رضا بخشیانی

دولت یا شبه‌دولت؟!

کد خبر: ۵۸۰۹۶

تاریخ: ۳۱ خرداد ۱۳۹۳ - ۱۰:۱۰

یکی از محورهای مورد تاکید مقام معظم رهبری در ابلاغیه سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی تاکید ایشان بر این امر است که سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی «در ادامه و تکمیل سیاست‌های گذشته، خصوصا سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» است. بر همین اساس، می‌توان برای اقتصاد ایران در سال‌های پس از انقلاب دو نقطه عطف راهبردی در نظر گرفت. نقطه عطف اول در خرداد ماه 1384 همزمان با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 توسط مقام معظم رهبری شکل گرفت.
تا قبل از ابلاغ این سیاست‌ها، اقتصاد ایران در یک دوگانگی فکری انتخاب بین اقتصاد دولتی چپ‌گرایانه یا اقتصاد غیردولتی متکی بر بازار رقابتی گرفتار شده بود. این دوگانگی به حدی بود که حتی برخی احزاب سیاسی که خود مدعی اقتصاد غیردولتی بودند، در زمان حضور در دولت، عملا سیاست‌های منتج به بسط و توسعه دولت و حضور انحصاری آن را در بخش‌های مختلف اقتصادی در پیش گرفته و از این جهت تمایزی بین آنان و سایر جریانات سیاسی مدعی اقتصاد دولتی وجود نداشت. البته در کنار این دو دیدگاه‌فکری، جریان اقتصادی قدرتمند شامل شرکت‌ها و بانک‌های عظیم دولتی نیز وجود داشت که با استفاده از منابع اقتصادی و رسانه‌ای خود، خط فکری اقتصاد دولتی را تقویت می‌کردند. همچنین جذابیت رسانه‌ای و مردم پسند تفکرات چپ‌گرایانه که به‌صورت بالقوه می‌توانست – و همچنان نیز می‌تواند - سبب جلب آرای عمومی برای برخی جریانات سیاسی شود نیز مزیدی بر علت بود تا هیچ‌گاه اجماع روشن و شفافی جهت انتخاب بین دو گزینه اقتصاد دولتی چپ‌گرایانه و اقتصاد غیردولتی متکی بر بازار رقابتی در کشور شکل نگیرد.
با توجه به جایگاه راهبردی رهبری معظم انقلاب در تبیین خطوط راهبردی نظام، ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی توسط معظم له را می‌توان نقطه پایانی بر دعوای دیرین گذشته ارزیابی کرد. اهداف مورد اشاره در صدر سیاست‌های کلی از جمله «گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به‌منظور تامین عدالت اجتماعی، ارتقای کارآیی بنگاه‌های اقتصادی، افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی، افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی، کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی» به خوبی نشان‌دهنده سمت و سوی آتی اقتصاد ایران و روح حاکم بر سیاست‌ها است.
نقطه عطف دوم اقتصاد ایران در 29 بهمن ماه 1392 و با ابلاغ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی رقم خورد. پیش از آن به‌رغم تاکیدات مکرر مقامات عالی کشور بر اهمیت راهبردی حوزه اقتصاد جهت پیشبرد اهداف سیاسی، فرهنگی و اجتماعی، همواره مسائل و اولویت‌های اقتصادی کشور در پیچ‌وخم‌های مجادلات سیاسی روزمره به حاشیه رفته و به این ترتیب از اولویت خارج می‌گشت. ابلاغ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مهر تاییدی بر اولویت و جایگاه راهبردی حوزه مسائل اقتصادی کشور نسبت به سایر مسائل سیاسی، اجتماعی و فرهنگی بود. به ویژه آنکه وضع تحریم‌های گسترده اقتصادی طی سال‌های گذشته نیز نشان از توجه کشورهای متخاصم و دشمن به این نقطه راهبردی داشت. ابلاغ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، همچنین نشان‌دهنده دستیابی به حداقلی از اجماع کارشناسی درخصوص الگوی بومی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران است که هدف نخست آن، کاهش آسیب‌پذیری راهبردی در حوزه‌های مختلف اقتصادی است. اما آنچه در این میان محل پرسش و البته تردید نگارنده است آنکه به‌رغم شکل‌گیری این دو نقطه‌عطف راهبردی در عرصه نظری و فکری نظام جمهوری اسلامی، در عرصه عمل و عینیت اقتصاد، نه‌تنها تحول چشمگیری مشاهده نشده است، بلکه بررسی و تحلیل روند یک دهه گذشته نشان‌دهنده عدم تحقق سیاست‌ها و عملکرد خلاف روح حاکم بر سیاست‌ها است. این موضوع به‌ویژه درخصوص سیاست‌های کلی اصل 44 و بحث خصوصی‌سازی به طور کامل قابل مشاهده است. به زعم نگارنده، می‌توان روح حاکم بر سیاست‌های کلی اصل 44 را در دو هدف «کاهش تصدی‌گری دولت» و «شکل‌دهی بازار رقابتی» خلاصه کرد: هدف اول ناظر به جایگاه دولت به‌عنوان سیاست‌گذار اقتصادی است که نیل به این هدف جز با کاهش حجم فعالیت‌های تصدیگرانه و تقویت حوزه‌های سیاستگذاری در دولت محقق نمی‌شود.
هدف دوم نیز ناظر به رفع انحصار و شکل‌دهی بازار رقابتی به منظور فعالیت بخش غیردولتی است. باید توجه کرد که از بین این دو هدف، هدف اول شرط لازم برای تحقق هدف دوم ارزیابی شده که بدون آن، امکان دستیابی به یک بازار رقابتی میسر نیست. دولت تصدی‌گری که عمده زمان و مشغولیت خود را صرف شرکتداری و حل و فصل معضلات ریز و درشت بنگاه‌های خود می‌کند، همواره عنصر رقابت را خلاف منافع بنگاه‌ها و شرکت‌های انحصاری خود ارزیابی کرده و به این جهت با شکل‌گیری فضای رقابتی همواره مقابله خواهد کرد.
بر اساس سیاست‌های کلی اصل 44، دولت موظف شده است تا فعالیت‌های تصدی‌گرایانه خود را به بخش غیردولتی واگذار کند. درواقع «خصوصی‌سازی» یکی از ابزارهای کلیدی جهت دستیابی به دولتی سیاستگذار و نه تصدیگر است. همچنین در بند «د» سیاست‌های کلی اصل 44 تحت عنوان «سیاست‌های کلی واگذاری» بر محورهای زیر تاکید شده است:
- توانمندسازی بخش‌های خصوصی و تعاونی بر ایفای فعالیت‌های گسترده و اداره بنگاه‌های اقتصادی بزرگ.
- نظارت و پشتیبانی مراجع ذی‌ربط بعد از واگذاری برای تحقق اهداف واگذاری.
- استفاده از روش‌های معتبر و سالم واگذاری با تاکید بر بورس، تقویت تشکیلات واگذاری، برقراری جریان شفاف اطلاع‌رسانی، ایجاد فرصت‌های برابر برای همه، بهره‌گیری از عرضه تدریجی سهام شرکت‌های بزرگ در بورس به‌منظور دستیابی به قیمت پایه سهام.
- ذی‌نفع نبودن دست‌اندرکاران واگذاری و تصمیم‌گیرندگان دولتی در واگذاری‌ها.
همان‌طور که از محتوای موارد فوق مشاهده می‌شود، مقامات عالی نظام استفاده از ابزار خصوصی‌سازی و واگذاری فعالیت‌های تصدی گرایانه را تحت شرایط برابر و رقابتی به منظور توانمندسازی بخش خصوصی و تعاونی اقتصاد کشور مجاز دانسته‌اند. اما بررسی روند خصوصی‌سازی طی یک دهه گذشته، نشان‌دهنده عدول مسوولان دولتی از موارد فوق و نقض روح حاکم بر سیاست‌های کلی اصل 44 است. درواقع عنصر کلیدی استفاده از ابزار خصوصی‌سازی، جایگزین کردن مدیریت دولتی پرخرج، ناکارآمد و متکی بر رانت با مدیریت خصوصی کارآمد و کم هزینه‌ای است که کسب سود بیشتر را نه از مسیر کسب رانت‌های اقتصادی بلکه در پرتو تلاش جهت ارتقای بهره‌وری و کسب سهم بیشتر از بازار رقابتی جستجو می‌کند. پس از منظر دانش اقتصاد، تمایز اصلی بین یک بنگاه دولتی و غیردولتی را می‌توان در سازوکار انگیزشی حاکم بر بنگاه ارزیابی کرد. در یک بنگاه دولتی، مدیریت دولتی و مالکیت دولت بر بنگاه ضمن کاهش انگیزه اقتصادی بنگاه در ارتقای بهره‌وری، سبب انحراف بنگاه از فعالیت صحیح اقتصادی و تلاش مدیران آن برای کسب رانت‌های سیاسی و اقتصادی می‌شود. در مقابل بنگاهی که تحت مالکیت و مدیریت بخش خصوصی حقیقی اداره می‌شود، به دلیل عدم دسترسی به رانت‌های دولتی و به شرط حضور در بازار رقابتی، چاره‌ای جز اتکا بر توان رقابتی خود ندارد.
روند خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی طی یک دهه گذشته نشان می‌دهد بخش مهمی از بنگاه‌های دولتی به جای آنکه در اختیار بخش غیردولتی، خصوصی و تعاونی حقیقی قرار گیرد، با استفاده از ضعف و ابهام در قوانین کشور، عملا در اختیار بخشی قرار گرفته که از آن با عنوان «شبه‌دولت» یاد می‌شود. استفاده از عنوان شبه‌دولت برای این بخش البته خیلی پربیراه نیست. همان‌طور که گفته شد تمایز اصلی مابین یک بنگاه دولتی و غیردولتی، در نوع ساز و کار انگیزشی حاکم بر مدیریت و بدنه آن بنگاه نهفته است؛ بنابراین اگر یک بنگاه دولتی به نوعی خصوصی‌سازی شود که ساز و کار انگیزشی حاکم بر بنگاه با حالت قبل از خصوصی‌سازی تفاوت چندانی نکند، نمی‌توان این بنگاه را یک بنگاه خصوصی ارزیابی کرد. از طرف دیگر با توجه به عدم مالکیت دولت بر این بنگاه نمی‌توان آن را دولتی دانست، اما با توجه به مشابهت ساز و کار انگیزشی حاکم بر آن با بنگاه‌های دولتی، می‌توان آن را یک بنگاه شبه‌دولتی نامید. واگذاری شرکت‌ها و بنگاه‌های بزرگ دولتی به بخش‌های شبه‌دولتی که در آنها ساز و کارهای انگیزشی مشابه دولت و متکی بر رانت‌های سیاسی و اقتصادی حاکم است، نمی‌تواند به‌عنوان یک تحول کلیدی در اقتصاد ایران قلمداد شود؛ بلکه برعکس، این نوع خصوصی‌سازی نه تنها سبب رفع انحصار از فضای اقتصادی کشور نخواهد شد، بلکه سبب نظارت‌ناپذیری و عدم‌شفافیت اقتصادی می‌شود. شبه‌دولت هم به دلیل آنکه کاملا دولتی نیست، از تیررس دستگاه‌های نظارتی مانند مجلس و قوه قضائیه دور نگاه داشته می‌شود و هم به دلیل آنکه کاملا خصوصی نیست، همچنان می‌تواند از مسیر رانت‌های سیاسی-اقتصادی و با تکیه بر انحصارات گذشته به فعالیت‌های خود ادامه دهد. مجموعه عوامل فوق سبب می‌شود تا نگارنده خطر اقتصاد شبه‌دولتی را در بلندمدت به‌مراتب بیشتر از اقتصاد دولتی ارزیابی کند. اقتصاد دولتی به‌رغم ناکارآمدی و شکل‌دهی انحصار و رانت‌های اقتصادی، نظارت‌پذیرتر و پاسخگوتر بود. اقتصاد شبه‌دولتی با داشتن همان ویژگی‌های ناکارآمدی و ایجاد حلقه‌های انحصار و رانت در اقتصاد ایران، به‌شدت نظارت‌گریز و غیرپاسخگو است به‌گونه‌ای که با ایجاد انحصارات و رانت‌های متنوع اقتصادی، نه‌تنها موجب شکست تحقق هدف اول سیاست‌های کلی اصل 44 – یعنی کاهش تصدی‌گری دولت – خواهند شد، بلکه دستیابی به هدف دوم – شکل‌دهی بازار رقابتی – را نیز به کلی منتفی خواهند ساخت. در واقع از منظر اقتصادی، پدیده شبه‌دولت، دولتی در میان دولت دیگری است که البته فاقد ویژگی‌های دولت به معنای علمی آن است. اگر دولت‌ها در قبال سیاست‌های اقتصادی خود بایستی در برابر نهادهای قانونی دیگر، مردم و رسانه‌ها پاسخگو باشند، شبه‌دولت در عین برخورداری از قدرت اقتصادی، هیچ‌گونه الزامی برای این پاسخگویی نداشته و ندارد.
از آنجا که منافع شبه‌دولتی‌ها، در استمرار وضعیت انحصاری، غیررقابتی و متکی بر رانت‌های اقتصادی-سیاسی موجود است، این نگرانی وجود دارد که به تدریج با قدرت یافتن آنها  امکان پیاده‌سازی سیاست‌های علمی اقتصادی از سیاست‌گذاران گرفته شود؛ بنابراین این احتمال قوت می‌گیرد که اقتصاد ایران در بلندمدت گرفتار یک دور باطل شود. دور باطلی که یک طرف آن تقویت مستمر بخش شبه‌دولتی و طرف دیگر آن تقویت وضعیت انحصاری و متکی بر بازتوزیع رانت در اقتصاد ایران است. وقوع این چرخه منفی در اقتصاد ایران سبب خواهد شد تا دو نقطه عطف راهبردی کشور که با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی طی سالیان گذشته رقم خورده است، در عمل بی‌اثر شده و اقتصاد ایران در وضعیتی غیررقابتی، درون‌گرا، وابسته و به‌شدت آسیب‌پذیر قرار گیرد.
*دنیای اقتصاد