دکتر علی نقی مشایخی

سازمان‌های نظارتی و بهره‌وری

سازمان بازرسی کل کشور بر اساس قانون مصوب سال 1360 در قوه‌قضائیه تشکیل شد. هدف سازمان «نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری» است.

کد خبر: ۶۵۵۱۸

تاریخ: ۲۱ آبان ۱۳۹۳ - ۰۹:۳۷

مدیران جمهوری اسلامی ایران در سازمان‌های دولتی و وابسته به دولت توسط سازمان‌های مختلفی نظارت می‌شوند. سازمان‌های بازرسی کل کشور، دیوان محاسبات، ذی‌حسابان از طرف وزارت اقتصادی و دارایی، معاون راهبردی و نظارت برنامه و بودجه برای آنهایی که بودجه‌های دولتی مصرف می‌کنند و واحدهای حراست که بخشی از وزارت اطلاعات هستند. این نظارت‌های متعدد و بعضا مکرر، از یک طرف مانع شیوع فساد در سازمان‌ها نبوده است و از طرف دیگر موجب بی‌تحرکی و از دست رفتن جسارت تصمیم‌گیری در سازمان‌های دولتی شده است.

سازمان بازرسی کل کشور بر اساس قانون مصوب سال 1360 در قوه‌قضائیه تشکیل شد. هدف سازمان «نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری» است. نظارت و بازرسی از نظر قانون تشکیل آن «عبارت است از مجموعه فعالیت‌های مستمر، منظم و هدفدار به منظور جمع‌آوری اطلاعات لازم درباره مراحل قبل، حین و بعد از اقدامات» دستگاه‌هایی است که تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آنان متعلق به دولت است یا دولت به‌نحوی از انحاء  بر آنها نظارت یا کمک می‌کند.
این دستگاه‌ها شامل وزارتخانه‌ها، شرکت‌های دولتی، شهرداری‌ها، نهادهای انقلابی، دستگاه‌های تابعه قوه‌قضائیه، دفاتر اسناد رسمی، موسسات عام‌المنفعه که از دولت کمک می‌گیرند یا به‌عبارت دیگر هر سازمانی که به‌نحوی از منابع مالی دولت استفاده می‌کند می‌شود.
دیوان محاسبات که سابقه طولانی دارد بر اساس قانون اساسی مشروطیت در سال 1289 با تصویب مجلس به‌وجود آمد. دیوان محاسبات فراز و نشیب‌های مختلفی را طی کرد و در نهایت در بعد از انقلاب در سال 1361 از وزارت امور اقتصاد و دارایی به زیر نظر مجلس منتقل شد. هدف دیوان محاسبات «اعمال کنترل و نظارت مستمر مالی به‌منظور پاسداری از بیت‌المال» از طریق الف) کنترل عملیات و فعالیت‌های کلیه وزارتخانه‌ها، موسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به‌نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند. ب) بررسی و حسابرسی وجوه مصرف شده و درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار در ارتباط با سیاست‌های مالی تعیین شده در بودجه مصوب ... ج) تهیه و تدوین گزارش تفریغ بودجه و ارائه آن به مجلس.
ذی‌حسابان از طرف وزارت امور اقتصادی و دارایی در دستگاه‌هایی که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند مستقرند تا بر مصرف بودجه مطابق قوانین و مقررات بودجه و آیین‌نامه‌های مالی و معاملاتی دولت نظارت کنند. کلیه وجوه در بودجه‌های عمومی باید با امضای مشترک ذی‌حسابان و مدیران اجرایی دستگاه هزینه شود تا در چارچوب بودجه و مطابق آیین‌نامه‌های مالی و معاملاتی دولت مصرف شود و خطایی
صورت نگیرد.
معاونت راهبردی و نظارت ریاست‌جمهوری (سازمان برنامه و بودجه سابق) باید بر مصرف بودجه بر اساس طرح‌ها و برنامه‌های مصوب در بودجه نظارت کنند و بودجه‌های مصوب را بر اساس نظارتی که انجام می‌دهند تخصیص دهد (یا لاحداقل قبل از انحلال سازمان برنامه و بودجه این چنین بود). به این منظور معمولا معاونت مزبور گزارش‌های پیشرفت کارها را دریافت می‌کند و از سازمان‌ها و طرح‌ها بازدید به عمل می‌آورد.
بالاخره واحدهای حراست که در سازمان‌ها مستقر هستند، فعالیت‌های سازمان و مدیران آنها را زیرنظر دارند. در برخی از سازمان‌ها، مسوولان حراست تا عزل و نصب مدیران و سرپرستان دخالت می‌کنند. در برخی دیگر از سازمان‌ها، مسوولان حراست دخالتی در امور اجرایی نمی‌کنند، فقط اطلاعات امنیتی را جمع‌آوری و تحلیل می‌کنند و مدیران سازمان‌ها و مدیران بالاتر از خود را در جریان فعالیت‌های مشکوک و ضد انقلاب قرار می‌دهند. در برخی سازمان‌ها نمایندگانی از نهادهای دیگر نیز وجود دارند که انتظار دارند مدیران به نظر آنها توجه کنند. بی‌توجهی به نظر افراد مزبور می‌تواند فضای مدیریتی مدیران را همراه با تنش و مسائل حاشیه‌ای کند.
بنابراین مدیران در سازمان‌های دولتی و وابسته به دولت در جمهوری اسلامی از چندین زاویه تحت‌نظر هستند. بیشتر این نظارت‌ها متوجه رعایت آیین‌نامه‌ها، مقررات و قوانین متعدد و بعضا متضادی است که تسلط و آگاهی کامل از آنها کاری بسیار مشکل است. در این نظارت‌ها مدیرانی که تحرک نداشته باشند و سازمان خود را راکد نگهدارند در امانند. افرادی که در جهت هدف‌ها و ماموریت‌های سازمان خود تحرک دارند و با سلامت کامل ثمربخشند بیشتر گرفتار دستگاه‌های نظارتی می‌شوند.
مدیرانی که از حیف و میل منابع جلوگیری می‌کنند، ولی برای تحقق هدف‌های سازمان و ماموریت خود سازمان را فعال می‌کنند به‌ناچار برخی از آیین‌نامه‌هایی که کار را کند یا متوقف  می‌کند، نقض می‌کنند بدون آنکه خیانت و خلافی مرتکب شوند. اکثر این نوع مدیران در زمان تصدی خود با سلامت و درستکاری نتایج برجسته‌ای برای کشور و جامعه به‌دست می‌آورند.  نمونه این سازمان‌ها شرکت ملی صنایع پتروشیمی یا عملکرد وزارت نفت طی سال‌های 1376 تا 1384 است که جهش بزرگی در توسعه میادین گازی و پتروشیمی کشور به‌وجود آوردند.
اما مدیران آن دوره بیشترین رفت و آمد را به دیوان محاسبات برای توضیح اقدامات خود داشته‌اند. نکته قابل توجه آن است که در کنار کشاندن مکرر مدیران فعال و کارآمد سازمان‌ها به مراکز نظارتی، فساد نیز در دستگاه‌ها گسترده شده است. گستردگی فساد به‌موازات حضور گسترده سازمان‌های نظارتی نشان از اثربخشی کم سازمان‌های مزبور دارد.
بروز تخلفات و فسادهای بی‌سابقه در سال‌های اخیر بیشتر از پیش ضعف و اثربخشی کم نظام نظارتی و دستگاه‌های فعال در آن را نشان می‌دهد. فسادهای بزرگ، کم‌سابقه و شرم‌آوری نظیر آنچه در رابطه با بابک زنجانی رخ داده یا نظام گسترده رشوه‌دهی و رشوه‌خواری که در رابطه با مه‌آفرید خسروی آشکار شد یا آنچه در رابطه با بیمه و سوء‌اقتصادهای عجیب و باورنکردنی که در آن رخ داد، یا نمونه‌های دیگری از این نوع نشان از عدم کارآیی نظام نظارتی دارد.
یا وقتی گزارش‌های تفریغ بودجه با تاخیر زیاد به مجلس داده می‌شود و تخلفات کلانی در مصرف بودجه را گزارش می‌کند، نظیر اینکه چگونگی مصرف بخشی از درآمد نفت روشن نیست یا تخلف‌های کلان از قوانین بودجه صورت گرفته، ولی عکس‌العمل و اقدام اصلاحی یا قانونی لازم صورت نمی‌پذیرد، همه نشان از ناکارآمدی دستگاه و نظام نظارتی است. یا وقتی بیش از 10 سال از مشخص نبودن چگونگی مصرف 300 میلیارد تومان در شهرداری می‌گذرد، ولی جواب روشنی داده نمی‌شود یا اقدام مشخصی صورت نمی‌گیرد نشان از ناکارآمدی نظام نظارتی است.
این رخدادها نشان می‌دهد که دستگاه‌های نظارتی با شروع این‌گونه تخلفات نتوانسته‌اند به موقع مراتب را گزارش دهند تا از آن جلوگیری شود. بعد از مدتی که ابعاد تخلفات بزرگ می‌شود و به‌نحوی آشکار می‌گردد نیز حکومت به سرعت عکس‌العمل نشان نمی‌دهد. آنگاه مردم می‌گویند که شاید علت عدم رسیدگی روشن و سریع آن است که تعداد زیادی با آن تخلفات آلودگی پیدا کرده‌اند. عدم رسیدگی سریع و عکس‌العمل مناسب به این تخلفات بزرگ البته موجب توجیه تخلفات خرد و ریزی می‌شود که با سرعت در نظام اجرایی و قضایی کشور گسترش می‌یابد.
ضمن آنکه وجود دستگاه‌های متعدد نظارتی نتوانسته است مانع بروز و گسترش فساد شود و ضمن اینکه وجود دستگاه‌های موازی هزینه‌های اضافی به دولت تحمیل می‌کند، آسیب جدی این دستگاه‌ها به نظام مدیریتی کشور آن است که جسارت تصمیم‌گیری و تحرک را از مدیران سلب می‌کند. وقتی مدیر بی‌تحرکی که به‌رغم صرف منابع مالی کشور در سازمانش، خروجی خاصی از سازمان خود به‌دست نمی‌دهد مورد سوال نباشد و اگر قرار باشد سازمان را فعال کند و احتمال اشتباه در رعایت نکردن برخی آیین‌نامه‌ها برایش به‌وجود آید و آن وقت باید مرتب برای پاسخگویی به دستگاه‌های نظارتی رفت و آمد کند، تصمیم می‌گیرد که تصمیم‌گیری نکند و رکود را بر فعالیت ترجیح می‌دهد. عدم تصمیم‌گیری و بی‌تحرکی مدیران دولتی نه تنها بهره‌وری در سازمان‌های دولتی را کاهش می‌دهد؛ بلکه بنگاه‌هایی که کارشان با آن سازمان‌ها ارتباط پیدا می‌کند نیز متوقف و کند می‌شوند. در نتیجه بهره‌وری در کل جامعه کاهش می‌یابد.
اکنون که بیش از 30 سال از فعالیت دستگاه‌های نظارتی می‌گذرد باید نتیجه کار آنها و شیوه‌های نظارتی را مورد ارزیابی قرار داد. باید دستگاه‌های موازی در هم ادغام شوند. شاید دیوان محاسبات که سابقه طولانی دارد و زیر نظر قوه مقننه کار می‌کند باید کار بازرسی را نیز به عهده بگیرد.
اگر تخلفاتی را کشف کرد که رسیدگی به آن خارج از محدوده وظایف و صلاحیت‌هایش است آن را برای رسیدگی به قوه‌قضائیه ارجاع دهد، باید واحدهای حراست آنچنان‌که در برخی سازمان‌ها عمل می‌کنند، در امور مدیریت مطلقا دخالت نکنند و وظیفه اصلی‌شان جمع‌آوری و تحلیل اطلاعات امنیتی و گزارش آن به رئیس سازمان و مدیران بالاتر در شبکه اطلاعاتی کشور باشد. باید معاونت راهبردی و نظارت ریاست‌جمهوری (همان سازمان برنامه و بودجه) به ارزیابی جدی‌تر عملکرد مدیران سازمان‌ها بپردازد تا عملکرد مدیریتی آنها در مقایسه با هدف‌ها و برنامه‌ها با شاخص‌های مناسب مورد ارزیابی قرار گیرد و نتایج به مدیران ارشد دستگاه‌های دولتی و نیز ریاست‌جمهوری گزارش شود. تا مدیران کارآمد و فعال مورد تشویق قرار گیرند و مدیران کم‌تحرک و ناکارآمد تغییر کنند.
باید آیین‌نامه‌ها و مقررات را مورد بازنگری قرار داد و از تعداد آنها کاست و ساده‌سازی کرد. باید روش‌های نظارتی دیوان محاسبات که بازرسی را هم به عهده می‌گیرد بازنگری و به روز شود تا از صرف منابع کمتر نتایج بهتری به‌دست آید و از بروز فسادهای کلانی که در سال‌های اخیر رخ داده است جلوگیری شود. باید با سرعت بیشتری با تخلفات کلان، صرف‌نظر از اینکه چه اشخاص و در چه مقاماتی در آن درگیر بوده‌اند، برخورد شود تا مانع شیوع تخلفات خرد با توجیه‌های ناصواب ناشی از عدم برخورد با تخلفات کلان شود.