قانون هدفمندی یارانه‌ها چگونه اجرایی می شود؟

مرکز پژوهش‌های مجلس نحوه اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها در سال جاری را بررسی کرد.

کد خبر: ۵۶۵۳۴

تاریخ: ۲۲ ارديبهشت ۱۳۹۳ - ۱۱:۲۴

مرکز پژوهش‌های مجلس نحوه اجرای قانون هدفمندی سازی یارانه‌ها در سال ۹۳ را بررسی کرد.

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس عنوان شده است:‌ با وجود توصیه کارشناسان مبنی بر ضرورت اصلاح قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و تعیین اهداف روشن، هماهنگ و دست‌یافتنی برای قانون مذکور، فاز دوم افزایش قیمت انرژی در دستور کار دولت قرار گرفت. در این گزارش به بررسی نحوه اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در سال ۱۳۹۳ پرداخت می‌شود.

۱. بررسی مفاد قانون بودجه سال ۱۳۹۳ و تطبیق آن با قانون هدفمند کردن یارانه‌ها

در تبصره «۲۱» قانون بودجه سال ۱۳۹۳ درآمد ۴۸۰ هزار میلیارد ریالی از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی پیش‌بینی شده است. همچنین اجازه داده شد منابع مربوط به یارانه نان، برق و سایر کالاها و خدمات مندرج در قانون بودجه (حدود ۱۱۳ هزار میلیارد ریال) به عنوان منابع سازمان هدفمندی استفاده شود. (جدول ۱).

جدول 1. منابع سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها                           (ارقام به هزار میلیارد ریال)

عنوان

قانون سال 1393

قانون سال 1392

قانون سال 1391

از محل افزایش قیمت‌ها

480

388

560

از محل بودجه عمومی

113

112

100

جمع

593

500

در سمت مصارف، تبصره «۲۱» قانون بودجه سال ۱۳۹۳ مبلغ ۴۲۵ هزار میلیارد ریال برای پرداخت نقدی و غیر نقدی بین خانوارها در نظر گرفته است (موضوع ماده (۷) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها). همچنین مبلغ ۱۰۰ هزار میلیارد ریال نیز برای حمایت از تولید، بهبود حمل و نقل عمومی و بهینه‌سازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی، خدماتی و مسکونی منظور شده است (موضوع ماده (۸) قانون مذکور). این رقم در سال گذشته ۴۰ هزار میلیارد ریال بود، اما عملکردی نداشت. مصرف بعدی مدنظر برای هدفمند کردن یارانه‌ها اجرای بند «ب» ماده (۳۴) قانون برنامه‌ پنج ساله پنجم توسعه (سلامت) است که بدین منظور ۴۸ هزار میلیارد ریال در نظر گرفته شد. البته در سال قبل نیز ۵۰ هزار میلیارد ریال برای کمک به بخش سلامت تصویب شده بود که عملکردی نداشت (جدول ۲)، همچنین ۲۰ هزار میلیارد ریال بابت بیمه بیکاری اختصاص یافته است.

جدول شماره 2. مصارف ساختمان هدفمند کردن یارانه‌ها                           (ارقام به هزار میلیارد ریال)

عنوان

قانون سال 1393

قانون سال 1392

قانون سال 1391

توزیع نقدی و غیر نقدی بین خانوارها

425

410

480

حمایت از تولید، بهبود حمل‌و‌نقل عمومی و بهینه‌سازی مصرف انرژی

100

40

100

واریز به بودجه عمومی (11) قانون هدفمندی یارانه‌ها)

0

0

0

بخش سلامت

48

50

60

بیمه بیکاری

20

0

20

جمع

593

500

660

نکات:
- طبق ماده (۱۲) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها دولت مکلف است تمام منابع حاصل از اجرای این قانون را در قالب قوانین بودجه سنواتی به مصارف پیش‌بینی شده اختصاص دهد. این اعتبارات باید در چهار ردیف مستقل در لایحه بودجه سنواتی (یک ردیف درآمدی و سه ردیف هزینه‌ای برای مواد (۷)، (۸) و (۱۱) درج شود، اما این حکم در قانون بودجه سال ۱۳۹۳ همانند سال‌های قبل اجرا نشده است.

- طبق قانون هدفمند کردن یارانه‌ها دولت اجازه دارد تا حداکثر ۶۰ درصد از منابع حاصل از افزایش قیمت‌ها را بین خانوارها توزیع کند که با تبصره «۲۱» قانون بودجه سال ۱۳۹۳ این اجازه به بیش از ۸۸ درصد رسید.

- در بند «ب» ماده (۳۴) قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه مقرر شده است ده درصد (۱۰%) خالص کل وجوه حاصل از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها (افزایش قیمت حامل‌‌های انرژی) به اعتبارات بخش سلامت افزوده شود که این حکم در قانون بودجه سال ۱۳۹۳ لحاظ شده است.

۲. عملکرد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در سال ۱۳۹۲

در سال ۱۳۹۲ دولت ماهیانه ۴۵۵ هزار ریال بین حدود ۷۶.۶ میلیون نفر توزیع کرد به عبارت دیگر، در سال گذشته بیش از ۴۱۸ هزار میلیارد ریال بین خانوارها توزیع شده است. این در حالی است که درآمد سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها از افزایش قیمت حامل‌های انرژی، آب و نان حدود ۳۰۲ هزار میلیارد ریال بوده است. به عبارت دیگر مصارف و منابع پرداخت یارانه نقدی در سال ۱۳۹۲ حدود ۱۱۵ هزار میلیارد ریال کسری داشته است (جدول ۳)، که از محل منابع بودجه عمومی تأمین شده است.

جدول 3. منابع حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی در سال 1392

اقلام

قیمت سال 1392
(ریال - واحد)

میزان مصرف
روزانه 1392

میزان مصرف
سال 1392

مجموع درآمد سال 1392 (میلیارد ریال)

سهمیه‌ای

آزاد

سهمیه‌ای

آزاد

سهمیه‌ای

آزاد

بنزین معمولی (میلیون لیتر)

4000

7000

46.99

17.71

17151

6462.7

113843

بنزین سوپر (میلیون لیتر)

5000

8000

2.18

0.89

795.41

323.13

6562

سی‌ان‌جی (میلیون متر مکعب)

3000

20.00

0

7300

21900

نفت گاز (میلیون لیتر)

1500

3500

70.00

35.70

25550

13031

83932

نفت کوره (میلیون لیتر)

700

2000

2.50

7.50

912.5

2737.5

6114

نفت سفید

1000

11.00

0

4015

4015

گاز مایع ال‌پی‌جی سیلندر 11 کیلویی

1800

6.37

2325.1

4185

گاز مایع ال‌پی‌جی سیلندر بیش از 11 کیلو

5400

0.13

47.45

256

سرجمع گاز طبیعی (میلیون متر مکعب)

887

422

154063

136654

سرجمع برق (میلیون کیلووات ساعت)

398.5

550

200750

79999

سرجمع آب شرب (میلیون متر مکعب)

2924

11.1

4035

11800

جمع کل (میلیارد ریال) تقریبی

469259

کسر می‌شود مالیات و عوارض (میلیارد ریال) تقریبی

28388

کسر می‌شود سهم شرکت‌ها (میلیارد ریال) تقریبی

138031

سهم سازمان هدفمندی (میلیارد ریال) تقریبی

302840

جمعیت یارانه‌بگیر (میلیون نفر) تقریبی

76.6

یارانه نقدی هر نفر (ریال)

455000

سرجمع یارانه نقدی (میلیارد ریال)

418319

کسری تقریبی (میلیارد ریال) که از محل ردیف‌های در نظر گرفته شده یارانه‌ای در بودجه عمومی تأمین شده است

115479-

3. پیش‌بینی عملکرد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در سال 1393

۱-۳. تراز منابع و مصارف

در سال ۱۳۹۳ دولت با ثبت‌نام مجدد از مردم اعلام کرده است که افراد یارانه‌بگیر به حدود ۷۳ میلیون نفر کاهش یافته است. بدین ترتیب منابع مورد نیاز برای پرداخت یارانه نقدی ۳۹۸ هزار میلیارد ریال خواهد شد. همچنین با افزایش قیمت حامل‌های انرژی و در صورت تداوم مصرف سال قبل، کل کارآمد حاصل از فروش حامل‌های انرژی حدود ۶۳۶ هزار میلیارد ریال خواهد شد که پس از کسر مالیات و عوارض و سهم شرکت‌ها (در سال ۱۳۹۳ همه منابع ناشی از افزایش قیمت برق در سال ۱۳۹۳ به شرکت توانیر پرداخت می‌شود) درآمد سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها از این محل، حدود ۴۱۱ هزار میلیارد ریال پیش‌بینی می‌شود. لازم به ذکر است درآمد جدید ناشی از افزایش قیمت انرژی در سال ۱۳۹۳ حدود ۱۶۷ هزار میلیارد ریال خواهد بود که پس از کسر مالیات و عوارض و سهم شرکت‌ها، حدود ۱۱۰ هزار میلیارد ریال به سهم سازمان هدفمندی یارانه‌ها اضافه خواهد شد. همان‌طور که در جدول ۴ مشاهده می‌شود با اقدامات مزبور، پیش‌بینی می‌شود، در سال ۱۳۹۳ کسری پرداخت یارانه نقدی به خانوارها جبران شده و حدود ۱۲ هزار میلیارد ریال از محل افزایش قیمت‌ها و ۱۱۳ هزار میلیارد ریال از محل ردیف‌های پیش‌بینی شده در بودجه عمومی برای انجام سایر تکالیف و یا بازپرداخت بدهی‌های قبلی سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها (از جمعه بدهی ۵۷ هزار میلیارد ریالی سازمان به بانک مرکزی که معادل ۲۸ درصد بدهی شرکت‌های دولتی است) در اختیار دولت قرار گیرد.
جدول 4. منابع حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی در سال 1393

اقلام

قیمت سال 1393
(ریال - واحد)

درصد رشد با احتساب نسبت وزنی سهمیه‌ای و آزاد

میزان تقریبی مصرف روزانه 1393

میزان مصرف سال 1393

مجموع درآمد سال 1393 (میلیارد ریال)

درآمد جدید ناشی از افزایش قیمت انرژی در سال 1393

سهمیه‌ای

آزاد

سهمیه‌ای

آزاد

سهمیه‌‌ای

آزاد

بنزین معمولی (میلیون لیتر)

700

10000

66

46.99

17.71

17151

6462.7

184684

70841

بنزین سوپر (میلیون لیتر)

8000

11000

54

2.18

0.50

795.4

182.5

8371

1809

سی‌ان‌جی (میلیون متر مکعب)

4500

50

20

7300

32850

10950

نفت گاز (میلیون لیتر)

2500

3500

44

70

35

25550

12775

108588

24656

نفت کوره (میلیون لیتر)

700

2500

19

2.5

7.5

912.5

2737.5

7483

1369

نفت سفید (میلیون لیتر)

1500

50

11

4015

6023

2008

گاز مایع ال‌چی‌جی سیلندر 11 کیلویی

2100

17

6.37

2325.1

4883

698

گاز مایع ال‌پی‌جی سیلندر بیش از 11 کیلو

6500

20

0.13

47.45

308

52

سرجمع گاز طبیعی (میلیون متر مکعب)

1102.2

24

422

154063

169808

33154

سرجمع برق (میلیون کیلووات ساعت)

494.2

24

550

200750

99211

19212

سرجمع آب (میلیون متر مکعب

3509.3

20

11.1

4035

14160

2360

جمع کل (میلیارد ریال)

636367

167107

کسر می‌شود مالیات و عوارض شامل عوارض مقابله با آلودگی محیط زیست و کمک به توسعه حمل‌ونقل عمومی (میلیارد ریال) تقریبی

38051

کسر می‌شود سهم شرکت‌ها (میلیارد ریال) تقریبی (با واریز همه منابع ناشی از افزایش قیمت برق در سال 1393 به بخش مزبور)

187631

سهم سازمان هدفمندی (میلیارد ریال) تقریبی

410685

جمعیت یارانه‌ بگیر (میلیون نفر) تقریبی

73

یارانه نقدی هر نفر (ریال)

455000

سرجمع یارانه نقدی (میلیارد ریال)

398580

مانده تقریبی (میلیارد ریال)

12105

البته شایان ذکر است که منابع فوق هنوز تکافوی کلیه مصارف پیش‌بینی شده در قانون بودجه سال ۱۳۹۳ را نمی‌کند. همان‌طور که در جدول ۲ نشان داده شد، مصارف هدفمندی در سال ۱۳۹۳ بیش از ۵۹۳ هزار میلیارد ریال است. در حالی که با فرض تداوم مصرف حامل‌های انرژی در سال ۱۳۹۳ منابع سهم سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها از منابع حاصل از افزایش قیمت‌ها حدود ۴۱۱ هزار میلیارد ریال خواهد بود و با فرض تخصیص حدود ۱۱۳ هزار میلیارد ریال از منابع عمومی به این رقم، مجموع منابع هدفمند کردن یارانه‌ها حدود ۵۲۴ هزار میلیارد ریال است (جدول ۵). کسری ۶۹ هزار میلیارد ریالی پیش‌بینی عملکرد منابع قانون هدفمندی گویای این است که دولت به رغم افزایش قیمت صورت گرفته، برای انجام همه تکالیف پیش‌بینی شده (حمایت از تولید، بخش سلامت و پرداخت بیمه بیکاری) با مشکل مواجه خواهد شد.

جدول 5. پیش‌بینی عملکرد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در سال 1393                                                        (ارقام به هزار میلیارد ریال)

عنوان

پیش‌بینی عملکرد سال 1393

قانون سال 1393

از محل افزایش قیمت‌ها

411

480

از محل بودجه عمومی

113

113

جمع

524

593

کسری

69-

۲-۳. عملکرد بند «و»
بند «و» تبصره «۲۱» قانون بودجه سال ۱۳۹۳ دولت را مؤظف کرد:

- یارانه نقدی صرفاً به سرپرستان خانوارهای متقاضی که به تشخیص دولت نیازمند دریافت یارانه باشند، پرداخت می‌گردد.

- تشخیص نیازمندی براساس مجموع درآمد سالیانه خانوارها صورت می‌گیرد. اگر رقم مذکور کمتر از رقم تعیین شده توسط دولت باشد خانواده مشمول دریافت یارانه خواهد بود.

- افراد متقاضی دریافت یارانه نقدی باید در موعد تعیین شده به مراکز ثبت‌نام مراجعه کنند.

- چنانچه پس از تحقیق مشخص شد که اشخاص با درآمد بیشتر از مبلغ فوق اقدام به دریافت یارانه کرده‌اند به میزان سه برابر یارانه دریافتی جریمه می‌شوند.

مجموع اقداماتی که تاکنون انجام شده است محدود به اجرای قسمت سوم حکم مذکور مبنی بر مراجعه متقاضیان دریافت یارانه‌ نقدی به مراکز ثبت‌نام بود و برای اجرای سایر تکالیف باید اقدامات تکمیلی انجام شود. طبق قانون بودجه سال ۱۳۹۳ یارانه نقدی به افراد غیر نیازمند (تشخیص نیاز توسط دولت صورت می‌گیرد) نباید پرداخت شود و افرادی بالاتر از سطح درآمدی اعلام شده توسط دولت که متقاضی دریافت یارانه می‌گردند، می‌باید مشمول جریمه شوند.

صرف‌نظر از ایرادهایی که بر معیار تشخیص نیازمندی وارد است، عدم انجام اقدامات تکمیلی برای حذف خانوارهای غیر نیازمند، آثاری فراتر از ابعاد اقتصادی خواهد داشت:

۱. از منظر اجرای قانون: دولت به قانون عمل نکرده است (در حالی که در مرحله تصویب این حکم در مجلس شورای اسلامی دولت با آن موافقت کرده بود)،

۲. از منظر سیاسی: ازدیدگاه سیاسی ممکن است این تلقی به وجود آید که دولت (در اینجا حاکمیت) قادر به اعمال قانون نیست یا اقتدار لازم برای اعمال آن را ندارد،

۴. از منظر اجتماعی: اگر تمایز بین کسانی که به هر دلیل ثبت‌نام نکرده‌اند (از جمله به دلیل درآمد بالا) با کسانی که ثبت‌نام کرده‌اند و اطلاعات صحیح ارائه کرده‌اند و کسانی که احتمالاً اطلاعات نادرست داده‌اند، وجود نداشته باشد، پیامدهای اجتماعی نامطلوبی بر این امر مترتب خواهد بود.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

با توجه به مراتب مزبور، توصیه می‌شود دولت با استفاده از اطلاعات اخذ شده و سایر منابع اطلاعاتی موجود، اقدامات بعدی را در جهت اجرای دقیق قانون انجام دهد. شایان ذکر است که در حال حاضر الگوهای عملی در کشور وجود دارد که برمبنای آن (بدون نیاز به مراجعه به اطلاعاتی از قبیل حساب‌های بانکی مردم) احتمال نیازمند بودن افراد به دریافت یارانه نقدی قابل بررسی است.

علاوه بر این، اگر دولت به هر دلیل نمی‌تواند تکالیف مصرح در تبصره «۲۱» قانون بودجه سال ۱۳۹۳ را عملی نماید، بهتر است با ارائه اصلاحیه قانون بودجه نسبت به اصلاح قانون اقدام کند. به عبارت دیگر دولت باید به تبصره «۲۱» قانون بودجه سال ۱۳۹۳ عمل کند یا اینکه اصلاحیه بودجه را ارائه دهد.