ابطال بخشنامه معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران با رای دیوان عدالت

دیوان عدالت اداری یک بخشنامه‌ معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران را غیر قانونی دانست و رای به ابطال آنها داد.

کد خبر: ۶۳۲۴۸۱

تاریخ: ۱۵ تير ۱۴۰۲ - ۱۴:۰۴

به گزارش ایران اکونومیست بر اساس گردش‌کار این پرونده، شاکیان به موجب دادخواست‌ها و لوایح رفع نقص با متن مشابه، ابطال بخشنامه شماره ۴۵۷۲۵۵/۸۰ ـ۱۴۰۱/۵/۱۱ معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران و ابطال نامه‌های شماره ۵۴۵۹۱۰/۸۱۳ ـ ۱۴۰۱/۶/۵ و ۶۱۳۸۲۲/۸۱۳ ـ ۱۴۰۱/۶/۱۹ سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده‌اند که:

"بخشنامه شماره ۴۵۷۲۵۵/۸۰ ـ ۱۴۰۱/۵/۱۱ معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران بنا به دلایل ذیل خلاف قانون است: اولاً ـ اثر بخشنامه ناظر به آینده است و نمی‌تواند عطف به ماسبق شود. ثانیاً ـ دریافت مابه‌التفاوت عوارض جدید فاقد مجوز و مبنای قانونی است و حاصل تصمیم یک جلسه دورهمی است. ضمناً کسانی که قبلاً پروانه شهرسازی را دریافت کرده‌اند وجوه عوارض را به صورت کامل پرداخت کرده‌اند و مشمول دریافت عوارض جدید نمی‌شوند. علاوه بر این بخشنامه‌های مورد شکایت درباره آن دسته از پروانه‌های شهرسازی است که دارای مهلت یک ساله برای اخذ پروانه ساخت یا مهلت اعتبار آنها برای اخذ پروانه ساخت از تاریخ ۱۳۹۸/۱۲/۱ به بعد بوده است در حالی که پروانه شهرسازی شاکی از نوع دو مرحله‌ای و فاقد هرگونه مهلت بوده است. علت صدور بخشنامه کمک به شرایط سخت اقتصادی مردم و شرایط بحرانی کرونا اعلام شده است ولی به جای کمک به مردم اخذ عوارض هنگفت مطرح شده است.

متعاقب استعلام وضعیت صدور پروانه از اداره کل تدوین ضوابط شهرداری، اداره کل مذکور طی شماره ۵۴۵۹۱۰/۸۱۳ ـ ۱۴۰۱/۶/۵ اعلام می‌دارد هرچند پروانه شهرسازی فاقد مدت اعتبار هست و مشمول بخشنامه جدید عوارض روز نمی‌شود ولی با توجه به اطلاع‌رسانی مورخ ۱۳۹۹/۱۲/۴ شاکی می‌بایست تا پایان سال ۱۳۹۹ برای اخذ پروانه ساخت اقدام می‌نمود و اقدام دیگری متصور نیست. پس از پیگیری اداره کل تدوین پاسخ قبلی خود را اصلاح و از اعلام ابطال پروانه شهرسازی عدول و طی شماره ۶۱۳۸۲۲/۸۱۳ ـ ۱۴۰۱/۶/۱۹ اعلام می‌نماید که با اخذ مابه‌التفاوت عوارض حداکثر تا تاریخ ۱۴۰۱/۶/۳۱ اقدام شود که متناقض پاسخ قبلی است. بنابراین بخشنامه مورخ ۱۴۰۱/۵/۱۱ به دلیل غیرقانونی بودن و تصمیمات اداری که طی دو فقره نامه اعلام شده به دلیل اعتبار امر مختومه «داشتن پروانه شهرسازی و پرداخت وجوه قانونی زمان صدور پروانه» قابل ابطال می‌باشند. بنابراین بخشنامه شماره ۴۵۷۲۵۵/۸۰ ـ۱۴۰۱/۵/۱۱ معاون معماری و شهرداری تهران که مبادرت به افزایش عوارض پروانه‌های قبلی نموده است خارج از وظیفه و برخلاف قانون می‌باشد (برخلاف بند ۱۶ تبصره ۴ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی) و از طرفی درباره پروانه‌های شهرسازی مدت‌دار هست و تعمیم دادن این بخشنامه خلاف قانون به پروانه‌های فاقد مدت نیز خلاف دیگری هست که در نظر اداره کل تدوین ضوابط شهرداری اعلام شده است."

متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است:

"الف ـ بخشنامه شماره ۴۵۷۲۵۵/۸۰ ـ۱۴۰۱/۵/۱۱ معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران

شهرداران محترم مناطق ۱ الی ۲۲

موضوع: تمدید بند ۸ سومین صورتجلسه هم‌اندیشی مناطق ۲۲ گانه مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۶ تا تاریخ ۱۴۰۱/۶/۳۱

پیرو ابلاغیه شماره ۸۰/۱۱۶۴۰۷۴ ـ ۱۴۰۰/۱۱/۲۴، به پیوست نامه شماره ۵۰/۴۲۰۱۹۰ ـ ۱۴۰۱/۵/۴ معاون هماهنگی و امور مناطق شهرداری تهران در خصوص تمدید مهلت بند ۸ مصوبات سومین جلسه هم‌اندیشی شهرداران مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۶ تا تاریخ ۱۴۰۱/۶/۳۱ مبنی بر «در ارتباط با صدور پروانه ساخت جهت پرونده‌هایی که دارای پروانه شهرسازی بوده‌اند؛ لیکن با توجه به شیوع ویروس کرونا و طولانی شدن زمان بررسی پرونده‌ها در سازمان نظام مهندسی، کمیته نما و ..... در مهلت مقرر یک ساله در پروانه شهرسازی موفق به اخذ پروانه ساخت نشده‌اند و به استناد تبصره الحاقی ماده ۲۴ مصوبه شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان «الحاقیه دوم به مصوبه بسته محرک در شرایط سخت اقتصادی و نیز در شرایط بحرانی ناشی از گسترش ویروس کرونا» ضمن رعایت صرفه و صلاح شهرداری تهران تا تاریخ ۱۴۰۱/۶/۳۱، صدور پروانه ساخت برای پروانه‌های شهرسازی که مهلت اعتبار آنها جهت اخذ پروانه ساخت از تاریخ ۱۳۹۸/۱۲/۱ به بعد بوده است میسر گردد» جهت آگاهی و دستور اقدام لازم ارسال می‌گردد. لذا شایسته است دستور فرمایید پرونده‌های مشمول این بند بررسی و اقدامات زیر در خصوص آنها صورت پذیرد:

• در ارتباط با صدور پروانه ساخت پرونده‌هایی که تا پایان سال ۱۴۰۰ مطابق با بند ۸ مصوبات سومین جلسه اندیشی شورای شهرداران ابلاغی به شماره ۸۰/۱۱۶۴۰۷۴ ـ ۱۴۰۰/۱۱/۲۴ نسبت به پرداخت عوارض مابه‌التفاوت اقدام نموده و به علت تداخل با روزهای پایانی سال موفق به اخذ پروانه نگردیده‌اند، اقدام لازم صورت پذیرد.

عوارض متعلقه به پروانه‌های شهرسازی پرونده‌های مشمول این بند که در مهلت مقرر تا پایان سال ۱۴۰۰ اقدامی جهت محاسبه و پرداخت عوارض مشمول آنها صورت نپذیرفته است، به قیمت روز محاسبه و پس از کسر عوارض پرداختی پروانه یادشده، فرم اعلام عوارض غیر سیستمی جهت ایجاد دستور دریافت دستی در سیستم جامع مالی با امضای شخص شهردار منطقه معاونت مالی و اقتصاد شهری اداره کل تشخیص و وصول درآمد منعکس گردد. ـ معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران.

ب ـ نامه شماره ۵۴۵۹۱۰/۸۱۳ ـ ۱۴۰۱/۶/۵ اداره کل تدوین ضوابط معاونت شهرسازی شهرداری تهران

جناب آقای مهندس ناظم رضوی شهردار محترم منطقه ۲۰

موضوع: ملک به شماره پرونده ۲۰۰۰۶۹۱۲۹

بازگشت به نامه شماره ۵۲۰۱۷۹۴۹ مورخ ۱۴۰۱/۵/۲۶ و پیرو نامه شماره ۸۱۳۱۲۲۱۷۳۳ مورخ ۱۳۹۹/۱۲/۴ در خصوص صدور پروانه مساحت ملک به شماره پرونده ۲۰۰۰۶۹۱۲۹ به آگاهی می‌رساند:

علی‌رغم عدم درج عبارت «اختیار پروانه شهرسازی جهت اخذ پروانه ساخت یک سال می‌باشد» در چاپ پروانه شهرسازی شماره ۲۰۰۰۲۵۳۲۲ مورخ ۱۳۹۷/۶/۶ و در توضیحات پروانه یاد شده، لکن با توجه به اطلاع‌رسانی صورت گرفته وفق مفاد نامه شماره ۸۱۳۱۲۲۱۷۳۳ مورخ ۱۳۹۹/۱۲/۴ جهت صدور پروانه ساخت تا پایان سال ۱۳۹۹ این که پروانه شهرسازی موصوف مشمول مفاد بند ۸ صورتجلسه هم‌اندیشی شورای شهرداران مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۶ نمی‌گردد، اقدامی در خصوص صدور پروانه ساخت آن از طرف این اداره کل متصور نمی‌باشد. ـ سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران

ج ـ نامه شماره ۶۱۳۸۲۲/۸۱۳ ـ ۱۴۰۱/۶/۱۹ اداره کل تدوین ضوابط معاونت شهرسازی شهرداری تهران

موضوع: ملک به شماره پرونده ۲۰۰۰۶۹۱۲۹

بازگشت به نامه شماره ۵۲۰/۲۰۶۲۱ ـ ۱۴۰۱/۶/۸ و پیرو نامه شماره  ۵۴۵۹۱۰/۸۱۳ مورخ ۱۴۰۰/۶/۵ در خصوص صدور پروانه ساخت ملک به شماره پرونده ۲۰۰۰۶۹۱۲۹، با عنایت به مفاد نامه عطفی مبنی بر طولانی شدن روند پروانه ساخت به دلیل ماندگاری در مراحل نظام مهندسی و کمیته نما شایسته است دستور فرمائید مطابق با ابلاغیه شماره ۸۰/۶۵۷۲۵۵ ـ ۱۴۰۱/۵/۱۱ معاون شهرسازی و معماری در ارتباط با تمدید مهلت بند ۸ مصوبات سومین جلسه هم‌اندیشی شهرداران مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۶ تا تاریخ ۱۴۰۱/۶/۳۱، ضمن لحاظ نمودن هرگونه عوارضی که مازاد بر مصوبات شورای اسلامی شهر تهران در خصوص افزایش سطح اشغال و تراکم ساختمانی در زمان صدور پروانه شهرسازی ۱۳۹۷/۶/۶ در عوارض ملک لحاظ و محاسبه گردیده است، موضوع بررسی و اقدام لازم وفق ضوابط صورت پذیرد. ـ سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران"

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز حقوقی شهرداری تهران به موجب لایحه شماره ۱۳۷۸۷۳۰ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲۰ توضیح داده است که:

"به طور کلی شهرداری‌ها با هدف نظم بخشیدن به بناهای در حال ساخت، مکلفند در پروانه‌های ساختمانی صادره ضمن اعلام مهلت اعتبار پروانه جهت شروع عملیات ساختمانی، نسبت به ثبت مهلت قانونـی لازم جهت اتمام عملیات ساختمانـی نیز اقـدام نمایند. در شهرداری تهران مبانی تعیین این ضوابط توسط شورای اسلامی شهر تهران و معاونت شهرسازی و معماری تهیه و تدوین می‌گردد. کما اینکه برابر مصوبه ابلاغی به شماره ۱۶۰/۲۵۳۱/۳۳۵۷۹ ـ ۱۳۹۷/۱۱/۱۵ تحت عنوان «عوارض مجوز افزایش مهلت شروع و اتمام عملیات ساختمانی» با استناد به بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی و تبصره۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷، شهرداری تهران مجاز است از ابتدای سال ۱۳۹۸ نسبت به صدور «مجوز افزایش مهلت شروع و اتمام عملیات ساختمانی» و «انواع گواهی ساختمانی» با اخذ عوارض به شرح ذیل اقدام نماید. بدیهی است عوارض نوسازی املاک مشمول این مصوبه مطابق تبصره دوم ذیل ماده ۲۹ قانون نوسازی و عمران شهری مصوب ۱۳۴۷ و اصلاحات بعدی آن محاسبه و اخذ خواهد شد.»

برابر بند ۳ ذیل ماده ۱ همین مصوبه مهلت اعتبار پروانه ساختمانی و مهلت شروع عملیات ساختمانی را ۱۲ ماه از تاریخ صدور پروانه تعیین نموده است و مدت اتمام عملیات ساختمانی جهت پروانه‌های ساختمانی تک مرحله‌ای و دو مرحله‌ای به طور مجزا تعیین نموده است.

لذا بنا بر مصوبات و ضوابط پیش گفته در صورتی که شهروندان بنا به دلایل مذکور (مشکلات ناشی از کرونا و طولانی شدن زمان بررسی پرونده‌ها در سازمان نظام مهندسی، کمیته نما و ...) در مهلت مقرر یکساله در پروانه شهرسازی موفق به اخذ پروانه ساخت نشده‌اند، با توجه به اتمام مهلت پروانه‌های یاد شده، مالکین موظف به ثبت درخواست مجدد پروانه شهرسازی یا تخریب و نوسازی با ضوابط و مقررات جاری (طرح تفصیلی، عوارض و ...) و سیر مجدد مراحل صدور پروانه بودند که همانطور که فوقاً نیز معروض گردید این مهم با توجه به نیاز فعلی شهروندان موضوع جلسه هم‌اندیشی شهرداران و بند ۸ مصوبه مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۶ گردید. به موجب این مصوبه ضمن رعایت صرفه و صلاح شهرداری تهران و تا پایان سال ۱۴۰۰ صدور پروانه ساخت برای پروانه‌های شهرسازی که مهلت اعتبار آن‌ها جهت اخذ پروانه ساخت از تاریخ ۱۳۹۸/۱۲/۱ به بعد بوده است، میسر است. شایان ذکر است با توجه به حجم بالای پرونده‌های دارای این مشکل، این مهم طی ابلاغیه‌های شماره ۸۰/۱۱۶۴۰۷۴ ـ ۱۴۰۰/۱۱/۲۴ و ۴۵۷۲۵۵/۸۰ ـ۱۴۰۱/۵/۱۱ معاونت شهرسازی و معماری جهت اجرا به شهرداری‌های مناطق ابلاغ شده است. بنابراین بر مصوبه مرقوم که تأکیدی بر مصوبات پیشین است، ایرادی وارد نیست.

چنانکه ملاحظه می‌فرمایند این بخشنامه دارای دو بخش مجزا است. صرفاً طبق بخش دوم این بخشنامه برای آن دسته از پروانه‌های شهرسازی مشمول که اقدامی جهت محاسبه و پرداخت عوارض متعلقه ننموده‌اند عوارض آنها به قیمت روز محاسبه و پس از کسر عوارض پرداختی، برای آن‌ها اقدام لازم صورت می‌پذیرد. به عبارت بهتر و به رغم آنچه که در دادخواست تقدیمی اشاره شده است معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران با صدور این بخشنامه در صدد دریافت عوارض جدید و یا مازاد نمی‌باشد بلکه از آنجا که پروانه‌های ساخت این دسته از املاک بنا به دلایل یاد شده صادر نگردیده و بنابر فاصله زمانی یاد شده بین دو پروانه ساخت و شهرسازی، صرفا ًعوارض پروانه ساخت بنا بر تغییرات جدید ایجاد شده در نقشه‌های ساختمانی و یا به دلیل عدم پرداخت عوارض ساختمانی توسط متقاضیان مجدداً محاسبه و از ایشان اخذ می‌گردد.

بدیهی است عوارض موصوف به هیچ عنوان دارای آیتم و عنوان جدیدی جز آنچه در مصوبات شورای اسلامی شهر تهران و یا ضوابط و مقررات شهرسازی عنوان شده است، نداشته و دارای مبانی قانونی به شرح پیش گفته است.

مضافاً اینکه بخشنامه مورد وصف اساساً درصدد تسری ضوابط مقرر به کلیه املاک و یا پروانه‌های ساختمانی صادر شده بنا بر روال عادی نمی‌باشد، بلکه مؤکداً اضافه می‌نماید این بخشنامه با ذکر منابع قانونی اتخاذ تصمیم در صدر بخشنامه، صرفاً جهت کمک به آن دسته از شهروندانی صادر شده است که در زمان اعتبار ضوابط قانونی مربوط به صدور پروانه ساختمانی در دو مرحله (پروانه شهرسازی و پروانه ساخت) موفق به اخذ پروانه ثانویه نشده‌اند، تا با پرداخت عوارض صدور پروانه ساختمانی (همانند سایر املاک) از حقوق شهروندی خود بهره‌مند شوند."

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۲/۱۹ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

الف. برمبنای بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، یکی از جهات رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی ناظر به موردی است که مقررات مذکور به دلیل خودداری دستگاه‌ها و نهادهای موضوع این بند از انجام وظایف خود موجب تضییع حقوق اشخاص شود.

با توجه به حکم قانونی فوق و با عنایت به اینکه بر اساس بخشنامه شماره ۴۵۷۲۵۵/۸۰ مورخ ۱۴۰۱/۵/۱۱ معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران مقرر شده است که عوارض مربوط به پروانه‌های شهرسازی که در مهلت مقرر اقدامی جهت محاسبه و پرداخت آنها نشده است، باید به قیمت روز محاسبه و پرداخت گردند و این حکم هم شامل فروضی است که در آن تأخیر در محاسبه و پرداخت از سوی شهروندان صورت می‌گیرد و هم شامل مواردی است که تأخیر مزبور مستند به عملکرد کارکنان شهرداری است، بنابراین اطلاق بخشنامه شماره ۴۵۷۲۵۵/۸۰ مورخ ۱۴۰۱/۵/۱۱ معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران در مواردی که با وجود اقدام به موقع شهروندان به دلیل تأخیر کارکنان شهرداری در محاسبه عوارض و خودداری آن‌ها از انجام وظایف خود در عمل حقوق اشخاص تضییع می‌گردد، مشمول حکم مقرر در بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ بوده و مستند بند قانونی مذکور ابطال می‌شود.

ب. براساس بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علّت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلّف در اجرای قوانین و مقررات یا خـودداری از انجـام وظایف مـوجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، از جملـه صلاحیت‌ها و وظایف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است.

نظر به اینکه نامه‌های شماره ۵۴۵۹۱۰/۸۱۳ مورخ ۱۴۰۱/۶/۵ و شماره ۶۱۳۸۲۲/۸۱۳ مورخ ۱۴۰۱/۶/۱۹ سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران درخصوص املاک مشخصی با شماره پرونده‌های معین صادر شده است، بنابراین نامه‌های مزبور واجد جنبه موردی است و از مصادیق مقررات موضوع بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ محسوب نمی‌شود و قابل طرح و رسیدگی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیست و جهت رسیدگی به شعبه دیوان عدالت اداری ارجاع می‌گردد.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین