دولت سهم خود را در تحقیق و توسعه پرداخت نمی‌کند

بر اساس بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس در مورد لایحه بودجه سال ۱۴۰۲؛ اعتبارات برنامه‌ای دولت در حوزه پژوهش، فناوری و نوآوری کافی نیست و دولت نمی‌تواند سهم خود را در تحقیق و توسعه پرداخت کند. همچنین احکام حوزه پژوهش، فناوری و نوآوری ضمانت اجرایی ندارند و از قدرت کافی برخوردار نیستند.

کد خبر: ۵۸۸۵۱۰

تاریخ: ۰۱ اسفند ۱۴۰۱ - ۱۴:۱۰

به گزارش ایران اکونومیست، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور در بخش پژوهش، فناوری و نوآوری را مورد بررسی قرار داده است.

بر اساس ارزیابی‌های انجام‌شده در این گزارش مجموع اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۱، رشد ۸۰ درصدی داشته  و اعتبارات کلی پژوهش، فناوری و نوآوری در لایحه بودجه ۱۴۰۲ نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۱، رشد ۴۳ درصدی داشته است. ولی با وجود این افزایش‌ها، مقدار شاخص شدت تحقیق و توسعه، با توجه به تورم و تاثیر آن بر تولید ناخالص داخلی، همچنان ثابت و به مقدار ۰.۲۴ درصد باقی مانده است.

بر اساس برنامه ششم توسعه، سهم اعتبارات پژوهش و فناوری بخش دولتی از تولید ناخالص داخلی باید تا سال ۱۴۰۱ به ۱.۵ درصد می‌رسید که این امر تا کنون محقق نشده است.

همچنین بر اساس نقشه جامع علمی کشور؛ سهم پژوهش و فناوری از تولید ناخالص داخلی تا سال ۱۴۰۴ باید به ۴ درصد برسد. با توجه به این‌که تامین نیمی از هزینه‌های این بخش به عهده دولت است؛ برآورده شدن سهم ۲ درصدی دولت تا سال ۱۴۰۴ بسیار دور به نظر می‌رسد.

نمودار زیر مقدار شاخص شدت تحقیق و توسعه برخی کشورهای منتخب را در سال ۲۰۲۱ نشان می‌دهد. متوسط این شاخص در دنیا حدود ۲.۶ درصد بوده و هزینه‌کرد تحقیق و توسعه نسبت به تولید ناخالص داخلی ایران در خوشبینانه‌ترین حالت، با لحاظ کردن مشارکت بخش کسب و کار خصوصی حدود ۰.۶ درصد است که فاصله چشم‌گیری با متوسط جهانی و پیش‌بینی‌های برنامه‌ای دولت دارد.

سهم صفر درصدی محیط‌زیست، رفاه اجتماعی و خدمات اجتماعی در تحقیق و توسعه

بخش عمده اعتبارات هزینه‌ای مرتبط با پژوهش‌های توسعه‌ای و پایه‌ای ذیل امر «آموزش و پژوهش» است (در مجموع ۶۷ درصد) و اعتبارات تحقیق و توسعه در حوزه اقتصادی نیز با ۲۱ درصد در رتبه دوم قرار دارد. سهم اعتبارات تحقیق و توسعه در حوزه سلامت ۲ درصد از کل اعتبارات هزینه‌ای پژوهش، فناوری و نوآوری کشور است. بحث تحقیق و توسعه در اموری مانند برنامه‌های محیط‌زیست، رفاه اجتماعی، خدمات قضایی که بیش از سایر امور با مردم جامعه مرتبط است، صفر است.

بررسی توزیع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پژوهش، فناوری و نوآوری بین امور مختلف در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ نشان می‌دهد که بخش اقتصادی و پس از آن خدمات عمومی و پژوهش‌های توسعه‌ای در مجموع نزدیک ۹۴ درصد از تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مرتبط با پژوهش و فناوری را به خود اختصاص داده‌اند.

اعتبارات حوزه خدمات عمومی قرار است صرف تعمیرات اساسی و خرید تجهیزات و ماشین‌آلات پژوهشکده‌های مختلفی شود و اعتبارات فصول مرتبط با آموزش و پژوهش عمدتاً صرف تجهیز آزمایشگاه‌ها، دانشگاه‌ها و تکمیل زیرساخت‌ها در پارک‌های علم و فناوری خواهد شد. این درحالی است که در امور اقتصادی، اعتبارات پیش‌بینی‌شده ترکیبی از اعتبارات تملکی و برنامه‌ای است. به عبارت دیگر در برخی دستگاه‌ها در تعمیرات و تامین قطعات و تجهیزات هزینه خواهد شد و در برخی دیگر از دستگاه‌ها، پروژه‌های مطالعاتی و تحقیقاتی به ازای اعتبارات این بخش تعریف شده است که با ماهیت اعتبارات تملکی مطابقت ندارد.

سهم بیشتر وزارت علوم از اعتبارات تحقیق و توسعه نسبت به معاونت علمی ریاست‌جمهوری

بیشترین اعتبارات در اختیار وزارت علوم، تحقیقات و فناوری قرار گرفته و صرف تحقیق و توسعه می‌شود (۳۵ درصد کل اعتبارات). معاونت علمی و فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان ریاست‌جمهوری و صندوق نوآوری و شکوفایی در مجموع معادل ۲۰ درصد اعتبارات این حوزه را در اختیار دارند.

به طور کل؛ بخش زیادی از اعتبارات برنامه‌ای، صرف فعالیت‌های پژوهشی دانشگاهی و موسسات تحقیقاتی ذیل وزارتخانه‌های مختلف می‌شود و در مقام مقایسه، سهم حوزه تجاری‌سازی نتایج تحقیقات (با تمرکز بر نقش حمایت معاونت علمی و فناوری و صندوق نوآوری و شکوفایی) بسیار کم‌تر است.

قوانینی که اجرایی نمی‌شوند...

بر اساس ماده ۵۶ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت؛ «کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و دستگاه‌های موضوع ماده ۵۰ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب ۱۳۸۴/۸/۱۵) مکلف هستند  که علاوه بر اعتبارات پژوهشی که ذیل دستگاه در قوانین بودجه سالیانه منظور شده است، یک درصد از اعتبارات تخصیص‌یافته هزینه‌ای (به استثنای فصول یک و ۶) در مورد شرکت‌ها دولتی از هزینه‌های غیر عملیاتی را برای امور پژوهشی و توسعه فناوری هزینه کنند».

این دستگاه‌ها مکلف هستند که نحوه هزینه‌کرد این ماده را هر ۶ ماه یک‌بار به شورای عالی عتف و مرکز آمار ایران گزارش دهند. شورای عتف نیز موظف است گزارش عملکرد این ماده را به صورت سالیانه حداکثر تا پایان مردادماه به مجلس شورای اسلامی ارائه کند و مرکز آمار مکلف است اطلاعات مربوط به هزینه‌کرد تحقیق و توسعه را منتشر کند.

دولت نیز در بودجه‌های سنواتی به شورای برنامه‌ریزی استان‌ها اجازه داده است تا اعتبارات مرتبط را از سرجمع هزینه‌های دستگاه‌های اجرایی استانی کسر کنند تا بر اساس اولویت‌های استانی هم‌راستا با اولویت‌های کلان کشور، در همان استان مصرف شود.

بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، مقدار دقیق اعتبارات تخصیص‌یافته در این بخش مشخص نیست و دستگاه‌ها عموماً در ماه‌های پایانی سال قادر هستند مقدار اعتبارات را بر اساس آن‌چه تخصیص‌یافته تعیین کنند؛ اما با فرض اینکه این میزان به صورت ۱۰۰ درصد تخصیص پیدا کند، اعتبارات بالقوه و قابل تحقق در این بخش بین ۲.۵ تا ۴ هزار میلیارد تومان متغیر است.

با این حال گزارش‌های دیوان محاسبات کشور نشان می‌دهد که تعدادی از دستگاه‌ها با وجود این که طبق قانون مکلف هستند که این مبالغ را بپردازند، ولی در اجرای این حکم مشارکت ندارند و به طور متوسط سالانه کم‌تر از ۱۰ درصد از ماکزیمم اعتبارات پیش‌بینی شده، به طور عملی هزینه می‌شوند.

سهم شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت از تحقیق و توسعه؛ تنها سه صدم درصد

بر اساس پیوست ۳ قوانین بودجه سنواتی؛ نهادهای ذیل این پیوست بخشی از اعتبارات خود را صرف امور پژوهشی می‌کنند. نمودار زیر مقدار اعتباراتی که در دهه گذشته (۱۳۹۱ تا ۱۴۰۱) در این حوزه پیش‌بینی شده را نشان می‌دهد:

با وجود این‌که در سال‌های اخیر درآمد شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت افزایش یافته، هزینه‌کرد امور پژوهشی به نسبت درآمد، روند مطلوبی نداشته است. مجموع اعتبارات امور پژوهشی به درآمد دستگاه‌ها درلایحه بودجه سال ۱۴۰۲ به سه صدم درصد رسیده است. با وجود کسر ۴۰ درصد هزینه‌های امور پژوهشی شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت توسط خزانه و واریز به صندوق شورای عتف (علوم، تحقیقات و فناوری)، هزینه‌کرد اعتبارات به خوبی صورت نمی‌گیرد.

در سال ۱۴۰۱ قراردادهای منعقدشده بین شرکت‌ها و نهادهای مذکور با مراکز پژوهشی مندرج در ذیل این حکم، تنها به مبلغ ۲۰۰ میلیون تومان بوده است و این  میزان معادل یک دهم درصد از منابع وصول‌شده (۱۵۵ میلیارد تومان) در هشت‌ماهه اول سال ۱۴۰۱ بوده است. همچنین در سال‌های مورد بررسی در این گزارش نیز عملاً دستمزدی از محل ۶۰ درصدی اعتبارات مذکور به پژوهشگران تعلق نگرفته و عمدتاً صرف انجام طرح‌ها می‌شود.

درآمد پارک‌های علم و فناوری قابل توجه نیست

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ اعتبارات برخی پارک‌های علم و فناوری ذیل دستگاه‌های سیاست‌گذار ارائه‌ نشده‌اند. با توجه به همین موضوع بر خلاف سال‌های گذشته که اعتبارات نزدیک به ۴۵ پارک در بودجه‌های سنواتی قابل احصا بودند، در سال ۱۴۰۲ اعتبارات ۳۴ پارک شناسایی و لحاظ شده است.

با در نظرگرفتن این نکته، نمودار زیر نشان می‌دهد که اعتبارات و درآمدهای اختصاصی پارک‌ها در حال افزایش است.

با این حال میزان درآمدهای اختصاصی قابل حصول پارک‌ها تقریباً ۳۰ درصد منابعی است که دریافت می‌کنند. پارک‌های علم و فناوری، به‌ویژه در مناطق کم برخوردار، با مشکلات تجهیز و توسعه زیرساخت‌های خود مواجه هستند و به همین دلیل نمی‌توانند فضای لازم را برای استقرار شرکت‌های دانش‌بنیان و ارائه خدمات به آن‌ها را به خوبی فراهم کنند. به همین دلیل در مجموع سطح درآمدهای پارک‌ها قابل توجه نیست.

مهم‌ترین دلایل عدم تحقق توزیع و تاثیر اعتبارات فناورانه در بودجه‌ها

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، مهم‌ترین احکام بودجه‌ای حوزه پژوهش، فناوری و نوآوری در سال ۱۴۰۱ و احکام پیشنهادی دولت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ مورد بررسی قرار گرفته و نحوه عملکرد این احکام ارزیابی شده است.  بر اساس این گزارش؛ مهم‌ترین دلایل عدم تحقق توزیع و تاثیر اعتبارات فناورانه در بودجه‌های سنواتی به شرح زیر است:

- وابستگی توزیع اعتبارات به دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌ها که توزیع اعتبارات در زمان مناسب و تاثیرگذار را به تعویق می‌اندازد.

- ابهام در تفسیر برخی احکام و مشخص نبودن سازوکار اجرا و نحوه تخصیص اعتبارات تعیین‌شده که باعث می‌شود توزیع اعتبارات با تاخیر انجام شود.

- نحوه جهت‌گیری‌های سیاستی که انگیزه و تمایل تامین‌کنندگان مالی مثل بانک‌ها را در جهت پرداخت تسهیلات پایین می‌آورد.

- منفک نبودن اعتبارات فناورانه از سایر اعتبارات برای توسعه حوزه‌های یک دستگاه و در اولویت نبودن هزینه‌کرد اعتبارات برای فناوری نسبت به سایر نیازها.

- عدم اولویت استان‌ها به صرف اعتبارات استانی در حوزه فناوری و شناخت ناکافی از آن، برای تصمیم‌گیری.

- تمرکز صرف بر شرکت‌های دانش‌بنیان و نادیده‌گرفتن سایر توسعه‌دهندگان فناوری در اکوسیستم نوآوری از قبیل استارت‌آپ‌ها، واحدهای فناور و خلاق.

- غیر قابل نظارت بودن نحوه هزینه‌کرد اعتبارات فناورانه دستگاه‌ها و عدم امکان درخواست پاسخ.

ضمانت اجرایی ضعیف احکام حوزه پژوهش و فناوری

در پایان می‌توان گفت که اعتبارات برنامه‌ای دولت در حوزه پژوهش، فناوری و نوآوری کافی نیست و دولت نمی‌تواند سهم خود را در تحقق شاخص‌هایی مانند هزینه تحقیق و توسعه به تولید ناخالص داخلی پرداخت کند. احکام معروف بودجه در امر پژوهش و فناوری (تخصیص یک درصد اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی و تخصیص ۴۰ درصد هزینه‌های امور پژوهشی شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت) در سنوات گذشته نتوانسته‌اند عملکرد خوبی داشته باشند. همچنین ضمانت اجرای احکام حوزه پژوهش، فناوری و نوآوری از قدرت لازم برخوردار نیست و نه تنها درآمدهای پیش‌بینی شده تحقق نمی‌یابند، بلکه در مواردی مقادیر وصول‌شده نیز تخصیص پیدا نمی‌کنند.

بر همین اساس در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس تاکید شده است که تصحیح فرآیندهای اجرایی و توجه به عملکرد دستگاه‌ها، معیاری برای تخصیص و توزیع موثر اعتبارات در حوزه پژوهش، فناوری و نوآوری است و در کنار اقدام‌های نظارتی مجلس، از اهمیت بیشتری برخوردار است.