و‌اکاو‌ی چالش‌ها و فرصت‌های کشور در آستانه برنامه هفتم‌

براساس بررسی‌ مرکز پژوهش‌های مجلس، لایحه برنامه هفتم توسعه از منظر شکلی تا حد زیادی انتظارات حداقلی از یک لایحه برنامه را برآورده است، اما از منظر محتوایی و کارکردی با کاستی‌هایی نظیر واقع‌بینانه‌نبودن برخی احکام آن مواجه است.

کد خبر: ۶۲۸۶۹۳

تاریخ: ۰۶ تير ۱۴۰۲ - ۱۲:۱۳

به گزارش ایران اکونومیست،‌ لایحه برنامه هفتم توسعه (1406-1402)» شامل مقدمه‌ای کوتاه و در قالب 118 ماده، بعد از رونمایی سند آن در یک همایش، در 28 خرداد 1402 تقدیم مجلس شورای اسلامی شد.

ارزیابی کارشناسی حاکی از اهتمام دولت به ارائه لایحه برنامه هفتم توسعه در چارچوب سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه بوده است و تقریباً متناظر با تمام 26 بند سیاست‌های کلی، مواد و احکامی در لایحه برنامه هفتم توسعه پیشنهاد شده است، ولی به‌نظر می‌رسد احکام لایحه علی رغم تلاشهای صورت گرفته، در برخی موارد نتوانسته است اهداف سیاست‌های کلی ابلاغی به ویژه بند 10 آن را محقق کند.

یکی از نقاط ضعف لایحه برنامه، ‌واقع‌بینانه نبودن بخش قابل‌توجهی از اهداف کمّی و عدم ارتباط برخی اهداف با احکام هر بخش است. با توجه به آسیب‌شناسی انجام شده از چرایی تحقق بسیار پایین برنامه ششم توسعه، ادامه این روند می‌تواند کارکرد برنامه‌های توسعه را از مهم‌ترین رکن نظام تدبیر به الزام شکلی و صرفاً یک وظیفه قانونی تقلیل دهد.

در سطح ارزیابی محتوایی با توجه به تاکید مقام معظم رهبری بر «مسئله‌محور شدن»  قانون برنامه، ارزیابی محتوای لایحه از همین منظر دنبال شده است که این ارزیابی نشان می‌دهد برخی حوزه‌ها شامل احکام ناظر برحل و فصل بانکهای ناسالم، اصلاح ساختار بودجه، اصلاح رابطه مالی شرکت ملی نفت با دولت، مولدسازی دارایی‌های دولت، ارتقاء نظام مالیاتی و اصلاح صندوق های بازنشستگی، گویای یک نگاه منسجم در شناسایی آسیب و به تبع پیش‌بینی نحوه برون رفت از آن است و لذا احکام لایحه به صورت مساله محور تدوین شده است، لیکن در برخی حوزه‌ها این نگاه منسجم در دولت ایجاد نشده است و بر همین اساس لایحه برنامه هفتم در این حوزه‌ها نتوانسته است قدم‌های موثری در این خصوص بردارد. اهم این موضوعات عبارتند از ارتقای توانمندسازی حاکمیت در حل مسائل پیش رو، تعیین نقش اقتصاد ایران در اقتصاد جهانی، استراتژی توسعه صنعتی، پیش‌بینی‌پذیر کردن اقتصاد و تقویت رشد و سرمایه گذاری و حل ناترازی انرژی. با توجه به اینکه این موضوعات اصلی ترین مسائل پیش روی کشور هستند، لازم است تا دولت و مجلس در کنار یکدیگر و در یک تعامل سازنده برای ایجاد درک مشترک و نگاه منسجم تلاش نموده و اقدامات لازم را در این راستا دنبال کنند.

قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی باید در پایان سال 1400 پایان می‌یافت ولی تا پایان شهریور 1402 تمدید شد. براساس ماده (8) قانون برنامه و بودجه کشور «دولت باید حداقل 6‌ ماه قبل از پایان هر دوره برنامه، لایحه برنامه دوره بعد را جهت تصویب به مجلس تقدیم کند» با این حال دولت در تاریخ 28/3/1402، «لایحه برنامه هفتم توسعه (1406-1402)» را شامل مقدمه‌ای کوتاه و در قالب 118 ماده تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد.  بررسی شکلی لایحه برنامه هفتم توسعه نشان می‌دهد لایحه مذکور شامل 24 فصل، 58 زیرفصل، 118 ماده، 408 بند و 55 تبصره است.

باتوجه به اینکه در سیاست‌های کلی برنامه هفتم ابلاغ شده از سوی مقام معظم رهبری در تاریخ 21/06/1401 بر «پیشرفت توأم با عدالت» تأکید شده‌است، در این گزارش تلاش شده است تا لایحه برنامه از منظر عدالت بررسی شود که حاکی از آن است که لایحه برنامه در ارائه پیوست عدالت،  مسئله‌شناسی، مردمی سازی فرآیند پیشرفت، مدیریت جریان های کلان مالی و وضعیت عرصه‌های بخشی عدالت با کاستی هایی مواجه است. همچنین از منظر تطابق لایحه برنامه با بندهای سیاست های کلی، ارزیابی کارشناسی حاکی از اهتمام دولت به ارائه لایحه برنامه هفتم توسعه در چارچوب سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه بوده است و تقریباً متناظر با تمام 26 بند سیاست‌های کلی، مواد و احکامی در لایحه برنامه هفتم توسعه پیشنهاد شده است لذا انطباق با سیاست‌ها در سطح عناوین فصول و بخش‌ها تا حد قابل‌توجهی رعایت شده است ولی به‌نظر می‌رسد احکام لایحه، در برخی موارد نتوانسته است اهداف سیاست‌های کلی ابلاغی را محقق نماید؛ یکی از مهم ترین بندهای سیاستهای کلی که در لایحه به آن پرداخت مناسبی نشده است، بند 10 سیاست ها تحت عنوان « فعال‌سازی مزیت‌های جغرافیایی ـ سیاسی و تبدیل جمهوری اسلامی ایران به مرکز مبادلات و خدمات تجاری، انرژی، ارتباطات و حمل و نقل با روان‌سازی مقررات و ایجاد و توسعه زیرساخت‌های لازم» است که یکی از فرصت های پیش روی کشور برای تحقق رشد پایدار در افق برنامه است.

علاوه بر ارزیابی لایحه در تطبیق با اسناد بالادستی، در این گزارش لایحه در دو سطح شکلی و محتوایی مورد ارزیابی قرار گرفته است. مهم ترین نقاط قوت شکلی لایحه عبارتند از «‌انطباق شکلی با سیاست‌های کلی برنامه هفتم»، «ارائه جدول اهداف کمّی در ابتدای هر فصل» و «مشخص بودن متولی در بسیاری از احکام» و مهم ترین نقاط ضعف شکلی نیز عبارتند از : «‌واقع‌بینانه نبودن بخش قابل‌توجهی از اهداف کمّی و عدم ارتباط برخی اهداف با احکام هر بخش»، «فقدان اهداف کمی به تفکیک هر سال»، «دائمی بودن بخش قابل‌توجهی از احکام و تعرض به قوانین دائمی»، «عدم وجود جدول کمّی منابع قابل برنامه ریزی»‌ و «ذکر نشدن شیوه نظارت بر اجرای برنامه». لازم به ذکر است با  توجه به نتایج «ارزیابی عملکرد قانون برنامه ششم توسعه» مبنی بر تحقق بسیار پایین برنامه ششم توسعه، ارزیابی میزان امکان‌پذیری تحقق اهداف برنامه از اهمیت بالایی برخوردار است. ارزیابی های کارشناسی نشان دهنده این موضوع است که برخی از مهم‌ترین اهداف کمّی برنامه ششم که هدف متناظری در برنامه هفتم و سیاست های کلی آن نیز دارند محقق نشده‌اند و در اغلب موارد از هدف برآورد شده بسیار دور هستند. ادامه این روند می‌تواند کارکرد برنامه‌های توسعه را از مهم‌ترین رکن نظام تدبیر به الزام شکلی و صرفاً یک وظیفه قانونی تقلیل دهد. در این راستا ضروری است که ضمن برآورد واقع‌بینانه از منابع در دسترس قابل برنامه ریزی، مواد پیشنهادی با منابع، ظرفیت‌ها و محدودیت‌های کشور متناسب باشند. در این راستا مهم‌ترین مواردی که در ارتباط با احکام لایحه برنامه هفتم ضرورت دارد مجلس شورای اسلامی از دولت مطالبه کند به شرح زیر است:

-در سطح ارزیابی محتوایی با توجه به اینکه رهبر معظم انقلاب در دیدار با نمایندگان مجلس شورای اسلامی مورخ 4 خردادماه 1401 بر «پرهیز از کلی‌‌گویی»، «تبیین دقیق راه برای مسئولان اجرایی کشور» و «مسئله‌محور شدن» قانون برنامه تأکید فرمودند، ارزیابی محتوای لایحه از همین منظر دنبال شده است:

ارزیابی کارشناسی از کلیت لایحه برنامه هفتم توسعه حاکی از آن است که در برخی حوزه‌ها احکام برنامه گویای یک نگاه منسجم در شناسایی آسیب و به تبع نحوه برون رفت از آن است و لذا احکام لایحه به صورت مساله محور تدوین شده است و علی‌رغم برخی کاستی‌ها، در صورت تصویب نهایی می‌تواند منجر به ارتقای کشور شود که از جمله این مباحث عبارتند از پرداختن به حل و فصل بانکهای ناسالم، اصلاح ساختار بودجه، اصلاح رابطه مالی شرکت ملی نفت با دولت، مولدسازی دارایی‌های دولت، ارتقا نظام مالیاتی، اصلاح صندوق های بازنشستگی، مدیریت غیرسازه‌ای موضوع آب، اصلاح نظام اداری و ارزیابی عملکرد مدیران؛ لیکن در برخی حوزه‌ها این نگاه منسجم در دولت ایجاد نشده است و لذا لایحه برنامه هفتم نتوانسته است قدم‌های موثری در این خصوص بردارد.  با توجه به اینکه این موضوعات اصلی ترین مسائل پیش روی کشور هستند، لازم است تا دولت و مجلس در کنار یکدیگر و در یک تعامل سازنده برای ایجاد درک مشترک و نگاه منسجم تلاش نموده و اقدامات لازم را در این راستا دنبال کنند. برخی از مهم ترین این موارد عبارتند از : شکل دادن به تصویر ایران آینده و تقویت حس تعلق آحاد مردم به کشور، ارتقای توانمندسازی حاکمیت در حل مسائل پیش رو، تعیین نسبت ایران با تحولات سریع نظم منطقه‌ای و جهانی و نقش اقتصاد ایران در اقتصاد جهانی و تاثیر این نقش بر سیاستهای صنعتی، تجاری، ترانزیت، انرژی و امنیت غذایی، استراتژی توسعه صنعتی، پیش‌بینی‌پذیر کردن اقتصاد و تقویت رشد و سرمایه گذاری و ایجاد اشتغال پایدار ارزش آفرین و به تبع افزایش رفاه عمومی، توقف روندهای نابرابری‌ساز و از بین بردن فرصت‌های نابرابر اقتصادی، بهینه سازی مصرف انرژی، نحوه مواجهه با مردم و جلب مشارکت و همکاری آنها (به‌طور خاص جوانان) در فرآیند توسعه و توزیع جمعیت در پهنه سرزمین با توجه به ملاحظات زیست محیطی اعم از فرونشست زمین و دسترسی به آب، کاهش شدید نسبت فرزندآوری و تهدید جمعیت.

در نهایت انتظار می‌رود مجلس در صورت عدم رد کلیات لایحه برنامه، تلاش کند تا ضمن حفظ دستاوردهای لایحه برنامه هفتم توسعه درخصوص احکامی اعم از اصلاح ساختار بودجه، بحران بانکی و اصلاح صندوق‌های بازنشستگی، اصلاح نظام مالیاتی و ...‌، اصلاحات اساسی لازم را در سایر حوزه‌ها اعم از سرمایه‌گذاری و تشکیل سرمایه ثابت، توسعه صنعتی ، رفع ناترازی انرژی، جانمایی ایران در نظم جدید بین‌المللی و استفاده از ظرفیت‌های ژئوپلیتیکی، افزایش توان حکمرانی و سرمایه اجتماعی اعمال کند تا برنامه هفتم توسعه بتواند در مسیر توسعه ایران اسلامی مؤثر قرار گیرد.

این بخش بیش از آنکه در مقام بیان مقدمه برای ادامه گزارش باشد، در صدد آسیب شناسی مختصر «برنامه ریزی توسعه» در کشور است چراکه لایحه برنامه توسعه هفتم توسط دولت سیزدهم در حالی به مجلس ارائه شده‌است که بیم تکرار سابقه موفقیت اندک برنامه‌های توسعه پیشین همچنان اذهان تصمیم‌گیران و کارشناسان را به خود مشغول داشته‌است. این در شرایطی است که کشور ایران با تجربه بیش‌ از ۷۰ سال برنامه‌ریزی توسعه، به عنوان یکی از پیشگامان برنامه‌ریزی توسعه در جهان شناخته می‌شود و طبعاً انتظار می‌رود که با چنین تجربه‌ای در امر برنامه‌ریزی و با وجود صرف انرژی فراوان مجموعه کارشناسی و اداری کشور و تخصیص منابع فراوان، امکان کاهش آسیب‌ها و ضعف‌ها و افزایش نقاط قوت و زمینه‌سازی برای موفقیت‌ها در هر برنامه توسعه بیش از پیش گردد.

با این حال نگاهی به تاریخچه برنامه‌ریزی توسعه کشور حاکی از آن است که این انتظار به‌جا، نه‌تنها رخ نداده است، بلکه گویی در مسیر عکس نیز حرکت نموده‌است و حداقل می‌توان چنین ادعا نمود که برنامه‌های توسعه و یا به عبارت بهتر «امر برنامه‌ریزی توسعه» در کشور در تحقق هدف خود و مواجهه با مسئله پیش‌روی خویش با ناکامی مواجه بوده‌است. این امر البته نافی پیشرفت‌های رخداده در کشور در حوزه‌های گوناگون نیست اما بیانگر آن است که در نهایت نسبت چندانی میان این موفقیت‌ها با برنامه‌های توسعه دیده نمی‌شود و گویی مسیر پیشرفت و توسعه کشور از مسیری غیر از برنامه‌ریزی توسعه پیش‌رفته‌است.

در چنین شرایطی پرسش اصلی پیش‌روی نهاد تصمیم‌گیری و کارشناسی کشور این است که آیا برنامه توسعه هفتم نیز قرار است مسیر گذشته را تکرار کند و اگر چنین است دلیل این ناکامی‌‌ها را باید در کجا جست؟

بررسی‌ها و پژوهش‌های متعددی در زمینه آسیب‌شناسی نظام برنامه‌ریزی توسعه در ایران تاکنون صورت پذیرفته‌است که شاید فصل مشترک اغلب این پژوهش‌ها در بیان آسیب‌های بنیادی این حوزه، تأکید بر انگاره‌هایی نادرست پیرامون امر برنامه‌ریزی توسعه است.

به منظور توضیح بهتر، ابتدا باید نگاهی به چیستی برنامه‌ریزی توسعه انداخت و آنگاه نسبت شیوه برنامه‌ریزی توسعه کنونی کشور را با این تعریف بررسی کرد. برنامه‌ریزی توسعه به مثابه گونه‌ای مداخله‌ی نهاد دولت و گونه‌ای سیاست‌گذاری در پاسخ به مسئله هم‌پایی و پرکردن هرچه سریع‌تر شکاف توسعه بین کشورها، طرح می‌شود. در چنین نگاهی یک برنامه توسعه ابتدائاً با ترجمه مفهوم خود از توسعه در قالب تصویری از چشم‌انداز آتی جامعه، تلاش می‌کند حوزه‌های مورد مداخله و سیاست‌گذاری خود را در جهت تخصیص منابع و تنظیم امور تعریف نماید و آنگاه تلاش نماید در افقی میان‌مدت به آن جامه عمل بپوشاند. در واقع دو پرسش اصلی پیش‌روی برنامه‌ریزی توسعه که بیانگر تعریف آن نیز می‌باشند، در عبارت «برنامه‌ریزی توسعه» مستتر است: اینکه ۱- «منظورمان از توسعه و پیشرفت چیست و چه چشم‌اندازی از جایگاه کشور را توسعه و پیشرفت قلمداد می‌کنیم؟» و ۲- «به چه دلیلی و درچه حوزه‌هایی و به چه روش‌هایی نیاز به برنامه‌ریزی برای تحقق آن مفهوم از توسعه داریم؟». پاسخ به این دو پرسش برای هر جامعه با مختصات خاص تاریخی و جغرافیایی خود علی‌رغم وجود اشتراکاتی، در نهایت متفاوت خواهد بود و طبیعتاُ پاسخ‌های از پیش آماده‌ای برای این پرسش‌ها را نمی‌توان انتظار داشت. پاسخ به این پرسش‌ها در گام بعدی مهم‌ترین کارکرد برنامه یعنی هماهنگی در نقاط کلیدی بین‌دستگاهی و بین‌زمانی را منجر می‌شود و نقاط راهبردی جهت تعریف مأموریت‌ها را میسر می سازد. شایان ذکر است که در چنین نگاهی، شیوه نگارش برنامه‌های توسعه نیز تحت تأثیر قرار می‌گیرد و در نتیجه به جای نگارش آن به روش «مجموعه‌ای از احکام و مواد»، یک برنامه توسعه به روش نگارش «اسناد راهبردی» تدوین می‌گردد.

حال باید در نظر داشت که باوجود تلاش نهادهای کارشناسی و تصمیم‌گیر کشور، در نهایت برنامه‌های توسعه در کشور، بیش از آنکه «برنامه توسعه» باشند، «فرصت‌هایی برای قانون‌گذاری به منظور رسیدگی به مسائل گوناگون کشور» قلمداد شده‌اند. مسائلی که گاه از جنس اقتضائات و ضروریات پیش‌رو بوده‌اند و گاه نیازهای قانونی دستگاه‌ها برای پیشبرد امور جاری خود و ... ، بنابراین دور از انتظار نیست که برنامه‌های توسعه نتوانند کمک شایانی به پیش‌برد امر توسعه در کشور بکنند.

* چالش‌ها و فرصت‌های کشور در آستانه برنامه هفتم توسعه

جمیع ملاحظات محیطی و داخلی ناظر بر برنامه هفتم توسعه به‌ویژه تحولات خارجی پیرامون کشور، حاکی از آن است که در افق ۵ ساله آینده «تحرک‌بخشی به چرخه قدرت ملی» باید از طریق تمرکز بر «جهش اقتصادی» به‌عنوان موتور محرکه سایر مؤلفه‌های قدرت پیگیری شود، همانطور که در صدر سیاستهای کلی برنامه هفتم نیز بر «پیشرفت اقتصادی توأم با عدالت» تأکید شده است. درواقع، مبتنی‌بر تحلیل راهبردی مجموعه متغیرهای حاکم بر کشور در حوزه‌های مختلف سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و زیربنایی، جهش اقتصادی برای کشور ما به‌ویژه با تأکید بر جهش سرمایه‌گذاری علاوه بر آنکه تأمین‌کننده اهداف اقتصادی است در راستای تقویت اقتدار ملی کشور نیز خواهد بود.

بنابراین باید هدف محوری و اصلی تنظیم احکام برنامه هفتم توسعه، «جهش اقتصادی» باشد. نگاهی به شاخص‌های اقتصادی کشور در یک دهه گذشته ضرورت این هدف محوری را دوچندان می‌کند. به‌طور مثال، در سال 1400 (سال پایانی برنامه ششم توسعه) پس از ۳ سال رشد منفی و قرار گرفتن اقتصاد ایران در رکود، شاهد رشد اقتصادی 2.8 درصدی بودیم که البته بخش قابل توجهی از آن به‌واسطه ایجاد گشایش‌های محدود در فروش نفت خام بوده است. این درحالی است که در برنامه ششم هدفگذاری برنامه، دستیابی به رشد ۸ درصدی بوده است.

همچنین نرخ تشکیل سرمایه ثابت داخلی در سال 1400 برای سومین سال پیاپی منفی است و همچنان میزان سرمایه‌گذاری انجام شده کفایت جبران استهلاک اقتصاد ایران را هم نمی‌دهد. براساس آخرین آمارهای موجود، در دهه ۹۰ شمسی میانگین نرخ تشکیل سرمایه ثابت ناخالص داخلی کشور منفی 4/4 درصد بوده است و نسبت تشکیل سرمایه به هزینه ناخالص داخلی از 8/26 درصد در سال 1390 به 4/15 درصد در سال 1399 کاهش یافته است. همچنین، رشد بخش صنعت در سال 1400 منفی 6/0 درصد بوده است و رشد شاخص تولید در حوزه‌هایی نظیر فلزات پایه و شیمیایی (بجز دارو) به‌عنوان اصلی‌ترین بخش‌های تشکیل‌دهنده سرمایه ثابت غیرساختمانی کشور در سال ۱۴۰۰ به ترتیب منفی 15/5 و منفی 19/4 بوده است.

در خصوص تورم هم کشور در وضعیت بی‌سابقه ای به سر می‌برد و چهار سال تورم بالای 30 درصد را به صورت پیاپی تجربه کرده است. وضعیت نابه‌سامان صندوق‌های بازنشستگی و وابستگی بالای آنها به دولت نیز بر حجم ناترازی‌های تشدید‌کننده تورم خواهد افزود. به‌نحوی که در سال 1401 پرداخت حقوق و مزایای کارکنان بازنشسته ۴ صندوق لشگری، کشوری، فولاد و اطلاعات نیازمند بیش از 217000 میلیارد تومان کمک دولت است. صندوق تأمین اجتماعی نیز نیازمند دریافت 90 هزار میلیارد تومان از دولت بابت بدهی‌های قبلی است که مجموعه اینها کسری تراز عملیاتی دولت را احتمالاً بیش از سال ۱۴۰۰ خواهد نمود.

در حوزه‌های زیرساختی کشور نیز برآوردها حاکی از آن است که با توجه به روند مصرف کنونی انرژی، نیازمند سرمایه‌گذاری حدوداً ۱۰۰ میلیارد دلاری برای افزایش ظرفیت تولید نفت و گاز خواهیم بود تا بتوانیم مصرف داخلی و امکان صادرات حداکثری را فراهم نماییم. در غیر این‌صورت با روند صادرات ۱ میلیون بشکه‌ای نفت خام و میعانات گازی و حفظ سهم شرکت ملی نفت و عدم تغییر رابطه مالی شرکت ملی نفت و دولت، منابع کنونی در بهترین حالت توان نگهداشت ظرفیت کنونی تولید نفت کشور را در حد 3.8 میلیون بشکه در روز خواهند داشت.

بایستی توجه داشت که در حوزه گاز وضعیت از حوزه نفت خام نامناسب‌تر است و تولید مورد نیاز برای پاسخگویی به حداقل لازم مصرف داخلی (بدون اجرای طرح‌های توسعه‌ای در صنعت و صادرات) حداقل ۲۵ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری نیاز دارد.

در حوزه برق نیز نیازمند احداث بیش از ۲۷ هزارمگاوات نیروگاه جدید در طول پنج سال آینده هستیم که برای تحقق این ۲۷ هزار مگاوات ظرفیت نیروگاهی، لازم است در طول پنج‌ سال آینده معادل ۱۵ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری انجام شود. شبکه انتقال و توزیع نیز باید به تناسب توسعه ظرفیت نیروگاهی و با توجه به رشد مصرف مراکز بار بازسازی، نوسازی و توسعه یابد که برآوردهای اولیه نشان می‌دهد این بخش از زنجیره تأمین برق نیز به ۱۰ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری جدید نیاز دارد. لذا صنعت برق باید بتواند در طول پنج ‌سال برنامه هفتم پیشرفت و توسعه حدود ۲۵ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری جدید انجام دهد و به بهره‌برداری برساند.

در کنار وضعیت شاخص‌های اقتصادی کشور که «جهش اقتصادی» را به‌عنوان هدف‌گذاری کلان و محوری برنامه هفتم پیشرفت و توسعه ضروری ساخته است، در عرصه بین‌الملل نیز شاهد رخدادهای دیگری هستیم که این موضوع را به‌صورت دوچندان ضروری می‌سازد. درواقع به‌تدریج ما شاهد برهم خوردن تدریجی نظم کنونی در عرصه بین‌الملل هستیم که ذیل آن شاهد روند انتقال منابع ثروت از غرب به طیف وسیعی از کشورهای د‌رحال‌ توسعه آسیایی و ظهور آسیا به‌عنوان کانون جدید ثروت در جهان (دوره رنسانس آسیایی با محوریت چین) هستیم.

حال در صورت عدم جانمایی جدید اقتصاد ایران در عرصه منطقه و فرامنطقه به‌واسطه کاهش درهم‏تنیدگی و یکپارچگی اقتصادی و تجاری میان ایران و کشورهای طرف معامله و شکل‌گیری زنجیره‌های ارزش جدید در غیاب ایران، چالش‌های اقتصادی کشور بیش از گذشته خواهد بود. ازسوی دیگر، در صورت بی‌توجهی به زنجیره‌های ارزش منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای، به‌دلیل قرارگیری ایران در نقطه گرانیگاهی شکل‌گیری این نظم نوین جهانی که هسته مرکزی آن تغییر نظام بین‌المللی تقسیم کار شکل گرفته بعد از جنگ جهانی دوم و تغییر رابطه اقتصادی و متعاقب آن رابطه امنیتی حوزه‌هایی نظیر چین، روسیه، هند، اتحادیه اروپا و آمریکاست، اثرگذاری تحریم‌ها می‌تواند تشدید گردد.

بر این اساس، در گزارش «تحلیل راهبردی وضعیت اقتصادی و اجتماعی کشور در آستانه برنامه هفتم توسعه کشور به همراه ارائه راهبردها و رویکردهای اصلاحی» به شماره مسلسل 18575 کلان روندهای محیط بین‌الملل و موضوعات با پیامدهای گسترده اقتصادی که می‌توانست دلالت‌هایی برای تدوین برنامه هفتم توسعه داشته باشد، مورد بررسی قرار گرفت که اهم آنها عبارتند از تغییر در ماهیت کنونی نظم بین‌المللی، انتقال منابع ثروت از غرب به شرق، تقویت ملی‌گرایی و حمایت‌گرایی اقتصادی، نقش‌یابی ابزارهای اقتصادی در معادلات ژئوپلتیک و امکان استمرار و تشدید تحریم‌ها و بحران حکمرانی جهانی.

همچنین فرصت‌های اصلی پیش روی کشور در پنج سال آتی نیز مورد بررسی قرار گرفت و تلاش شد با استفاده از این فرصت ها برای «جهش اقتصادی» برنامه ریزی شود: اهم فرصت‌ها عبارت بودند از:

-فرصت اول: شکل‌گیری تحولات فناورانه جدید است که این تحولات تمام شئون و امور کشورهای توسعه‌یافته و کشورهایی که در روند توسعه قرار گرفته‌اند را در بر گرفته است. بهره‌برداری از این فرصت فناورانه در پیوند با راهبرد توسعه صنعتی کشور، نتایج مؤثری به ارمغان خواهد آورد. در غیر این‌صورت، اکوسیستم توسعه فناوری می‌تواند سکوی مهاجرت نخبگان و صرفاً محمل پرداخت هزینه‌های یادگیری در حین عمل آنها باشد. بنابراین، لازم است سیاست صنعتی با سیاست فناوری کشور به‌صورت یکپارچه مورد بازنگری جدی قرار گیرد.

- فرصت دوم: امکان و فرصت جانمایی جدید کشور در عرصه اقتصاد بین‌الملل است که در بندهای [1]10 و 22 سیاست‌های کلی برنامه هفتم نیز به آن اشاره شده است. همان‌گونه که اشاره شد، موقعیت ژئوپلیتیک و ژئواکونومیک ایران در کنار گفتمان مقاومت و استکبارستیزی کشور، عوامل تعیین‌کنندۀ نحوه تعامل کنشگران بین‌المللی با ایران هستند. در واقع این فرصت را باید همان پیچ تاریخی دانست که مقام معظم رهبری در سال‌های اخیر به‌ کرات در سخنان خود به آن اشاره داشته‌اند. در نقطه مقابل چنانچه در این نظمِ درحال گذار، ایران نتواند جایگاه جدیدی برای خود در عرصه بین‌الملل به‌دست آورده و از آن طریق، موقعیت ژئوپلیتیک و ژئواکونومیک جدیدی برای خود بسازد، بروز پدیدهای با عنوان «انزوای سیاسی و اقتصادی ایران» دور از انتظار نخواهد بود؛ به‌تبع آن رویداد، شاخص‌های کلان اقتصاد تضعیف شده و متعاقباً رفاه و معیشت جامعه ایران دچار انقباض خواهد شد. از این حیث لازم است جمهوری اسلامی ایران با بسیج تمام ظرفیت‌ها مهیای این نظم جدید شود تا بتواند با استفاده از تمامی ابزارها و امکانات در اختیار، جانمایی جدیدی را برای خود در عرصه بین‌الملل رقم بزند. این مهم نیازمند آن است که کشور در حوزه همکاری‌های چندجانبه خود و در ذیل برنامه هفتم، موضوعات زیر را به‌صورت اولویت‌بندی شده در دستور کار خود قرار دهد و با بازسازی ساختار نهادی تصمیم‌گیری کشور در حوزه پروژه‌های بزرگ، اولویت‌ها را شناسایی کرده و با قید فوریت به فرصت جدید افزایش اقتدار نظام جمهوری اسلامی ایران تبدیل نماید:

1. بازطراحی بازیگری ایران در نقشه زنجیره تأمین جهانی اقلام اساسی (نفت، گاز، فلزات اساسی، غلات)،

2. بازطراحی رابطه دوسویه امنیت و اقتصاد در ایجاد کریدورهای مرتبط با جمهوری اسلامی ایران (به‌مثابه جاگیری امن و پایدار کشور در نقشه امنیتی اقتصادی جهان)،

3. بازنگری اساسی در بازیگری ایران در ژئوپلتیک سرمایه و انعقاد جریان‌های پایدار نقدی خارجی (مانند اصلاح اساسی صندوق‌ توسعه ملی، بازطراحی نقاط تسویه فرامرزی تجارت کشور و تغییر ریل سرمایه‌گذاری خارجی کشور)،

4. تدوین نقشه راه توسعه صنعتی کشور در انطباق با نقشه روابط اقتصادی خارجی کشور (مبتنی‌بر ظرفیت مازاد تولیدی کشور و جاگیری در مسیر زنجیره ارزش‌های جدید)،

5. تغییر نوع نگاه سیاست خارجی ایران از برّی به سیاست‌های بحری (توسعه دریامحور و ایجاد معاملات راهبردی با سایر قدرت‌ها در دریا)،

6. راهبری توسعه منطقه (به‌منظور توسعه سیاسی بازارهای کشور به وسیله بازسازی این کشورها، ایجاد ظرفیت اقتصادی جدید در کشور و ایجاد نقاط تسویه تجاری - ارزی جدید در فرامرز)،

7. ایجاد هژمونی نهادی توسط ایران و بازیگری ایران در کریدورهای مجازی (ائتلاف‌سازی و بسط نفوذ نهادهای ایرانی، اعمال استانداردهای ملی بر منطقه و ایجاد دست برتر در تنظیم روابط منطقه)،

فرصت سوم: باقی‌مانده پنجره جمعیتی دهه 60 و 70 است که همچنان نیروی انسانی توانمندی برای توسعه کشور محسوب می‌شوند.

درواقع و در این رویکرد، مجموعه چالش‌هایی که در سا‌ل‌های اخیر در حوزه‌های اقتصادی، اجتماعی و زیست‌‌محیطی بر کشور تحمیل شده و در سطور بالا به تفصیل به جزئیات آن اشاره گردید، بایستی در یک فرایند رفت و برگشتی و با استفاده از مزیت‌های موجود در ابتکارهای مبتنی‌بر جغرافیای سیاسی و جانمایی در اقتصاد منطقه و فرامنطقه، داشتن نقشه هدف مناسب برای بهره‌گیری از ظرفیت تحولات فناورانه موسوم به انقلاب صنعتی چهارم و تمرکز بر حمایت از ظرفیت نخبگانی ماحصل پنجره‌های جمعیتی دهه 60 و 70 حل و فصل شود.

* بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه

قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران که در تاریخ 16/1/1396 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید باید در پایان سال 1400 پایان می‌یافت ولی بنابر حکم بند «ن» تبصره «1» قانون بودجه سال 1401 و بند «ز» تبصره «20» قانون بودجه سال 1402 تا پایان شهریور 1402 تمدید شد.

براساس ماده (8) قانون برنامه و بودجه کشور «دولت باید حداقل 6‌ ماه قبل از پایان هر دوره برنامه، لایحه برنامه دوره بعد را جهت تصویب به مجلس تقدیم کند». با ‌این‌حال دولت در تاریخ 28/3/1402، «لایحه برنامه هفتم توسعه (1406-1402)» را شامل مقدمه‌ای کوتاه و در قالب 118 ماده تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد.

مقدمه مختصر ارائه شده در لایحه برنامه عملاً فهرستی از عناوین فصول است و در آن به آسیب‌شناسی برنامه‌های توسعه قبلی و دلایل عدم تحقق آنها، روندشناسی اتفاقات منطقه‌ای و بین‌المللی، آینده‌پژوهی و مسائل نوآیند، شناخت وضع موجود در حوزه‌های مختلف و احصای مهم‌ترین چالش‌ها و فرصت‌های پیش روی کشور در پنج سال آتی، سناریوهای درآمدی دولت و... که می‌تواند منجر به شناخت مهم‌ترین مسائل اولویت‌دار در برنامه شود، پرداخته نشده است.

* ارزیابی کلی لایحه برنامه هفتم توسعه از منظر حل مسائل اصلی کشور

رهبر معظم انقلاب در دیدار با نمایندگان مجلس شورای اسلامی مورخ 4 خردادماه 1401 بر «پرهیز از کلی‌‌گویی»، «تبیین دقیق راه برای مسئولان اجرایی کشور» و «مسئله‌محور شدن» قانون برنامه تأکید فرمودند. برنامه‌ای که واجد چنین ویژگی‌هایی باشد، می‌تواند «برنامه تحول و نجات» اقتصاد کشور باشد. برای حصول به این نتیجه همان‌طور که در مقدمه گفته شد لازم است یک نگاه منسجم مورد تفاهم ارکان دولت قرارگیرد و بر اساس آن، مهم ترین چالش‌ها و فرصت‌های کشور شناسایی شده، مهم ترین اولویت های کشور و تقدم و تاخر شروع آنها استخراج شود و در احکام لایحه برنامه نیز راهکارهای پنج‌ساله برای هریک از آنها ارائه شود. در‌واقع اگر احکام برنامه‌های توسعه حاوی چنین مواردی نباشد و نتواند آن را نمایندگی کند، صرفاً اجتماعی از احکام هرچند خوب بی‌ارتباط با یکدیگر خواهد بود که تحت هر عنوان دیگری نیز می‌توانست ارائه شود.

در لایحه برنامه در برخی حوزه ها این نگاه منسجم و رویکرد مساله محور به معنای واقعی احساس می‌شود و به تبع احکام تدوین شده، در صورت تصویب نهایی می‌تواند منجر به پیشرفت کشور شود که از جمله این مباحث عبارتند از حل و فصل بانکهای ناسالم، اصلاح ساختار بودجه، اصلاح رابطه مالی شرکت ملی نفت با دولت، مولدسازی دارایی‌های دولت، اصلاح نظام مالیاتی، اصلاح صندوق های بازنشستگی، مدیریت غیرسازه‌ای موضوع آب، اصلاح نظام اداری و ارزیابی عملکرد مدیران؛ لازم به ذکر است لایحه برنامه هفتم در این موضوعات نسبت به لوایح برنامه قبلی از مزیت چشم گیر برخوردار است.

باوجود نقاط قوت فوق‌الذکر در لایحه دولت، بررسی کارشناسی حاکی از آن است که در برخی حوزه‌ها این نگاه منسجم در بدنه کارشناسی و به تبع در لایه‌ی سیاسی دولت ایجاد نشده است و لذا لایحه برنامه هفتم نتوانسته است قدم‌های موثری در این خصوص بردارد که مهم ترین این موارد عبارتند از : شکل دادن به تصویر ایران آینده و تقویت حس تعلق آحاد مردم به کشور، ارتقای توانمندسازی حاکمیت در حل مسائل پیش رو، تعیین نسبت ایران با تحولات سریع نظم منطقه‌ای و جهانی و نقش اقتصاد ایران در اقتصاد جهانی و تاثیر این نقش بر سیاستهای صنعتی، تجاری، ترانزیت، انرژی و امنیت غذایی، موضوع استراتژی توسعه صنعتی و برنامه کشور برای تحول صنعتی، پیش‌بینی‌پذیر کردن اقتصاد و مساله رشد و سرمایه گذاری و ایجاد اشتغال پایدار ارزش آفرین و به تبع افزایش رفاه عمومی، توقف روندهای نابرابری‌ساز و از بین بردن فرصت‌های نابرابر اقتصادی، بهینه سازی مصرف انرژی (در حوزه های برق، گاز، بنزین و...) و به طور خاص ناترازی انرژی در حوزه گاز (به‌دلیل کاهش افت فشار پارس جنوبی و افزایش مستمر تقاضا)، ناترازی ارزی تشدید‌شونده ناشی از ناترازی انرژی، نحوه مواجهه با مردم و جلب مشارکت و همکاری آنها (به‌طور خاص جوانان) در فرآیند توسعه، توزیع جمعیت در پهنه سرزمین با توجه به ملاحظات زیست محیطی اعم از فرونشست زمین و دسترسی به آب، کاهش شدید نسبت فرزندآوری و تهدید جمعیت.

با توجه به اینکه این موضوعات اصلی ترین مسائل پیش روی کشور هستند، لازم است تا دولت و مجلس در کنار یکدیگر و در یک تعامل سازنده برای ایجاد درک مشترک و نگاه منسجم تلاش نموده و اقدامات لازم را انجام دهند.

* اظهارنظر درخصوص فصول لایحه برنامه هفتم توسعه

در این بخش تلاش شده است تا در خصوص هریک از فصول 24 گانه لایحه برنامه هفتم و 58 زیرفصل آن ارزیابی دقیق‌تری صورت گیرد و نقاط قوت و ضعف و احیاناً نامناسب احکام شناسایی و تبیین شود.

* ارزیابی لایحه از منظر انطباق با سیاست‌های کلی ابلاغی

اهتمام دولت به ارائه لایحه برنامه هفتم توسعه در چارچوب سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه ابلاغی مقام معظم رهبری مورخ 21/06/1401 موجب شده که متناظر با تمام 26 بند سیاست‌های کلی، مواد و احکامی در لایحه برنامه هفتم توسعه پیشنهاد شود و انطباق با سیاست‌ها در سطح عناوین فصول و بخش‌ها تا حد قابل‌توجهی رعایت شده که علاوه‌بر آن به موضوعاتی نظیر اصلاح صندوق‌های بازنشستگی و توسعه مسکن نیز در احکام پرداخته شده است.

البته سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه قابل تفکیک به ۸۳ زیرجزء سیاستی بوده که به‌نظر می‌رسد 8 مورد[1] آن در لایحه دولت مغفول باقی‌مانده است. در برخی موارد علت عدم ذکر احکام متناظر با این سیاستهای این بوده است که در قوانین اخیرالتصویب مانند قانون جهش تولید دانش بنیان به انها پرداخته شده است یا این موضوعات در قالب اصلاح قوانین دائمی اعم از قانون بانک مرکزی، قانون مالیات بر عائدی سرمایه و قانون بانک‌داری جمهوری اسلامی ایران با توافق و همراهی دولت و مجلس در حال پیگیری است.

در مجموع اگرچه انطباق شکلی احکام با سیاست‌ها تا حد قابل‌توجهی رعایت شده است ولی به‌نظر می‌رسد احکام لایحه، در برخی موارد نتوانسته است اهداف سیاست‌های کلی ابلاغی را محقق نماید. برای مثال براساس بند «1» سیاست‌های ابلاغی هدف کلی و اولویت اصلی برنامه هفتم «پیشرفت اقتصادی توأم با عدالت» بیان شده‌، در‌حالی‌که ارزیابی کلی از احکام لایحه آن است که عمدتاً ناظر بر رفع موانع اجرایی جاری است و ماهیت برنامه پیشرفت اقتصادی ندارد. همچنین در همین بند بر افزایش بهره‌وری کل عوامل تولید (منابع انسانی، سرمایه، فناوری و مدیریت) هم تأکید شده است که رد پای جدی در احکام برنامه ندارد. یکی از مهم ترین بندهای سیاستهای کلی در لایحه به آن پرداخت مناسبی نشده است بند 10 سیاست ها تحت عنوان « فعال‌سازی مزیت‌های جغرافیایی ـ سیاسی و تبدیل جمهوری اسلامی ایران به مرکز مبادلات و خدمات تجاری، انرژی، ارتباطات و حمل و نقل با روان‌سازی مقررات و ایجاد و توسعه زیرساخت‌های لازم» است که یکی از فرصت های پیش روی کشور برای تحقق رشد پایدار در افق برنامه است. از این رو لازم است تا در برنامه هفتم نسبت جمهوری اسلامی ایران با نظم‌های در حال شکل‌گیریِ جهانی تعیین تکلیف شود؛ این تعیین تکلیف، نه‌تنها باید در بخش مربوط به سیاست خارجی انجام شود، بلکه این موضوع حیاتی و موثر بر توسعه‌ی کشور باید رد پای جدی در سایر زیربخشها اعم از ترانزیت، انرژی، امنیت غذایی، صنعت و... داشته باشد.

ارزیابی دقیق انطباق محتوایی احکام برنامه با سیاست‌های ابلاغی در گزارش‌های بعدی انجام خواهد شد.

* ارزیابی لایحه از منظر عدالت

رهبر انقلاب در اولین دیدار خود با رئیس جمهور و هیئت دولت سیزدهم، ایده پیوست عدالت را طرح نمودند تا هر طرح، لایحه و پیشنهاد سیاستی از منظر عدالت پایش و ارزیابی شده و از غفلت در خصوص عدالت در پیچ و تابهای تصمیم گیری و اجرا مقابله شود.

برنامه توسعه پنج ساله یکی از تأثیرگذارترین قوانین کشور است. به‌واسطه سطح و عمق تأثیرگذاری این برنامه‌ها، مراقبت از عدالت در آنها اهمیت بیشتری می‌یابد. این اهمیت در خصوص برنامه هفتم بیشتر نیز خواهد بود؛ چرا که در سیاست‌های کلی ابلاغ شده از سوی مقام معظم رهبری بر پیشرفت توأم با عدالت تأکید شده‌است.

- ابهام در برنامه: نکته نخست آنکه بخش عمده‌ای از مواد به‌واسطه ابهام، قابلیت قضاوت از نقطه‌نظر عدالت را ندارد؛ چرا که نحوه مواجهه با موضوعات به آیین‌نامه یا دستورالعملی که بعدا طرح خواهد شد احاله شده است. چنین وضعیتی می‌تواند نقطه بحرانی این لایحه باشد و برنامه در مقام تدوین دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌ها از عدالت فاصله بگیرد؛ لذا مجلس می‌بایست تا جای ممکن الزامات و شروط و معیارهای عدالت را ذیل این سنخ از مواد به‌عنوان اصول حاکم بر آن دستورالعمل‌ها یا آیین‌نامه‌ها وضع نماید.

- مسئله‌شناسی: در خصوص مسائل باید گفت احصای مقبولی از مسائل در حوزه‌های مختلف صورت گرفته است؛ اما نمی‌توان از جامعیت آن دفاع کرد. مضاف بر موضوع فوق نمی‌توان از کلیت برنامه به‌هیچ‌وجه منطق اولویت‌بندی برای مسائل را کشف نمود. این امر می‌تواند در مقام اجرا برنامه را به شدت وابسته به سلیقه مجریان نماید. در خصوص ضعف در حوزه مسئله‌شناسی و اولویت‌بندی مسائل می‌توان به عنوان نمونه به مقوله «استقلال» اشاره داشت. استقلال یکی از اساسی‌ترین راهبردهای تأمین عدالت در جامعه است. اگر استقلال نباشد، اهمیت و میزان اثرگذاری عوامل خارج از کنترل افزایش یافته و اساساً برنامه را در اجرا دچار چالش کرده و از اهدافش باز خواهد داشت. آنچه در خلال برنامه مشهود است آن است که به مقوله استقلال در عرصه‌های مختلف اجتماعی خصوصاً اقتصادی و فرهنگی، توجه کاملی صورت نگرفته و صرفاً به‌طور محدود به راهبرد خودکفایی در بخش کشاورزی توجه شده‌است. حال آنکه اساس و ریشه اصلی مشکلات معیشتی امروز جامعه ناشی از وابستگی‌های عمیق در حوزه‌های اقتصادی و فرهنگی است.

-  مردمی سازی: عدالت محقق نمی‌شود مگر با حضور و مشارکت مردم. اهمیت این موضوع می‌طلبد که رویکرد حاکم بر برنامه هفتم، بر پایه و مدار مردم باشد. اما آنچه مشهود است آن است که در بخش مختصری از برنامه ذیل عنوان اقتصاد مردمی به آن پرداخته شده‌است. و متأسفانه آنچه از مواد ذیل آن می‌توان نتیجه گرفت آن است که این مفهوم در «خصوصی‌سازی» تقلیل یافته‌است. لازم به توضیح است که مشارکت و نقش‌آفرینی مردم در حکمرانی ابعاد مختلفی دارد. این ابعاد را می‌توان به‌طور خلاصه در چهار محور بیان داشت: «از مردم»، «با مردم»، «برای مردم»، «مقابل چشم مردم». این چهار مفهوم می‌توانند معناگر کاملی از مشارکت مردم در حکمرانی تفسیر شوند. برنامه می‌بایست به نحوی تدوین شود که دولت مکمل فعالیت‌های مردمی فرض شود نه برعکس. می‌بایست در همه‌جا بدواً اولویت را بر ایجاد انگیزه برای مشارکت مردم در تأمین منابع و نیز اجرای طرح‌ها قرار دهد. البته به‌طور پراکنده در مواد مختلف این موضوع مورد توجه بوده است ولی نمی‌توان به‌صورت یک اصل و ایده مبنایی آن را مشاهده نمود. در خصوص بحث شفافیت و اینکه همه چیز مقابل چشم مردم باشد، باید گفت که لایحه تأکید بسیار زیادی در جای جای فصل‌ها بر جمع‌آوری داده و ایجاد سامانه برای این موضوع دارد؛ اما عموماً این داده‌ها برای استفاده نهادهای دولتی بوده و صحبتی از شفافیت برای مردم نیست.

-  جریان کلان مالی: هر منبع درآمدی برای دولت، می‌بایست در بخش خاصی به مصرف برسد. تحلیل جریان کلان مالی این برنامه نشان از آن دارد که درآمدها در حوزه مصرف یکپارچه فرض شده و توجهی به بار حقوقی هر منبع درآمدی نشده است. عدم توجه به تعیین مصارف، مبتنی بر منشأ درآمدی، اجازه تسری عدالت در برنامه را تا مقدار زیادی کاهش خواهد داد. این موضوع منتهی به عدم جمع میان «رشد» و «عدالت» خواهد گشت.

-  وضعیت عرصه‌های بخشی عدالت: از نقاط ضعف این لایحه عدم توجه کافی به بهبود توزیع منابع اولیه و تأمین برابری تمهیدی است. هر چند در خصوص حامل‌های انرژی در ماده 46 اشاره‌ای صورت گرفته و نیز پیرامون اصلاح الگوی مصرف آب و انرژی در ماده 39 به‌نوعی به این سمت حرکت شده‌است اما این میزان توجه به منابع اولیه کافی نیست. توجه به منابع اولیه از آن رو مهم است که یکی از عوامل اصلی شکاف طبقاتی در کشور همین موضوع است. و نیز توجه به آن می‌تواند کمک زیادی به معیشت طبقات درآمدی پایین نماید. همچنین طرح در ابعاد تنبیهی و کیفری نیازمند تقویت بیشتر است تا از ضمانت اجرای بیشتری برخوردار شود. عمده تأکیدات این لایحه بر برابری فرآیندی و بهبود نسبت‌های تعاملی دارد. نکته آخر اینکه در خصوص طرح‌های حمایتی، از آنجا که لایحه مذکور توجهی به مالیات بر ثروت از خود نشان نداده ‌است، می‌توان طرح‌های حمایتی را در حوزه توزیع نهایی فرض کرد نه جبرانی و در نهایت باعث هزینه کرد از رشد به نفع برابری خواهد شد.

* ارزیابی بخش اقتصادی لایحه از منظر ویژگی‌های مورد انتظار احکام قانون برنامه

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به شماره مسلسل 19011 به بررسی «ویژگی‌های شکلی مورد انتظار از مواد و احکام لایحه برنامه‌های توسعه پنج‌ساله کشور با استفاده از تجربه برنامه ششم توسعه» پرداخت. بررسی احکام بخش اقتصادی[2] لایحه برنامه هفتم با این چارچوب نشان‌دهنده نتایج ذیل است:

حدود 60 درصد از احکام[3] ماهیت برنامه‌ای و میان‌مدت نداشته و عملاً ضروریست در قوانین دائمی کشور به آنها پرداخته شود. حتی در تصویب این احکام، براساس تأکیدات مکرر مقام معظم رهبری بر منقح بودن قوانین و جلوگیری از برداشت متعارض از قوانین مختلف لازم است این احکام دائمی در قالب اصلاح یا الحاق حکم قانونی در قانون مربوطه جایابی شود، همچنین لازم است مجلس محترم از الحاق پیشنهادات مشابه با ماهیت دائمی به‌طور جدی خودداری کند.
بخش قابل توجهی از احکام لایحه موضوعاتی است که اساساً در قانون برنامه لازم است که تعیین تکلیف شود و قانون برنامه بدون آنها معنای کاملی ندارد، مانند تبصره ماده (2) درخصوص دستورالعمل ارتقای بهره‌وری یا بند «الف» ماده (3) درخصوص برنامه تأمین مالی رشد اقتصادی.
فارغ از اهداف ابتدای هر فصل (که در ادامه توضیح داده خواهد شد)، حدود 40 درصد از احکام لایحه دارای هدف کمّی قابل ارزیابی بوده‌اند و بیش از 85 درصد از احکام دارای استراتژی مشخص برای رسیدن به هدف ذکر شده هستند. گفتنی است عمده اهداف ذکر شده برای سال آخر برنامه هستند و امکان ارزیابی عملکرد مجریان در طول سال‌های برنامه را فراهم نمی‌کند.

یکی از نقاط قوت لایحه آن است که در حدود 92 درصد از احکام، دستگاه مسئول مشخص و از تکلیف به‌عنوان کلی «دولت» پرهیز شده است.

حدود 40 درصد از احکام فاقد زمان‌بندی مشخص برای اجرا بوده‌اند. 67 درصد احکام ماهیت تکلیفی داشته و مابقی موارد (33 درصد) ارشادی بوده است.

* بررسی امکان‌پذیری تحقق اهداف لایحه برنامه هفتم

در لایحه تقدیمی دولت به مجلس ذیل 22 فصل از 24 فصل موجود، جداول اهداف کمّی وجود دارد. ازجمله هدف‌گذاری‌های کمّی لایحه می‌توان به موارد زیر اشاره کرد.

جهت‌دهی به نقدینگی و اعتبارات بانکی به سمت فعالیت‌های مولد (بند «2»)، جذابیت‌زدایی از فعالیت‌های غیرمولد (بند «2»)، رونق تولید با تقویت نقش هدایت و تنظیم‌گری مالیات در اقتصاد (بند «4»)، حفظ و ارتقای ذخایر ژنتیکی به‌منظور تأمین امنیت غذایی (بند «6»)، تبدیل جمهوری اسلامی ایران به مرکز مبادلات و خدمات تجاری، انرژی، ارتباطات و حمل و نقل با روان‌سازی مقررات و ایجاد و توسعه زیرساخت‌های لازم (بند «10»)، تقویت همبستگی، هویت و اعتماد به نفس ملی(بند «13»)، تجاری‌سازی نوآوری علمی و فناوری به‌ویژه در حوزه‌های اطلاعات و ارتباطات، زیست‌فناوری، ریزفناوری، انرژی‌های نو و تجدید‌پذیر (بند «20»)، ایجاد تحول و ظرفیت‌سازی ارزشی و انقلابی در نیروی انسانی در دستگاه دیپلماسی، (بند «21») و بازنگری در قوانین به‌منظور کاهش عناوین جرائم و کاهش استفاده از مجازات زندان (بند «26»).

همان‌طور که مشاهده می‌شود 162 هدف کمّی در لایحه تقدیمی دولت ارائه شده که از اولویت‌بندی مشخصی برخوردار نیستند. از‌سوی دیگر اهداف کمّی ارائه شده اغلب مختص به سال آخر برنامه هفتم توسعه بوده و برش‌های سالیانه از میزان تحقق اهداف کمّی مذکور ارائه نشده است. بنابراین امکان ارزیابی و نظارت در طول سال‌های اجرای برنامه هفتم توسعه وجود نخواهد داشت. همچنین در بسیاری از موارد بین اهداف کمّی ارائه شده و احکام ارتباط مشخصی وجود ندارد و به‌نظر می‌رسد اهداف و احکام در دو فرایند مجزا تهیه و در‌نهایت الصاق شده‌اند. برای مثال برای رشد شاغلین هدف کمّی رشد 3.5 درصد سالیانه به میزان متوسط سالیانه یک میلیون نفر در نظر گرفته شده ولی ذیل سرفصل اشتغال در ماده (6) صرفاً بر اشتغال خُرد و حمایتی تمرکز شده است که حتماً ظرفیت چنین اشتغال‌زایی ندارد. همچنین به‌نظر می‌رسد اهداف فصول مختلف بعضاً در تعارض با یکدیگر هستند به‌طور مثال کاهش 18.3 درصدی مصرف آب در بخش کشاورزی و افزایش ضریب خودکفایی محصولات کشاورزی به 90 درصد در‌صورتی‌که با برنامه‌ریزی جدی در حوزه افزایش بهره‌وری آب در بخش کشاورزی همراه نباشد (که در لایحه به آن پرداخت جدی نشده است) سازگار نخواهد بود.

بی‌تردید احکام لایحه برنامه باید قابلیت اجرا شدن در دوره مورد نظر را داشته باشند. همچنین ضروری است مواد پیشنهادی با منابع، ظرفیت‌ها و محدودیت‌های کشور متناسب باشند. براساس گزارش «ارزیابی عملکرد قانون برنامه ششم توسعه» میزان تحقق برنامه ششم توسعه حدود 9 درصد بوده است. به‌عبارت‌دیگر عدم تناسب اهداف برنامه ششم با ظرفیت‌ها و منابع کشور و نادیده گرفتن محدودیت‌های موجود، باعث بی‌اثر شدن برنامه ششم شد. برای واکاوی این مسئله در لایحه برنامه هفتم، می‌توان برخی اهداف کمّی برنامه هفتم را که هدف متناظری در برنامه ششم دارند مورد توجه قرار داد. جدول زیر این مهم را تبیین کرده است.

همان‌طور که مشاهده می‌شود برخی از مهم‌ترین اهداف کمّی برنامه ششم که هدف متناظری در برنامه هفتم نیز دارند محقق نشده‌اند و در اغلب موارد از هدف برآورد شده بسیار دور هستند. با توجه به اینکه تا‌کنون تحلیل آسیب‌شناسانه‌ای از‌سوی دولت و سازمان برنامه و بودجه کشور مبنی‌بر واکاوی علل عدم تحقق اهداف برنامه ششم ارائه نشده است، تکرار آنها در برنامه هفتم نیز نمی‌تواند موجبات اثربخشی و تحقق را فراهم آورد و ادامه این روند می‌تواند کارکرد برنامه‌های توسعه را از مهم‌ترین رکن نظام تدبیر به الزام شکلی به یک وظیفه قانونی تقلیل دهد.

* عدم توجه کافی به میزان منابع قابل برنامه‌ریزی در لایحه برنامه

یکی از اصلی‌ترین ارکان برنامه‌ریزی آن است که مشخص کنیم اصولاً چه میزان توان مالی در اختیار داریم تا برنامه‌ریزی براساس آن صورت ‌گیرد. در لایحه ارائه شده برخلاف قانون برنامه ششم توسعه[1] که در قالب جدول شماره 4 به تبیین منابع و مصارف برنامه پرداخته بود، جدول منابع و مصارفی ارائه نشده و صرفاً در بند «الف» ماده (3) وزارت امور اقتصادی و دارایی را مکلف کرده است برنامه سالیانه تأمین مالی رشد اقتصادی را تهیه و به تصویب شورای اقتصاد برساند. بنابراین با توجه به نامشخص بودن منابع در اختیار دولت برای برنامه هفتم و نیز تعدد بالای احکام لایحه امکان تأمین مالی این احکام و تحقق تکالیف و استراتژی‌های مذکور در لایحه مورد تردید بوده و دولت باید با ارائه جدول منابع برنامه و منابع مورد نیاز برای انجام هر حکم، نمایندگان مجلس را نسبت به امکان‌پذیر و منطقی بودن لایحه متقاعد کند.

به دلیل فقدان جدول منابع مصارف به شکل کلی و ابهام در رابطه با  میزان منابع مورد نیاز جهت تحقق اهداف کمّی ارائه شده در لایحه، به‌نظر می‌رسد جداول اهداف کمّی در لایحه کارکرد بایسته‌ای نداشته باشند. تجربه برنامه ششم توسعه نشان می‌دهد وجود جدول منابع و مصارف به تفکیک سال‌های برنامه امکان ارزیابی عملکرد را فراهم می‌آورد.

* جمع‌بندی و پیشنهادها

براساس بررسی‌های شکلی و برنامه‌ای صورت گرفته، به‌نظر می‌رسد لایحه برنامه هفتم توسعه تقدیمی دولت از منظر شکلی تا حد زیادی انتظارات حداقلی از یک لایحه برنامه را برآورده کرده است. اما از منظر محتوایی و کارکردی با کاستی‌هایی مواجه است.

مهم‌ترین نقاط قوت شکلی لایحه عبارتند از: «‌انطباق شکلی با سیاست‌های کلی برنامه هفتم»، «ارائه جدول اهداف کمّی در ابتدای هر فصل» و «مشخص بودن متولی در بسیاری از احکام» و مهم ترین نقاط قوت لایحه عبارتند از : «توجه به مساله محوری»، «احکام موثر برای حل و فصل بانکهای ناسالم، اصلاح ساختار بودجه، رابطه مالی شرکت ملی نفت با دولت، مولدسازی دارایی‌های دولت، اصلاح نظام مالیاتی، اصلاح صندوق های بازنشستگی، مدیریت غیرسازه‌ای موضوع آب، اصلاح نظام اداری و ارزیابی عملکرد مدیران»

همچنین ازجمله مهم‌ترین نقاط ضعف شکلی لایحه برنامه هفتم توسعه می‌توان به «‌واقع‌بینانه نبودن بخش قابل‌توجهی از اهداف کمّی و عدم ارتباط اهداف با احکام هر بخش»، «فقدان اهداف کمی به تفکیک هر سال»، «دائمی بودن بخش قابل‌توجهی از احکام و تعرض به قوانین دائمی»، «عدم وجود جدول کمّی منابع و مصارف»‌ و «ذکر نشدن شیوه نظارت بر اجرای برنامه» اشاره کرد. از جهت محتوایی هم لایحه در خصوص برخی مسائل اساسی کشور به نگاه منسجم و احکام موثری نرسیده است که اهم این نقاط ضعف یا مغفول عبارتند از شکل دادن به تصویر ایران آینده و تقویت حس تعلق آحاد مردم به کشور، ارتقای توانمندسازی حاکمیت در حل مسائل پیش رو، تعیین نسبت ایران با تحولات سریع نظم منطقه‌ای و جهانی و نقش اقتصاد ایران در اقتصاد جهانی و تاثیر این نقش بر سیاستهای صنعتی، تجاری، ترانزیت، انرژی و امنیت غذایی، استراتژی توسعه صنعتی، پیش‌بینی‌پذیر کردن اقتصاد و مساله رشد و سرمایه گذاری و ایجاد اشتغال پایدار ارزش آفرین و به تبع افزایش رفاه عمومی، توقف روندهای نابرابری‌ساز و از بین بردن فرصت‌های نابرابر اقتصادی، بهینه سازی مصرف انرژی و به طورکلی ناترازی انرژی در حوزه گاز (به‌دلیل افت فشار پارس جنوبی و افزایش مستمر تقاضا)، برق و بنزین و ناترازی ارزی تشدید‌شونده ناشی از ناترازی انرژی، نحوه مواجهه با مردم و جلب مشارکت و همکاری آنها (به‌طور خاص جوانان) در فرآیند توسعه، توزیع جمعیت در پهنه سرزمین با توجه به ملاحظات زیست محیطی اعم از فرونشست زمین و دسترسی به آب، کاهش شدید نسبت فرزندآوری و تهدید جمعیت.

مهم‌ترین مواردی که در ارتباط با احکام لایحه برنامه هفتم ضرورت دارد مجلس شورای اسلامی از دولت مطالبه کند به شرح زیر است:

-جدول برآورد منابع قابل برنامه‌ریزی در طول اجرای قانون برنامه هفتم توسعه

-اولویت‌بندی اهداف کمّی مندرج در لایحه برنامه هفتم توسعه

-اسناد پشتیبان لایحه دال بر احکام تحقق اهداف کمی

-شکست اهداف کمی در پایان برنامه به اهداف کمّی سالیانه

-تفکیک احکام دائمی از احکام برنامه ای و تصویب منقح شده احکام دائمی

در نهایت با توجه به نکات گفته شده در گزارش و ارزیابی ارائه شده از لایحه برنامه، انتظار می‌رود مجلس ‌در صورت عدم رد کلیات لایحه برنامه، تلاش کند تا ضمن حفظ دستاوردهای لایحه برنامه هفتم توسعه درخصوص احکامی اعم از اصلاح ساختار بودجه، بحران بانکی و اصلاح صندوق‌های بازنشستگی، اصلاح نظام مالیاتی و ...‌، اصلاحات اساسی لازم را در سایر حوزه‌ها اعم از سرمایه‌گذاری و تشکیل سرمایه ثابت، توسعه صنعتی ، رفع ناترازی انرژی، جانمایی ایران در نظم جدید بین‌المللی و استفاده از ظرفیت‌های ژئوپلیتیکی، افزایش توان حکمرانی و سرمایه اجتماعی اعمال کند تا برنامه هفتم توسعه بتواند در مسیر توسعه ایران اسلامی مؤثر قرار گیرد.

متن کامل گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس از اینجا +  مرکز پژوهش مجلس  + قابل دریافت است.

پایان پیام/