده‌ایم.

همچنین نرخ مالیات بر ارزش افزوده کالای اساسی نیز در این مدت به یک درصد کاهش پیدا کرده است. می‌توان گفت قسمت عمده افزایش درآمدهای مالیاتی ناظر به تورم و در وهله بعدی، ناظر به کاهش فرار مالیاتی و افزایش تعداد مؤدیان است که منجر به عادلانه‌تر شدن نظام مالیاتی نیز می‌شود.