دکتر محمود مسکوب

درس‌های بین‌المللی برای «اصلاحات یارانه‌ای»

از تجربیات موفق «کنترل تورم» در بالغ بر 100 کشور دارای تورم زیر 5 درصدی استفاده کنیم «سیاست‌های اجتماعی» و «سیاست‌های حمایتی» را در ایران تقویت کنیم به دنبال تقویت «رشد اقتصادی» در کنار سیستم کارآمد «بازتوزیع درآمدی» باشیم

کد خبر: ۴۹۸۵۱

تاریخ: ۱۵ دی ۱۳۹۲ - ۱۱:۵۴

از لحاظ سیاسی احتمالا اصلاح یارانه‌های نقدی، به اندازه توافق بین‌المللی در مساله هسته‌ای، برای ریاست‌جمهوری روحانی مهم است. بین این دو مساله یک ارتباط اقتصادی وجود دارد، از آنجا که بخشی از مشکلات تامین مالی برنامه یارانه نقدی به تحریم‌های اقتصادی مرتبط است که منجر به کاهش درآمد دولت شده است، هر دو مشکل به طور مستقیم به عنوان یک نتیجه از کاهش صادرات نفت و به طور غیرمستقیم به دلیل رکود اقتصادی داخلی و کاهش درآمدهای مالیاتی  هستند.

قانون چه بود؟ در عمل چه شد؟

چیزی که به عنوان یارانه نقدی  از آن یاد می‌شود در واقع آغازی برای تنظیم اساسی قیمت‌های داخلی انرژی و خدمات عمومی بوده است که برای کاهش شکاف بین قیمت‌های داخلی و بین‌المللی در راستای برنامه پنجم توسعه صورت گرفته است. بر اساس قانون یارانه نقدی، 50 درصد درآمد حاصل از افزایش قیمت انرژی باید به صورت یارانه‌های نقدی به خانوارها تخصیص یابد. همچنین خانوارها از طریق یارانه غیرمستقیم مورد حمایت قرار می‌گیرند که به طور کلی حمایت اجتماعی در زمینه‌های مسکن، بهداشت و غیره  صورت می‌گیرد. 30درصد درآمد ایجاد شده از افزایش قیمت انرژی باید صرف حمایت از کشاورزی و صنعت شود و در نهایت دولت انتظار داشت با 20 درصد باقیمانده از اثر منفی افزایش قیمت سوخت بر هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای خود بکاهد.

تاریخ مشخصی برای پایان برنامه یارانه‌های نقدی اعلام نشده است. یک برداشت برای مشخص نبودن تاریخ اتمام برنامه هدفمند شدن یارانه‌ها این است که تا زمانی که قیمت‌های نفت بالا نگه داشته شود و دولت بوجه کافی از فروش سالانه سوخت در بازار داخلی به قیمت‌های بین‌المللی داشته باشد، برنامه هدفمند شدن یارانه‌ها به افراد هدف و خانوارها یا سایر ذی‌نفعان این طرح ادامه خواهد یافت[1]. با این وجود، به‌نظر من با اتمام برنامه پنجم توسعه فرصتی برای بازنگری کلی طرح هدفمند شدن یارانه‌ها به وجود خواهد آمد. تجدیدنظر کلی برنامه هدفمند شدن یارانه‌ها، اگر نگوییم کنار گذاشتن کل طرح، با توجه به میراث اقتصادی فاجعه باری که دولت پیشین بر جای گذاشته است بسیار ضروری است.

هدفمندی یارانه برای کاهش فقر نبود

یادآوری این مطلب بسیار مهم است که برنامه هدفمندی یارانه‌ها در ایران برای کاهش فقر طراحی نشده است، بلکه قسمتی از برنامه تعدیل قیمت‌های نسبی است. اولین ماده لایحه قانونی این برنامه که در تاریخ 15 دی ماه 1388 (2009) به تصویب مجلس شورای اسلامی ایران رسید اعلام می‌دارد که تا پایان برنامه پنجم توسعه (1394) همه قیمت‌های داخلی سوخت در ایران تدریجا افزایش یابد تا به 90درصد قیمت‌های سوخت فوب (F.O.B.) خلیج‌فارس برسد. موضوع هدفمندی یارانه‌ها در ابتدای امر مربوط به کاهش اثرات جانبی افزایش قیمت‌های سوخت بود. اولین تفاوت عمده یارانه نقدی در ایران با سایر کشورها در همین زمینه بود، طی بیست‌سال اخیر در کشورهای در حال توسعه یارانه نقدی به عنوان پروژه‌های کاهش فقر و مهم‌تر از آن به‌عنوان سیاست‌های  کلی اجتماعی با توجه به بهداشت و آموزش محبوبیت زیادی پیدا کرده است. این تفاوت پیامدهای مهمی بر هزینه‌های اجرای برنامه و اثرات وسیع‌تر اقتصادی آن داشته است.

تجربیات برزیل و مکزیک

برجسته‌ترین نمونه‌های هدفمندشدن یارانه‌ها در جهان همانند برنامه Bolsa Familia (به معنی کیف پول خانواده) در برزیل یا Opportunidades (به معنی فرصت‌ها) در مکزیک اجرا شد که نسبت به برنامه ایران سطح کمتری را پوشش می‌دادند. در هر دو کشور حدود بیست درصد کل جمعیت را پوشش می‌دادند و هزینه کل طرح چیزی حدود نیم تا یک درصد تولید ناخالص داخلی بود. در مقابل برنامه ایران در سال 1388به  آنجا انجامید که حدود نود درصد از کل جمعیت کشور تحت پوشش قرار بگیرند و هزینه برنامه نیز 10 درصد کل تولید ناخالص داخلی ایران را شامل می‌شد. این مساله تا زمانی که بتواند از قیمت‌های بالای انرژی درآمد کسب کند و توان تامین مالی خود را داشته باشد (همان‌طور که در طرح اولیه هدفمندی یارانه‌ها به تصویب رسید)، بدون در پی داشتن کسری تامین مالی و اثرات تورمی ناشی از آن، به خودی خود مشکل نیست. اما در ایران برنامه هدفمند شدن یارانه‌ها در سال دوم اجرا با مشکلات مالی مواجه و به همین علت دولت مجبور به استقراض از بانک مرکزی شد. همین اقدام دولت سبب افزایش نقدینگی همراه با کاهش شدید ارزش ریال شد؛ در نتیجه تورمی حداقل 40درصدی از سال 1390 (2011) ایجاد شد، در حالی که با توجه به آخرین اطلاعات از مرکز آمار ایران، تورم قیمت مواد غذایی به 50 درصد رسیده است.

دومین تفاوت آن است که در مکزیک و برزیل یارانه نقدی در طول دوره ثبات نسبی اقتصاد کلان داخلی انجام شده است که تضمین‌کننده قدرت خرید خانوار در طول زمان بوده است. به گفته بانک جهانی از اواسط دهه 1990 شاخص سالانه قیمت مصرف‌کننده در هر دو کشور به طور متوسط زیر ده درصد بوده است.

یکی از ویژگی‌های مهم یارانه نقدی در سایر کشورها به عنوان برنامه کاهنده فقر این است که این برنامه ارتباط خود را با سایر سیاست‌های  اجتماعی حفظ کرده است تا فقرا قادر به بهره‌مند شدن از منافع طیف وسیعی از خدماتی باشند که دولت برای آنها فراهم کرده است. مثال‌های مکزیک و برزیل به وضوح نشان می‌دهند که در این کشورها پرداخت یارانه نقدی مشروط به حضور کودکان خانوار در کلاس درس و نظارت منظم بر سلامت آنها بوده است. این ویژگی همراه با ارزیابی و نظارت منظم برنامه‌ها، باعث اصلاح و تنظیم مناسب طرح شد، که نتایج از لحاظ سطح پوشش و از نظر کاهش فقر و حمایت از توسعه سرمایه انسانی خانوارهای فقیر بهبود یافت.

متاسفانه با این تفاسیر می‌توان گفت، برنامه یارانه نقدی در زمینه‌هایی که به آن اشاره شد در ایران شکست خورده است. زیرا این برنامه هیچ رابطه‌ای با کاهش فقر نداشت و ضمنا با سایر اقدامات و سیاست‌های اجتماعی نیز مرتبط نبود. اما به هر حال این برنامه حداقل در اولین سال اجرا توانست به فقرا کمک کند که این بهبود در وضع فقرا به علت مدل طراحی شده نبود، بلکه بهبود وضع فقرا به علت بیشتر بودن پرداخت یارانه نقدی به درآمد برای فقرا در مقایسه با ثروتمندان بود. در اجرای برنامه هیچ توجهی به اثرات تورمی ناشی از این طرح نشد و همچنین در مقدار یارانه‌های نقدی بر حسب تورم تغییری صورت نگرفت. علاوه بر این ایرادات برای این طرح، هیچ سیستم نظارتی و ارزیابی‌ای، درنظر گرفته نشده بود.

درس‌های تجارب جهانی برای اصلاح برنامه هدفمند شدن یارانه در ایران چه هستند؟ بحث‌های کنونی پیرامون برنامه هدفمند شدن یارانه‌ها در ایران در حول این مساله دور می‌زند که آیا فقرا باید هدف باشند یا نه. در حالی که رابطه بین یارانه نقدی و سیاست‌های اجتماعی در حوزه سلامت و آموزش مورد توجه کافی قرار نمی‌گیرد، که البته چه خوب است که به فهرست سیاست‌های اجتماعی تغذیه و مسکن هم اضافه شود (از آنجایی که این چهار مورد به‌خصوص در خانوارهای فقیر حداقل سه چهارم بودجه خانوار را تشکیل می‌دهند). به طور مثال، به گفته وزارت مسکن و شهرسازی در سال 1380 نسبت اجاره به درآمد حدود 33درصد بودجه خانوار را تشکیل می‌داد، نسبتی که تا الان حتما افزایش پیدا کرده است. بر اساس تخمین‌های دیگر فقیرترین دهک در مناطق شهری حدود 45 درصد درآمد ماهانه خود را صرف مسکن می‌کند.

بازگشت به قلب اصلاح برنامه

هدفمندکردن یارانه‌ها

سیاست‌های اجتماعی باید به قلب اصلاح برنامه هدفمندکردن یارانه‌ها بازگردد که می‌تواند به خوبی با چارچوب قانون هدفمندی یارانه‌ها تطبیق پیدا کند. یک سیاست اجتماعی می‌تواند با ایجاد یارانه‌های هدفمند برای سلامت و آموزش از فشار بر بودجه خانوار بکاهد. بر اساس آخرین ارزیابی‌هایی صورت گرفته توسط دکتر نوبخت، معاون برنامه‌ريزي و نظارت راهبردی، یارانه 45هزار تومانی حداقل 60 تا 70 درصد قدرت خرید خود را نسبت به بهمن 1388 به خاطر تورم سالانه از دست داده است، که این تورم در سال 1388 حدود 20 درصد و در سال 1392 به 50 درصد رسیده است. به عبارت دیگر، یارانه فعلی تنها می‌تواند 30 تا 40 درصد کالاهای زمان، آغاز هدفمندی یارانه‌ها را بخرد.

در سال 1388 که دولت خط فقر را ماهانه 500 هزار تومان برای هر خانوار تهرانی مشخص کرده بود، یارانه نقدی 40 هزار تومانی برای یک خانوار 5 نفره فقیر تهرانی، سطح درآمد را حدود 40 درصد افزایش می‌داد. در حالی که خط فقر تنها 4 سال بعد یعنی در سال 1392 برای هر خانوار تهرانی در هر ماه 2 برابر افزایش یافت و به یک میلیون تومان رسید، این در حالی است که نسبت یارانه 45هزار تومانی هر نفر به درآمد خانوار فقیر به 32/5درصد کاهش یافت. اگر عامل تورم در هزینه خوراک و سلامت در این طرح لحاظ شود، این نسبت کاهش می‌یابد.

مداخله استراتژیک؛ همانند کشورهای آسیای جنوب شرقی

هزینه‌های واقعی تامین مالی طرح هدفمند شدن یارانه‌ها به علت تورم کاهش یافته است. در واقع،تورم اثر مشابه مالیات روی مردم داشته است و برای دولت شرایطی را فراهم کرده است، تا کسری بودجه خود را تامین کند. به طور خلاصه، دولت برای ادامه طرح هدفمندی به منابع واقعی کمتری جهت تخصیص به این برنامه احتیاج دارد و یارانه نقدی نقش کمتری در بودجه خانوار بازی می‌کند. پنجره برای اصلاحات در سیاست یارانه‌های نقدی و انتقال منابع به بخش‌های بهداشت، آموزش، غذا و مسکن و البته سرمایه‌گذاری مولد باز است.

باید متذکر شد که هدف یارانه‌های نقدی بهبود بودجه خانوار است، که می‌توان با کاهش هزینه اقلام اصلی در بودجه خانوار به نتیجه مشابه رسید، در اینجا منطق ادغام یارانه‌های نقدی و یارانه‌های چهار بخش مهمی که در بالا ذکر شد، نهفته است. این امر مستلزم مداخله و مدیریت در بازار بخش‌های سلامت، آموزش، خوراک و مسکن است. نباید از عبارت، مداخله در بازار، برداشت بدی شود، اتفاقی که متاسفانه این روزها در ایران رخ می‌دهد! همه دولت‌ها با سیاست‌های اقتصادی چپ‌گرایانه یا راست‌گرایانه در بازار دخالت می‌کنند که نتایج مختلفی را در پی دارد. در واقع این نوع مداخله نوعی مداخله استراتژیک است همانند کشورهای آسیای جنوب شرقی، کره جنوبی، اندونزی و مالزی؛ ایران به چنین مداخله استراتژیکی، به دور از دخالت‌های خودسرانه و عوام فریبانه و مفسده‌آمیز، نیازمند است. لازم است به این مساله مجددا در مقالات مستقل دیگر پرداخته شود.

مجلس و راهکار شناسایی افراد ثروتمند

در این میان برنامه هدفمند شدن یارانه‌ها به اصلاح نیازمند است و به علت آنکه اثرات مالی آن در کوتاه‌مدت گریبانگیر دولت است، مجلس قانونی را در دستور کار دارد که به موجب آن دولت باید سه دهک ثروتمند کشور را از دریافت یارانه نقدی حذف کند، با این اقدام محدودیت‌های بودجه‌ای دولت کم و برنامه هدفمندی یارانه‌ها به سمت هدفمندی سوق داده می‌شود. چنین رویکردی منطقی نیست که از مردم خواسته شود تا اظهار کنند که مستحق دریافت یارانه نقدی نیستند، این کار به مراتب سخت‌تر از آن است که کسی اثبات کند، مستحق دریافت یارانه نقدی است. این مانند قانون برائت در سیستم‌های قضایی است که می‌گوید، همگان بی‌‌گناهند مگر عکس آن ثابت شود. دقیقا به علت آنکه این رویکرد که مردم بگویند مستحق نیستند، منطقی نیست، عملی نیز نمی‌باشد.

مشکل دیگر آن است که ظاهرا مجلس از مفهوم دهک‌ها به‌عنوان گروه‌بندی جمعیتی (سی‌درصد جمعیت دریافت‌کننده یارانه نقدی) به جای  گروه‌بندی اقتصادی بر مبنای درآمد و منابع خانوار، استفاده کرده است. به‌عنوان مثال در شرایطی که توزیع درآمد به شدت نابرابر است، و یک درصد جمعیت کشور 50 درصد درآمد و دارایی‌ها را در اختیار دارند، احتمال آن وجود دارد که با حذف 30 درصد بالای جمعیت، در میان آن 29 درصد باقی‌مانده، افرادی نیازمند دریافت یارانه وجود داشته باشند و حذف شوند.

تشخیص افراد ثروتمند

به علاوه، تجربه نشان داده است که تشخیص افراد ثروتمند در ایران کار دشواری است. این ایده که در ایران ثروتمندانی که درخواست یارانه نقدی کرده‌اند باید از روی اطلاعاتی مانند نوع اتومبیل سواری، سفر خارجی یا اقامت در خارج از کشور، مشخص شوند بیش از یک میلیون نفر را شامل نخواهند شد، در حالی که سه دهک بالای جمعیت حدود 25 میلیون نفر را تشکیل می‌دهد. استفاده از اطلاعات مربوط به حساب‌های بانکی، دارایی‌ها و اموال، و بدتر از آن استفاده از اطلاعات سرشماری، منجر به بروز مسائل اخلاقی در خصوص استفاده نابجا از اطلاعات خواهد شد. استفاده از اطلاعات مربوط به حساب‌های بانکی و اموال و دارایی‌ها در قانون مالیاتی متفاوت از برنامه هدفمند شدن یارانه‌ها است.

شناسایی افراد و تجربه جهانی

در تمام برنامه‌های کاهش فقر، فقرا هستند که به‌طور مستقیم هدف شناسایی این برنامه‌ها قرار می‌گیرند. بااین‌وجود، در کشورهای  بیشتر توسعه یافته، گه‌گاه و فقط در تقلیل یک سیستم سراسری هدفمند است که بخش ثروتمندتر جامعه با استفاده از سنجه‌های مستقیمی مانند درآمد اظهار شده یا مشمول مالیات از سایرین مجزا می‌شوند. برای مثال دولت  لیبرال- محافظه کار فعلی انگلیس با قرار دادن سقف درآمدی حداکثر  45هزار پوند در سال برای سرپرست خانوار، تصمیم به اصلاح قانون سراسری دریافت حق اولاد (که مصوب دولت کارگری بود) گرفت. این اطلاعات برای دولت انگلیس از طریق نظام مالیاتی فراهم است که این نظام تحت نظارت و موشکافی مردم و دولت است. به طور کلی استفاده از این اطلاعات برای دولت نه تنها باید قانونی شوند، بلکه باید شفاف شود و فراتر از آن باید تمام دولت برای استفاده نابجا یا سوءاستفاده از آن اطلاعات از نظر قانونی پاسخگو باشند.

اگر ایران بخواهد یک سیستم هدفمند داشته باشد، باید از پایین شروع کند به عبارت دیگر باید از شناسایی فقرا آغاز کند. در کوتاه‌مدت، یعنی تا پایان برنامه پنجم توسعه در سال 1394، بهتر است برای یک برنامه دقیق و با جزئیات برای شناسایی فقرا، پول هدر ندهد و هزینه نکند. به عنوان یک راه حل موقتی در این فاز، دولت می‌تواند، برای شناسایی فقرا از اطلاعات موجود در سایر برنامه‌های هدفمند مانند کمیته امداد امام یا توزیع سهام عدالت استفاده کند که شاید در جاهایی این اطلاعات با هم همپوشانی داشته باشند. این دو منبع به تنهایی نیمی از  افراد فقیر و خیلی فقیر کشور را تحت پوشش قرار می‌دهد.

با این وجود ادامه برنامه همگانی موجود تا سال 1394 باعث بروز فاجعه مالی در کشور نخواهد شد، با توجه به آنچه در بالا گفته شد، تورم قدرت خرید یارانه‌های نقدی و هزینه‌های واقعی برای دولت را مستهلک کرده است و این روند ادامه خواهد داشت، (بر اساس پیش‌بینی دولت نرخ تورم برای چند سال آینده حداقل در سطح 20 درصد باقی خواهد ماند).

فاز بعدی: تفکیک اصلاح قیمت انرژی و یارانه‌ها

اما آنچه مهم است، برنامه‌ریزی استراتژیک فاز بعدیِ اصلاح قیمت‌ها است. ابتدا و مهم‌تر از همه دولت باید برنامه هدفمندی را از برنامه سراسری تعدیل قیمت انرژی تفکیک کند، و برنامه سیاست هدفمندی یارانه‌ها را بخش فعال تری از برنامه باز توزیع عادلانه قرار دهد که در آن سیاست‌های اجتماعی نقش غالب را ایفا می‌کنند. هدفمند شدن یارانه‌ها باید بخشی از برنامه سیاست‌های اجتماعی باشد که در آن کالاها و خدمات مصرفی، و همچنین محل زندگی فقرا مد نظر قرار بگیرد. در حال حاضر اطلاعاتی غنی از فقر منطقه‌ای در ایران موجود است. به اختصار، به منظور هدفمندکردن واقعی یارانه‌ها، شناسایی افراد باید با هدفمندی کالاها و مناطق جغرافیایی آنها همراه شود.

در قدم اول خدمات و کالاهای پزشکی و بهداشتی می‌تواند مورد هدف قرار بگیرد. پوشش ناکافی بیمه‌های درمانی در ایران باعث شده، که به طور متوسط هر خانوار مجبور به پرداخت حدود 70درصد از هزینه‌های درمانی خود باشد. دولت می‌تواند با افزایش یارانه در بخش بیمه درمانی و کاهش هزینه‌های ضروری پزشکی و خدمات سلامتی از فشار بر بودجه خانوار بکاهد.

حفظ یارانه‌ها در اقلام اساسی و مواد غذایی مورد استفاده عموم، می‌تواند از امنیت غذایی در خانوار‌های فقیر محافظت و بودجه خانوار را تسهیل كند. آموزش و مسکن دیگر موارد مهم و ضروری بودجه خانوار هستند که لازم است، به منظور حمایت از برنامه هدفمند شدن یارانه‌ها در برنامه سیاست اجتماعی توجه کافی به آنها شود. در قدم آخر به یک سیستم نظارت و ارزیابی اثرات برنامه تعدیل قیمت‌ها بر اقشار فقیر، به‌منظور تصحیح برنامه رفع فقر مورد نیاز است.

به عنوان بخشی از قانون هدفمندی، حمایت از تولیدکنندگان نه تنها به منظور کاهش فشار تورمی، بلکه برای تضمین فعالیت شرکت‌ها، حفظ اشتغال و ایجاد مشاغل جدید، باید به صورت مصرانه پیگیری شود. در تحلیل نهایی، رشد اقتصادی برای گسترش برنامه سیاست اجتماعی لازم و ضروری است. خلاصه آنکه با سیاست‌های اجتماعی منطقی، مردم اعتماد بیشتری به سیاست‌های اقتصادی گسترده‌تر مانند برنامه‌های تعدیل قیمت انرژی خواهند داشت و اصلاح برنامه هدفمندی یارانه‌ها را تهدیدی برای رفاه خود قلمداد نخواهند کرد.

[1]: Tabatabai, H. (2010) ‘The "basic income” road to reforming Iran’s subsidy system’

لیست سایر منابع نیز در دفتر روزنامه موجود است.

*پژوهشگر مرکز بین‌المللی مطالعات اجتماعی دانشگاه «اراسموس» هلند