حذف قولنامه‌ها؛ جنگ با زمین‌خواری و دلال‌ها

روز گذشته دو نامه از سیداحسان خاندوزی، وزیر اقتصاد یکی خطاب به آیت‌الله جنتی، دبیر شورای نگهبان و دیگری خطاب به رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام منتشر شد. گرچه محتوای این دو نامه متفاوت بود اما هر دو نامه مشابهت‌ها و همپوشانی‌هایی نیز داشتند.

کد خبر: ۶۱۸۳۴۲

تاریخ: ۰۶ خرداد ۱۴۰۲ - ۱۵:۲۴

به گزارش ایران اکونومیست، روزنامه «فرهیختگان» نوشت: در نامه اول، وزیر اقتصاد خطاب به جنتی، دبیر شورای نگهبان خواستار تسریع در تأیید طرح مالیات بر سوداگری و سفته‌بازی شده است. اما در نامه دوم نیز احسان خاندوزی این بار خطاب به آیت‌الله صادق آملی‌لاریجانی، رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام خواستار «اعتبارزدایی از اسناد عادی و قولنامه‌ای» و تصویب «طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول» در مجمع تشخیص مصلحت نظام برای توفیق حاکمیت در کنترل بازار سوداگرانه مسکن شده است. شباهت این دو نامه این است که هر دو با هدف تسریع فرآیندهای قانونی برای مقابله با سوداگری و سفته‌بازی از طریق ابزارهای مالیاتی است. اما مورد قابل تأمل دیگر در این نامه، درخواست وزیر اقتصاد از رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام برای ورود به اختلاف نظر جدی مجلس و شورای نگهبان درخصوص املاک قولنامه‌ای است. درواقع وزیر اقتصاد با ناامیدی از تصویب طرح «الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول» و ۷ سال جلوگیری شورای نگهبان از برداشتن اعتبار دائمی اسناد عادی و قولنامه، این بار از رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌خواهد با ابزارهای قانونی که در اختیار مجمع است به این موضوع پایان دهد. بررسی‌ها نشان می‌دهد اعتبار دائمی قولنامه، ۶ ضرر و زیان به اقتصاد ایران وارد کرده است: ۱- ممانعت از ساخت و ساز و نوسازی املاک قولنامه‌ای با عدم بهره‌مندی از مزایای قانونی، ۲- ممانعت از تقاطع‌گیری برای استحقاق‌سنجی در تخصیص یارانه‌ها (نقدی و ساخت مسکن دولتی)، ۳- ایجاد حجم بالایی از دعاوی در دستگاه قضایی، ۴- فراهم ساختن شرایط زمین‌خواری، ۵- عقیم کردن ابزارهای دولتی در حوزه مالیات مسکن و زمین و ۶- فراهم کردن زمینه فرار مالیاتی و پولشویی.

مخالفت ۷ساله شورای نگهبان با شفافیت حوزه مسکن

۱۳ دی‌ماه سال ۱۳۹۵ جمعی از نمایندگان مجلس طی لایحه‌ای با عنوان «طرح ارتقای اعتبار اسناد رسمی» پیشنهاد حذف اعتبار دائمی اسناد عادی و قولنامه‌ها را دادند. براساس ماده یک این طرح، مقرر شده بود از مورخ یکم فروردین ۱۳۹۷ ثبت تمامی معاملات ذیل در سراسر کشور در دفاتر اسناد رسمی الزامی است (کلیه عقود معاملات ایقاعات و حقوق راجع به عین املاک اعم از آنکه قبلا در دفتر املاک ثبت شده یا نشده باشد و نیز فسخ، بطلان و اقاله). در تبصره ۱ این ماده نیز به تعیین‌تکلیف اسناد قدیمی پرداخته بود و در این خصوص نیز آمده است: «طرفین یا قائم‌مقامان و ذی‌نفعان موضوع بندهای فوق این ماده که عمل حقوقی ایشان تا مورخ یکم فروردین ۱۳۹۷ به عمل آمده، لیکن تا تاریخ مارالذکر اقدام به تنظیم سند رسمی ننموده‌اند، مکلفند حداکثر تا مورخ اول فروردین ۱۳۹۸ با مراجعه به دفاتر اسناد رسمی نسبت به تنظیم سند رسمی مقتضی اقدام نمایند و یا تا این تاریخ طرح دعوی به منظور الزام به تنظیم سند رسمی را در مراجع ذی‌صلاح به عمل آورند.»

این طرح در چندین رفت و برگشت بین شورای نگهبان و مجلسی‌ها، هر بار پس از اصلاحاتی که مجلسی‌ها روی آن انجام دادند مورد قبول شورای نگهبان قرار نگرفت. بررسی‌ها نشان می‌دهد مهم‌ترین دلیلی که شورای نگهبان پس از هر اصلاحیه مجلس به آن استناد کرده، مساله مغایرت شرعی است. شورای نگهبان در همه مواردی که در خصوص حذف اعتبار دائمی قولنامه و اسناد عادی نظر داده، از یک حرف خود نمی‌تواند بگذرد. آن هم اینکه، «حذف اعتبار قولنامه و اسناد عادی خلاف موازین شرع بوده و اطلاق اینکه منحصرا اسناد رسمی ثبت شده مالکیت دارای اعتبار باشد، خلاف موازین شرع است. درنهایت اینکه، شورای نگهبان در نظرات تخصصی خود موارد زیادی را برای اصلاح این لایحه بیان کرد که اغلب آنها طی سال‌های اخیر برطرف شده و نظر موافق این شورا را دریافت کرده اما فصل مشترک و مهم همه آنها، صرفا «مغایرت حذف اعتبار اسناد عادی و قولنامه با موازین شرعی» است.

۹۰ درصد دعاوی ملکی بر سر قولنامه است

یکی از معضلاتی که املاک قولنامه‌ای و اسناد عادی در کشور رقم زده، حجم عظیم تشکیل و ورود پرونده به سیستم قضایی کشور است. تشکیل این پرونده‌ها علاوه بر اینکه بخش قابل توجهی از وقت، انرژی، هزینه و نیروی انسانی قوه قضائیه را درگیر خود کرده، مشکلات زیادی را نیز برای مردم به وجود آورده است. ۵ اردیبهشت امسال حسن بابایی، رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور گفت: «حدود ۹۰ درصد از پرونده‌های تشکیل‌شده اراضی و املاک در دستگاه قضایی مربوط به اراضی و املاک قولنامه‌ای است که موجب فروش مال غیر و کلاهبرداری‌های زیادی شده است.»

رئیس‌جمهور؛ مهم‌ترین منتقد قولنامه

آنچه واضح است، این است که با توجه به حجم بالای پرونده‌های قضایی، حجم بالای تخلفات در کشور از ناحیه اسناد عادی و قولنامه‌ای، تنظیم اسناد رسمی و ثبت آن به‌صورت الکترونیکی باید به‌عنوان راهکار برون‌رفت از جرایم ثبتی مورد توجه سیاستگذار کشور قرار گیرد؛ امری که امروزه اعتبار ویژه‌ای در تمام سیستم‌های حقوقی دنیا پیدا کرده است. در این خصوص مسئولان قوه‌قضائیه یکی از مهم‌ترین مخالفان اعتبار دائمی قولنامه بوده و بررسی اظهارات مسئولان کشور نشان می‌دهد رئیس‌جمهور فعلی کشورمان در زمان سکانداری قوه قضائیه یکی از مهم‌ترین منتقدان اعتبار دائمی قولنامه بوده است.

ردپای این موضوع را علاوه‌بر انتقادات مستقیم سیدابراهیم رئیسی، می‌توان در «سند تحول قضایی» که ۶ دی‌ماه ۱۳۹۹ رئیسی از آن رونمایی کرد نیز دید. در سند تحول قضایی قوه قضائیه بخشی از راهکار مربوط به پایان داده به اعتبار دائمی قولنامه‌هاست. در این سند رسمی ماموریت‌های مختلفی برای ایجاد تحول در نظر گرفته شده؛ مأموریت هفتم آن مربوط به «حمایت از حقوق مالکیت اشخاص» است. نویسندگان سند تحول قوه قضائیه یکی از چالش‌های این نهاد را «تزلزل مالکیت اموال غیرمنقول» دانسته و عامل آن را «اعتبار معاملات عادی» ذکر می‌کنند.

درنهایت در سند تحول قوه قضائیه پیشنهاد شده قوه قضائیه باید اقدام به ترغیب اشخاص به تبدیل معاملات عادی به اسناد رسمی کند و همچنین پیشنهاد شده زمینه تسهیل فرآیند ثبت رسمی معاملات املاک با استانداردسازی قراردادها در «سامانه ثبت آنی» و ایجاد دسترسی مشاوران املاک و عموم مردم به این سامانه برای انعقاد قرارداد و همچنین ایجاد زیرساخت انجام بعضی اَعمال حقوقی مهم نظیر پیش‌فروش ساختمان و مشارکت در ساخت در این سامانه با اصلاح قوانین و مقررات مرتبط (سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، معاونت حقوقی و امور مجلس-میان‌مدت) فراهم شود و ثانیا پیشنهاد شده به دعاوی مرتبط با اَعمال حقوقی ثبت‌نشده در دفاتر املاک الکترونیک با تعیین موعد مقرر از پیش اعلام‌شده و تعیین‌تکلیف حقوق مکتسبه و ثبت‌نشده قبلی ادعاهای عادی با تعیین دوره زمانی مشخص (دوره گذار) با اصلاح قوانین و مقررات مرتبط خدمات قضائی و ثبتی ارائه نشود.

همچنین آیت‌الله رئیسی در دیداری که ۸ خردادماه ۹۸ با تشکل‌های دانشجویی برگزار شد، می‌گوید: «بسیاری از پرونده‌ها که در دادگستری‌ها ورود می‌یابد محصول همین موضوع است که اسناد(غیررسمی) عادی جای اسناد رسمی را می‌گیرند و موجب مشکلات جدی برای طرفین معامله می‌شود.» رئیس سابق قوه قضائیه و رئیس‌جمهور فعلی در ادامه تصریح می‌کند: «اسناد عادی در زمینه‌های مختلف مورد معامله هستند. حال آنکه اگر سند رسمی باشد اتفاقاتی نظیر فروش یک آپارتمان به چند نفر کمتر اتفاق می‌افتد. باید با همکاری مجلس تکلیف سندهای عادی را مشخص کنیم و رسمیت بخشیدن به اسناد رسمی جزء برنامه‌های کاری ماست.»

رئیس مجمع تشخیص از منتقدان قدیمی قولنامه‌ها

۷ بهمن ۱۳۹۴ آیت‌الله آملی‌لاریجانی، رئیس وقت قوه قضائیه و رئیس فعلی مجمع تشخیص مصلحت نظام در همایش «نقش توسعه ثبت و سند رسمی در نظم حقوقی و کاهش دعاوی» می‌گوید: «بسیاری از دعاوی کلان و خرد که در دستگاه قضا مطرح می‌شود ناشی از عدم دقت و عدم ثبت قرارداد است.» آیت‌الله لاریجانی در ادامه سخنرانی خود در این همایش می‌گوید: «ما امروز با حجم بسیار گسترده دعاوی و پرونده‌های قضایی مواجه هستیم و نزدیک به ۱۵ میلیون پرونده در دستگاه قضایی وجود دارد. با این کثرت پرونده‌ها هر کاری را بتوان برای عدم ورود پرونده به دستگاه قضایی انجام داد کار درستی است البته ما شرعا و قانونا نمی‌توانیم کسی را از طرح دعاوی در دستگاه قضا منع کنیم. اما ‌می‌توانیم مقدمات را به‌گونه‌ای فراهم آوریم که دعاوی در دستگاه قضا مطرح نشود.» وی کار معقولانه‌تر در زمینه کاهش دعاوی را منتفی کردن ریشه دعاوی دانست و بیان داشت: «بسیاری از دعاوی کلان و خرد که در قوه قضائیه مطرح می‌شود ناشی از عدم دقت و عدم ثبت قراردادها است.»

رئیس سابق قوه قضائیه سپس در ادامه می‌گوید: «یک کار بسیار معقول این است که ما بتوانیم دعاوی را در همان مراحل اولیه کاهش دهیم و یکی از بهترین کارها در این رابطه بحث ثبت رسمی است که در این زمینه تلاش‌های بسیاری در قوه قضائیه و سازمان ثبت اسناد صورت گرفته است.» آملی‌لاریجانی درنهایت بهترین راه برای ایجاد نظم عمومی را رسمی کردن اسناد دانست و بیان داشت: «ما اگر به نحو کلی و عمومی فرهنگ اسناد رسمی را ترویج کنیم قطعا به نفع همه است؛ حتی به نفع آن پدری است که مالی را به فرزندش بدون ثبت رسمی هبه کرده به دلیل اینکه ممکن است فردا روزی سایر ورثه علیه آن فرزند اقامه دعوی کنند.»

۶ زیان قولنامه‌ها به اقتصاد ایران

رواج اسناد عادی و اعتبار دائمی قولنامه‌ها معضلات زیادی را به وجود آورده است که برخی از آنها عبارتند از:

۱- وجود قولنامه‌ها، برنامه‌ریزی در حوزه ساخت مسکن را با چالش روبه‌رو کرده است. این معضل از دو جنبه قابل بحث است. اول اینکه نبود سند رسمی و قولنامه‌ای بودن املاک، باعث شده مردم و سازندگان تمایلی به نوسازی این املاک نداشته باشند؛ چراکه این املاک از مزایایی همچون تسهیلات بانکی و تسهیلات تشویقی دولت و شهرداری (تراکم تشویقی‌+ تخفیف هزینه‌های صدور پروانه و اشتراک آب و برق و گاز) بی‌بهره می‌مانند. مورد دوم اینکه، املاک قولنامه‌ای باعث شده دولت به بخشی از اطلاعات مالکیت مسکن دسترسی نداشته باشد که این عدم دسترسی موجب می‌شود برخی از کسانی که مالک مسکن هستند (با قولنامه) در طرح‌های یارانه‌ای همچون مسکن مهر (طرح دولت احمدی‌نژاد)، اقدام ملی مسکن(طرح دولت روحانی) و طرح نهضت ملی (طرح دولت رئیسی) ثبت‌نام کرده و به ناحق از این یارانه‌های دولتی استفاده کنند. این موضوع طرح‌های مسکن‌سازی ارزان‌قیمت دولتی را به ضد خود تبدیل می‌کند.

۲- مورد دوم از تبعات املاک قولنامه‌ای، فقدان اطلاعات برای تخصیص عادلانه یارانه‌های نقدی است. برای مثال، دو کارمندی را فرض کنید اولی فاقد مسکن بوده و دومی دارای مسکن قولنامه‌ای است. از آنجایی که بین ۳۷ تا ۴۰ درصد از هزینه‌های خانوار در مناطق شهری کشور و در تهران حدود ۵۰ درصد از هزینه‌های فرد مربوط به مسکن است، لحاظ نکردن یکی از مهم‌ترین اقلام سبد هزینه‌ای خانوار و عدم استحاق‌سنجی دقیق، منجر به بی‌عدالتی در توزیع یارانه‌های نقدی می‌شود.

۳- همان‌طور که گفته شد، یکی از معضلاتی که قولنامه‌ها به وجود آورده‌اند، معضل حجم بالای دعاوی مربوط به قولنامه‌هاست. طبق اظهارات مسئولان قوه قضائیه حدود ۹۰ درصد از دعاوی ملکی تشکیل‌شده در قوه قضائیه مربوط به املاک بوده و نکته قابل تامل اینکه ۲۵ درصد از جرائمی که در کشور رخ می‌دهد بازهم از طریق املاک قولنامه‌ای صورت می‌گیرد. به عبارتی، با حل معضل املاک قولنامه‌ای به‌طور قابل توجهی از حجم بالای پرونده‌های قضایی کاسته خواهد شد و کاهش دعاوی موجب می‌شود قضات و سیستم قضایی کشور فرصت کافی برای بررسی سریع‌تر سایر دعاوی داشته باشند.

۴- قولنامه و زمین‌خواری: یکی‌دیگر از معضلاتی که در کشور به واسطه اعتبار دائمی اسناد عادی و قولنامه‌ای رخ داده، مساله زمین‌خواری است. این اتفاق عمدتا در زمین‌های بایر و موات، سکونتگاه‌های غیررسمی و حاشیه شهرها رخ می‌دهد و متصرفان معمولا موفق می‌شوند با گذشت‌ زمان مالکیت خود را بر این املاک دائمی کنند. این موضوع با حذف اعتبار دائمی املاک قولنامه‌ای و فراگیر شدن سیستم حدنگاری (کاداستر) قابل حل است.

۵- قولنامه همه ابزارهای مالیاتی دولت را عقیم می‌کند. یکی از نکات قابل تاملی که سیداحسان خاندوزی، وزیر اقتصاد در نامه اخیر خود خطاب به رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام به آن اشاره کرده، عقیم شدن طرح‌ها و ابزارهای مالیاتی دولت در حوزه مسکن و سوداگری مسکن به واسطه وجود املاک قولنامه‌ای است. در نامه سیداحسان خاندوزی خطاب به رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام آمده است: یکی از دغدغه‌های جدی در اقتصاد کلان ایران نابسامانی در حوزه مسکن است؛ این خلا که اکنون به یک بحران مبدل شده نه‌تنها آثار و ابعاد فرهنگی، اقتصادی و حتی امنیتی داشته بلکه به جرات می‌توان گفت وجهه کارآمدی نظام اقتصادی کشور را نیز با چالش مواجه کرده است؛ یکی از اقداماتی که قوای سه‌گانه برای تقلیل این بحران بر آن متفق است وضع مالیات با هدف تنظیم‌گری در این حوزه است. با این وجود آنچه تمام چاره‌اندیشی‌های سابق را از حیز انتفاع ساقط کرده «عدم وجود هرگونه اطلاعات متقن در حوزه مالکیت املاک» به واسطه رواج «اسناد عادی معاملات قولنامه‌ای و وکالت‌نامه‌های عادی» و اعتبار آن در محاکم قضایی است که موجب شده طرفین معاملات ملکی بتوانند بدون ثبت آن نزد هر مرجعی، معامله خود را انجام دهند و خود را از پرداخت مالیات مصون سازند.

۶- فرار مالیاتی و پولشویی: حوزه مسکن و زمین به واسطه عدم دسترسی دولت و نهادهای دولتی و حاکمیتی به بخش زیادی از اطلاعات بازار آن (خرید و فروش با قولنامه) زمینه را برای وقوع تخلفات گسترده اعم از پولشویی و فرار مالیاتی و سایر تخلفات مهیا ساخته است.