استقلال بانک مرکزی در ایران نتیجه نمی دهد

در گفتگو با حسین درودیان ضمن بررسی تجارب مهم سیاست گذاری پولی در دو دهه اخیر همچون خصوصی سازی بانکداری و سیاست سالم سازی نقدینگی، پیرامون موضوع استقلال بانک مرکزی گفتگو کردیم.

کد خبر: ۵۳۶۶۸۸

تاریخ: ۱۹ آبان ۱۴۰۱ - ۰۹:۵۵

گروه «اندیشه اقتصاد» ایران اکونومیست؛ یکی از پرچالش ترین حوزه های سیاست گذاری اقتصادی، سیاست گذاری در حوزه پول و بانکداری است. بررسی تجربه سیاست گذاری بانک مرکزی در پنج دهه گذشته مانند خصوصی سازی بانکداری یا اجرای سیاست سالم سازی نقدینگی حاوی درس های مهمی برای سکان داران امروز بانک مرکزی دارد. همچنین با توجه به تصمیم گیری‌های مهمی مانند استقلال بانک مرکزی یا حتی گزینش هدف برای بانک مرکزی که میان اقتصاددانان محل نزاع است، بحث و بررسی این موارد از بیش از پیش ضرورت دارد. در این باره با حسین درودیان اقتصاددانان و مدرس دانشگاه گفتگو کردیم. بخش اول این گفتگو با عنوان « هدایت اعتبار اولویت اقتصاد ایران است» منتشر شد. در ادامه بخش دوم و پایانی این گفتگو را خواهید خواند.

: یکی از اختلافات مهم اقتصاددانان تعیین اهداف بانک مرکزی است. برخی تنها هدف تورمی را مجاز دانسته و سایر اهداف را مضر می دانند و برخی دیگر در مقابل، هدف توسعه و رشد اقتصادی و حتی حفظ ارزش پول ملی جزء اولویت های بانک مرکزی می دانند. به نظر شما بانک مرکزی باید چند و کدام هدف ها را برگیزند؟

اهداف بانک مرکزی در مقاطع مختلف تفاوت می کند/ الگو برداری از چه کشوری و چه مقطع زمانی اهمیت دارد

دوردیان: اولا بانک مرکزی در همه جای دنیا حتی کشور هایی بانک مرکزیشان می گویند هدف ما کنترل تورم است می‌بینید که در بزنگاه‌ها، نه فقط بانک مرکزی بلکه تمام نهاده های آن کشور مهم ترین هدفشان بقای اقتصاد است. بانک های مرکزی در یک دوره هایی مثلا بعد از 2007 که تورم پایین است برای نجات اقتصاد، سیاست‌هایی اجرا می کنند. نجات اقتصاد برایشان مهمترین هدف و اولویت است. حالا این را جایی نمی نویسند. ولی شما ببینید بانک مرکزی در اروپا بعد کرونا چقدر تسهیلات داد؟ هدف تورمی داشت از این کار، یا نه؟ بحث نجات و بقای اقتصاد به صورت نانوشته مهم ترین هدف است. حالا شما می توانید این را ترجمه کنید برای کشوری مثل ایران به عنوان یک کشوری که ده ساله رشد اقتصادی نداشته است و سرمایه منفی دارد. آیا رویه فعلی در جهت بقا و نجات اقتصاد است؟ اگر نیست بانک مرکزی چه مسئولیتی در این باره دارد؟ ممکن است بگوییم که هیچ مسئولیتی ندارد ولی بنظرم دارد و باید داشته باشد کما اینکه همه جاهای دنیا مسئولیت دارد و شاید نوشته نشده باشد ولی بعضی جاها نوشته شده است. مثلا در ایالات متحده به آن الزام دوگانه می گویند، اشتغال حداکثری و قیمت های با ثبات. یعنی این دو را در قانون می آورد.

در ضمن کشورها اصلا باهم خیلی تفاوت دارند. بین این همه کشور بعضا کشورهایی را که خیلی باما تفاوت دارند را برای الگو قرار دادن انتخاب می کنیم. مثلا اتحادیه اروپا خیلی ارتودوکس و و حدی است ولی آمریکا خیر. تجارب بسیار متفاوت و متنوع است. حتی تجارب یک کشور در دوره های زمانی مختلف بسیار متفاوت است. یعنی اگر ما بخواهیم خودمان الان مقایسه کنیم باید با 50 سال پیش آن کشور مقایسه کنیم. یک عده می گویند وضعیت فعلی کشورهای پیشرفته را کپی کنیم برای کشورمان! من طرفدار کپی برداری هستم منتهی مهم است بدانیم از چه کشوری و در چه مقطع زمانی باید کپی برداری کنیم. اگر به صورت واقع بینانه بخواهیم نگاه کنیم بانک های مرکزی هم نگران ثبات اقتصادی هستند هم نگران بقا و نجات اقتصادند و هم نگران تورم هستند.

برای برخی کشورها ثبات و تثبیت و مهار خیلی موضوع مهمی است ولی همچنان مسئله ما توسعه است. نظام پولی و بانکی در این خصوص چه رسالتی می خواهد ایفا کند. اگر بگویم هیچ رسالتی ندارد پس ما هیچ کاری و هیچ سیاستی نداریم -با اینکه حرف متعارفی است- ولی حرف غلطی هست. پس باید بانک مرکزی اهداف چندگانه را دنبال کند. اهداف چندگانه هم به معنی تعارض نیست. همیشه باید چندتا ملاحظه را در نظر بگیریم و متناسب با آن‌ها انجام بدهیم و این کاری است که بانک مرکزی هم باید انجام دهد.

: از سال 1392 سیاستی تحت عنوان سالم سازی نقدینگی مطرح و اجرا شد. همانطور که می دانید آنچه در این سیاست مطرح شد آن بود که با توجه به آنکه عامل اصلی رشد پایه پولی و به تبع آن استقراض دولت از بانک مرکزی است باید جلوی این عامل چه به صورت مستقیم و چه غیر مستقیم مثل خط اعتباری مسکن مهر گرفته شود تا نقدینگی تنها از طریق سیستم بانکی به صورت سالم رشد کند. اما آنچه رخ داد هم از منظر کیفیت و هم نرخ رشد پایه پولی و نقدینگی خلاف اهداف این سیاست بود. نظر شما در این خصوص چیست؟ آیا سیاست درستی بود که بد اجرا شد یا اساسا مسیر اشتباهی بود؟

حتی اگر دولت از بانک مرکزی قرض نگیرد ترازنامه بانک ها متوقف نمی شود/ از نظریه ضریب فزاینده پولی فاصله گرفتیم

دوردیان: سال 1392 از این بابت مهم است که دولتی سرکار می آید که برخلاف دولت قبلش، ملاحظات جدی درباره استقراض از بانک مرکزی دارد و این را یک شعار مهم و حتی یک تمایز گفتمانی نسبت به دولت قبل از خود می داند. این شعار با آن فرضیه اقتصاددان ها که رشد کمیت های پولی برخاسته از رفتار های دولت است تایید می شد. استدلالی که بیان می کند رشد تقدینگی به دلیل رشد پایه پولی است که با ضریب فزاینده ای بانک‌ها آن را افزایش می دهند. پایه پولی را نیز دولت رشد می دهد. پس اگر جلوی دولت را بگیریم می توانیم نقدینگی را نیز مهار کنیم. اما تجربه ای که اتفاق افتاد دیدیم که نه، شبکه بانکی قدرت و خود مختاری نسبی در ایجاد پول دارد.

یعنی حتی وقتی دولت از بانک مرکزی هم قرض نمی گیرد، ترازنامه بانک ها متوقف نمی شود. این موضوع هم به لحاظ نظری و هم به لحاظ واقعیت هایی که در ایران جاری هست توضیحاتی دارد. اینکه چرا تقریبا از زمانی که بانک ها را خصوصی می کنیم به تدریج آن وابستگی و حساسیتی که پایه پولی داشته کم می‌شود. ما از آن تئوری که در کتاب های درسی گفته فاصله می گیریم و به آن نظام بانکی می رسیم که بر اساس این ویژگی می توان گفت بانکداری مدرن که بانک ها حدی از خود مختاری را در قدرت خلق پول دارند. شما اگر به عنوان دولت از بانک مرکزی قرض نگیرید، قطار تراز نامه بانک ها ایست نمی کند.

: یعنی رابطه علی از پایه پولی به نقدینگی زیر سوال می رود؟

رابطه علی میان پایه پولی و نقدینگی معکوس شد

دوردیان: بله تضعیف می شود. به ویژه در آن مقطع رابطه علی معکوس می شود و از بانک ها به بانک مرکزی می شود. البته قبل از آن هم من تصور می کنم که منابع و مصارف ما مستقل از هم جلو می رفتند. یعنی پایه پولی و نقدینگی تا حدی مستقل از هم جلو می رفت. درواقع طرح مسکن مهر هم که اجرا می شد باعث رشد نقدینگی نمی‌شد. نقدینگی خودش داشت جلو می رفت. فقط پایه پولی حاصل از طرح مسکن مهر سبب می شد نیاز نقدینگی بانک ها تامین شود. آن روزی که جلو مسکن مهر را گرفتیم دیدیم که بانک ها متوقف نشدند و همینطور دارند حرکت می کنند و خلق پول می کنند. حتی بعد از توقف مسکن مهر، نقدینگی به دلایلی با کیفیت بدتری هم دارد رشد می کرد. مثلا یکی از دلایل آن بود که بهره سپرده ها فشار می آورد به بانک ها و پولی که از محل بهره ایجاد می‌شد وزنش بیشتر می شد. در این حالت پایه پولی هم اضافه برداشت ها می شود. زیرا این بانک ها هستند که دارند خلق پول می‌ کنند. دیگر مثل گذشته مسکنی مهری هم ساخته نمی شود که بگی حداقل مسکن ساخته شد. یعنی کیفیت رشد پایه پولی و نقدینگی باهم تنزل کرد و کمیت رشد این متغیرها نیز خیلی افت نمی کند.

این تجربه ای است که به دست می آید و برای امروز ما موثر بوده است. یعنی شما وقتی الان می بینید بانک مرکزی برای کنترل نقدینگی می گوید من روی رشد ترازنامه سقف می‌گذارم، این محصول آن تجربه است. بانک مرکزی فهمیده است که با کنترل پایه پولی لزوما نمی تواند جلوی رشد نقدینگی را بگیرد. سیاست سقف گذاشتن بر روی ترازنامه موید موضوع درونزایی پول و نافی بحث ضریب فزاینده پولی است. از این حیث می توانیم بگوییم رسیدن به این سیاست یک دستاورد و قدم رو به جلویی بوده است.

: با غلبه گفتمان آزادسازی و خصوصی سازی در دهه هفتاد، بانکداری خصوصی نیز در ایران متولد شد. با گذشت دو دهه از بانکداری خصوصی در ایران و بررسی افت کیفیت تسهیلات بانکی، شکل گیری مسابقه نرخ بهره و افزایش سرعت خلق نقدینگی به نظر می رسد وضعیت نظام بانکی بعد از شروع بانکداری خصوصی بدتر شده است. قضاوت شما چیست؟ آیا بازگشت به بانکداری دولتی، برای مهار بانک ها را پیشنهاد درستی می دانید؟

خلق پول یک شان حاکمیتی است نباید آن را به بخش خصوصی واگذار کرد/ بانک های دولتی کنترل پذیرتر هستند

دوردیان: ما از زمانی که به سمت بانکداری خصوصی حرکت کردیم، کنترل پذیری نظام بانکی کاهش پیدا کرد نه به این معنی که قبلا بهتر کنترل می کردیم، نه. ولی قبلا کنترل پذیرتر بود. قبلا هم چه بسا سیستم نظارتی ماضعیف بوده اما آن موضوعاتی که نیازمند اعمال نظارت باشد اینقدر زیاد نبود. الان خیلی زیاد شده است. بانک‌ها در موقعیتی هستند که به اصطلاح به آن‌ها بزرگِ شکست ناپذیر (too big to fail) می گویند. یعنی قدرت و شکنندگی و حساسیتی دارند که می توانند از آن به عنوان یک سرمایه استفاده کنند. یک اصطلاحی هم هست در مورد بانکداری که می گوید قدرت ضعف (The power of weakness)، یعنی آن شکنندگی برای آن‌ها به سرمایه در قدرت تبدیل می شود و می توانند حاکمیت را در موقعیت هایی مجبور به خواسته های خود کنند و در عمل انجام شده ای قرار بدهند. با شروع بانکداری خصوصی مدیرانی با انگیزه های جدیدی وارد نظام بانکی شدند. مثلا تا پیش از آن مدیر یک بانک دولتی انگیزه تخلف یا تخطی یا اضافه برداشت را نداشت.

وضعیت ایده آل و مطلوب از نظر من این است که بانک ها تا مدتی دولتی باشند و بانک خصوصی نداشته باشیم. این هم یک وجه عملگرایانه دارد مثل همین بحث که بانک های دولتی کنترل پذیر تر هستند. یک وجه تئوریک  هم دارد از این جهت که چون خلق پول یک شان حاکمیتی دارد نباید آن را به بخش خصوصی واگذار کرد. این دولتی کردن بانک ها حداقل تا دوره ای که مسئله توسعه انقدر برای اهمیت و اولویت دارد باید ادامه داشته باشد یعنی تا زمانی که اولویتمان مثلا به ثبات قیمت ها برسد.

ولی تا پیش از آن و بدون اینکه ما یک شبکه بانکی دولتی داشته باشیم، باید یک سناریویی را ترسیم کنیم که عملکرد بانک های خصوصی همسوی نفع اقتصاد کشور باشد. البته باید نفع اقتصاد را تعریف کنیم. منظورم این نیست که بانک های خصوصی تنها قوانین احتیاطی را رعایت کنند و محتاط شوند نه، نفع اقتصاد وسیع تر از این حرف ها است. باید با بانک ها بازی کرد در حالی که درگذشته بانک ها با ما بازی کردند. ما یعنی حکومت یعنی دولت. این بازی کردن با بانک ها برای همسو کردن آن ها در جهت نفع اقتصاد خیلی سخت تر از دولتی و ملی کردن بانک ها است. در مجموع اعمال حاکمیت از طریق دولتی کردن بانک ها خیلی ساده تر از پیشنهاد بدیل آن یعنی مدیریت بانک های خصوصی برای همسو کردن آن ها در جهت نفع اقتصاد است. البته دولتی کردن بانک‌ها می تواند حمایت عموم مردم را هم به همراه داشته باشد. الان مردم دید خوبی نسبت به بانک ها ندارند. مثلا در مقایسه با نگاه مردم ژاپن دهه 1960 یا کره جنوبی دهه1970 به بانک هایشان که آن‌ها را بازوی توسعه می دانستند در ایران اینطور  نگاهی وجود ندارد.

: آقای دکتر تحلیل غالبی میان اقتصاددانان وجود دارد مبنی بر آنکه اگر بانک مرکزی از دولت مستقل شود و بانک مرکزی به صورت مستقل سیاست گذاری نماید متغیر تورم وضعیت با ثبات تری خواهد داشت. چقدر این تحلیل را صحیح می دانید؟ آیا آسیب شناسی از وضعیت تورم در ایران و توصیه استقلال بانک مرکزی درست است؟

استقلال بانک مرکزی در ایران نتیجه نمی دهد/ کاهش تورم در دنیا به دلیل استقلال بانک مرکزی نبوده است

دوردیان: من معتقدم که اقتصاددان غالبا تحلیل درستی از اقتصاد کلان و به ویژه از زاویه پول ندارند و طبعا به این دلیل با استقلال بانک مرکزی مخالف هستم. به دلیل اینکه استقلال بانک مرکزی یعنی آن طبقه از اقتصاددانان را به جای دولت بیاورید و حاکم کنید.

من نمی خوام بگویم دولت ها خیلی خوب عمل می‌کنند نه. وضع فعلی‌مان خوب نیست و بیمار هستیم. ولی این معنیش این نیست که هر کسی ادعای شفا و طبابت کرد بیاید سکان دار بانک مرکزی شود. استقلال بانک مرکزی هم به نظرم یک ریسک و قمار گران قیمتی برای ما خواهد بود. ما میتوانیم گذشته را به صورت مستقل و دوفاکتو بررسی کنیم. زمانی که بانک مرکزی ما مستقل تر بوده است در یک دوره هایی نسبت به زمانی که نبوده است ببینیم آیا آن دوره هایی که استقلال بیشتر بوده است وضع واقعا بهتر بوده است که نتیجه بگیریم پس هرچه استقلال بیشتر بهتر است. من فکر می کنم استقلال بانک مرکزی در ایران نتیجه نمی دهد. در کشوری که ما حتی بسیاری از بخش های تولیدی را نمی توانیم به نهاد غیر حاکمیتی واگذار کنیم، استقلال یک نهاد کاملا حاکمیتی به نام بانک مرکزی از دولت عملا نتیجه نخواهد داد. نه واقع بینانه است این کار نه خوب است.

ولی خب یک مداخله های منفی از طرف دولت می بینم مثلا در موضوع ارز هست که می توانیم قواعدی برای آن بگذاریم. حتی در مورد استقراض دولت از بانک مرکزی الان خطر جدی وجود ندارد و هرچقدر جلو آمدیم کمتر شده است. اگر هم استقراضی وجود داشته بحث بقا و نجات بوده است. حتی برداشت ها از بانک مرکزی برای طرح مسکن مهر هم نتایج بهتری برای اقتصاد نسبت به روالی که بعد از قطع این برداشت ها انجام شد داشت.

در آن بحث هایی که برای استقلال بانک مرکزی در دنیا می کنند توجه نمی کنند که حتی آن بانک مرکزی مستقل را دولت ها ایجاد کردند. اگر تورم در دنیا کاهش پیدا کرد به دلیل استقلال بانک مرکزی نبوده است بلکه به دلیل تغییرات ترجیحات بوده است. ما گاهی وقت ها اینجوری فکر می‌کنیم که یک بانک مرکزی مستقل از آسمان افتاد و جلوی دولت را گرفت! اینطور نبوده است. خود سیاسیون برای این کار اراده داشتند. این اراده بدون استقلال ظاهری بانک مرکزی هم می‌تواند موضوعیت داشته باشد.

ضمن آنکه تورمی که در کشورمان شاهد هستیم فقط از ناحیه فشار تقاضا و پول و برداشت دولت از بانک مرکزی نیست بلکه تورمی است که ناشی از شرایط و فشارهای کلی است که به اقتصاد می آید. استقلال بانک مرکزی و حضور اقتصاددانی که به نظریه های درستی مجهز نیستند خطرناک است. مثلا برای اینکه تورم تا ده درصد کاهش پیدا کند شما می توانید نرخ بهره را تا 40 درصد بالا ببرید ولی خب اینکار اقتصاد را نابود خواهد کرد. این توصیه اشتباه است. من فکر می کنم که در مورد استقلال بانک مرکزی ما باید معطوف شویم به آن جاهایی که دولت دارد اثر منفی می گذارد روی کارکرد بانک‌مرکزی و از مستقل کردن آدم های بانک مرکزی از حاکمیت به طور جدی باید پرهیز کنیم و کار خیلی خطرناک و ریسک بزرگی هست.

: برخی از اقتصاددانان معتقدند بازار پول باید مانند بازار کالا از دخالت دولت مصون بدارد و هر آنچه درباره لزوم رقابت در بازار کالا توصیه می شود در مورد بازار پول هم باید تجویز شود. شما چقدر این مقایسه و توصیه‌های سیاستی در پی آن را صحیح می دانید؟

اقتصاددانان لیبرال هم بازار پول را مانند بازار کالا نمی دانند/ اگر بازار پول مانند بازار کالا هم باشد باز هم دلیل نمی‌شود که شما به عنوان سیاست‌گذار کاری به بانک ها نداشته باشید

دوردیان: بازار پول و بازار کالا از این حیث شباهت دارند که هردو آن ها اسم بازار را دارند ولی به لحاظ مختصات خیلی متفاوتند. اولا در بازار پول، آن سرمایه یا به اصطلاح هسته پول، پول سخت یا پایه پولی در انحصار دولت و بانک مرکزی است. پس ما با یک وضعیت شبه انحصاری رو به رو هستیم. تفاوت این است که بازار پول، شبکه بانکی یا بازار بین بانکی به شدت اجتماع ساخته است. یعنی آن وجه نهادی و اجتماع ساخته آن‌ها خیلی قوی است و با تولید کیف، درب و پنجره و این‌ها قابل مقایسه نیست. آن‌ها درجه اجتماعی بودنشان خیلی پایین و ضعیف است ولی اینجا شما با پدیده ای روبه رو هستید که مثلا اگر یک بانکی به بانک مرکزی اتکا نداشته باشد و محتمل باشد که اگر شما کارت را بزنید توی دستگاه عابر بانک و پیام بیاید که این بانک نمی تواند پول شما را بدهد همه چیز به هم می‌ریزد.

این تجربه در قرن های گذشته بارها اتفاق افتاده است. چرا بانک ها اینقدر به بانک مرکزی وابسته شدند و بانک مرکزی شد آخرین وام دهنده؟ دلیلش تجربه و مشاهدات اتفاقی از این دست است که اگر یک بانک شکست بخورد همه چیز به هم می ریزد. خلاصه اینکه که اگر بانک ها وجود دارند و اینقدر راحت خلق پول می کنند به دلیل مناسبات قدرت و روابط قانونی است که میان بانک ها و بانک مرکزی وجود دارد. این مسئله یک پدیده بازاری نیست و کاملا به دلیل مناسبات سیاسی شکل گرفته است. پس اساسا بازار پول قابل با بازار کلا و خدمات مقایسه نیست.

ضمنا ما حتی در بازار کلا و خدمات مثلا برای کیف و کفش و رستوران هم استاندارد تعریف می کنیم و بر آن‌ها نظارت می کنیم. حتی می آییم اعمال سیاست می کنیم برروی آنها و مثلا می گویم تولید نوشابه برای من اولویت نیست و مالیات بر روی آن می بندم یا به تولید شیر یارانه می دهم. یعنی در بازار کالا و خدمات هم همچین مداخلاتی داریم و این‌ها در حوزه بانک می‌شود هدایت اعتبار می شود. حتی اگر نگاه کالایی هم داشته باشیم به پول، باز هم نافی این نیست که شما در آنجا سیاست‌‎گذ‌اری یا مداخلاتی نباشد نه نباید بکنید نمی توانید بکنید.

ولی به لحاظ تئوری، بازار پول امروز، پدیده ای اجتماع ساخته است و خیلی از لیبرال ها این را می فهمند مثل مکتب اتریش و حتی یک جاهایی فریدمن. مثلا این ها وقتی بحث بانکداری آزاد و حذف مرکزی را می کنند به این دلیل است که می خواهند پول بازاری بشود ولی می گویند الان که نمی شود و واجد آن خصوصیات نیست. هدف آن ها حذف بانک مرکزی است تا نهادی در بزنگاه ها که از بانک ها حمایت کند وجود نداشته باشد و اگر هم ورشکست می شود بشود! با این حال آن دسته از اقتصاددانی که می گویند بانک مرکزی حذف شود معتقدند اینکار شرایطی دارد. یعنی آن ها هم این عقیده را دارند که بازار پول مثل بازار کالا نیست. حتی اگر این را هم کنار بگذاریم باز هم دلیل نمی‌شود که شما به عنوان سیاست‌گذار کاری به بانک ها نداشته باشید.