دكتر محمود عسگري آزاد

باید‌ها و نباید‌های احياي سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی

پس از انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور توسط رییس دولت نهم، لزوم احياي سازمانی با ماهیت سازمان مديريت و برنامه‌ريزي کشور یکی از مباحث مطرح در بحث‌های مدیریت کلان کشور بود و شاید به همین دلیل بود که در برنامه‌ها و شعارهاي همه كانديداهاي انتخاباتي، این موضوع به‌عنوان يك برگ برنده و اقدام مثبت مطرح بود. رییس‌جمهور نیز يكي از برنامه‌هايشان را احياي اين سازمان اعلام كرد.

کد خبر: ۴۶۳۷۹

تاریخ: ۰۳ آذر ۱۳۹۲ - ۰۹:۴۹

به گزارش ایران اکونومیست، پس از شروع به کار دولت، پیگیری و اجرای این موضوع مورد توجه جدی قرار گرفت.طبیعی است که همانند بسیاری از موضوعات روز کشور، اظهارنظرهای مختلفی در این مورد مطرح شده که از جهات مختلف قابل تامل است.

برخلاف بسیاری از مباحث مطرح شده، در حال حاضر، نمی‌توان به‌صورت قطعی بیان کرد که این احیا یک برگشت به عقب (از منظر تشکیلاتی) است یا یک حرکت کاملا جدید و با ساختار کاملا متفاوت.

زمانی که بحث تشکیل سازمان مديريت و برنامه‌ريزي کشور مطرح است، باید به این نکته توجه داشته باشیم که قرار نیست به سال‌های قبل از انحلال آن بازگردیم. احياي اين سازمان، احياي ساختار، سازمان، نقش‌ها و ماموريت‌ها و رويكردهاي گذشته نخواهد بود؛ اگرچه به‌طور طبیعی برخی نقش‌ها و ماموریت‌های گذشته هنوز باید مد نظر باشد و در ساختار جدید به آن توجه جدی خواهد شد. در واقع، هدف احیا آن است که با شناخت نیازهای کنونی و آینده کشور و همچنین تجربیات کسب‌شده از سال‌های گذشته، یک سازمان با ساختار و ماموريت‌هاي جديد تشكيل شود. درس آموختن از رخدادها موضوعی است که باید به خوبی آن را بیاموزیم. در سال‌های قبل، بسیاری از افراد و دستگاه‌های اجرایی از سازمان‌های برنامه و بودجه و امور استخدامي و اداري كشور گله‌مند و ناراضي بودند یا در حالت خوشبینانه از آن انتقاد داشتند و وقتي آنها ادغام، سپس منحل و به شكل ديگري تبديل شدند، سعی شد این دیدگاه القا شود که با نبود این سازمان‌ها، بسیاری از مشکلات حل می‌شود؛ اما تجربه سال‌های بعد از آن نشان داد که این دیدگاه نقص‌های فراوانی دارد. در ایران شاهد انحلال یا ادغام بسياري از موسسات، سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها بوده‌ایم؛ ولی هيچ‌كدام از آن انحلال‌ها یا ادغام‌ها فضايي مشابه با آنچه را که بعد از انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور رخ داد، در سطح جامعه ایجاد نكرد. این موضوع نشان مي‌دهد كه اين سازمان، جايگاه رفيع و بسيار با اهميتي دارد و در تمام سطوح جامعه: مسوولان، نخبگان، دانشگاهيان و مردم عادي رمز موفقيت كشور را در احياي اين سازمان مي‌دانند.

اکنون شرایطی ایجاد شده است که بسیاری از افراد جامعه معتقدند اگر مشكلات و نارسايي‌ها يا مصايبي در كشور هست، از نبود اين سازمان است. وجود این دیدگاه - صرف نظر از اینکه این نظریه نیز می‌تواند اغراق‌آمیز باشد – نشان‌دهنده آن است که در فطرت وجودي جامعه ما، سازماني در شأن و جايگاه سازمان مديريت و برنامه‌ريزي وجود دارد و به وجود آن احساس نياز مي‌شود و اکنون توقع آن است که اين سازمان، در منظر و جايگاه مطلوب خود قرار گیرد.

یکی از نکات اساسی که در دوران احیا یا تشکیل مجدد سازمان باید مد نظر باشد، توجه به جايگاه سازماني سازمان مورد نظر و برنامه‌های آن است. بی‌تردید باید در ترسیم این جایگاه و برنامه‌های آن دقت کنیم که متناسب با انتظاراتي باشد که کلیت نظام از چنین سازمانی دارد.

در حال حاضر تشکیل این سازمان دارای پشتوانه گسترده‌ای در سطح کارشناسان و عموم مردم است و خوشبختانه هم اكنون انتظارات و نگاهی که در كل جامعه نسبت به این سازمان ایجاد شده، انتظارات و نگاه‌هاي مثبت است که سرمایه و پشتوانه اجتماعی و عمومی خوبی است. این نگاه مثبت می‌تواند ضمن تقویت توان سازنده در تشکیل سازمان از هزینه‌های احتمالی ناشی از برخی کارشکنی‌ها جلوگیری کند.

به عنوان یکی از کارشناسان و مدیران سازمان‌های امور اداری و استخدامی کشور و برنامه و بودجه و همچنین سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور که از سال 1361 در آنها بوده‌ام، معتقدم در بسیاری از موارد خودمان بهتر از ديگران مي‌دانيم كه اين سازمان‌ها دچار چه ضعف‌ها و نقایصی بودند که باید رفع شود.

البته این شناخت با استفاده از نظرات کارشناسی افراد خارج از سازمان می‌تواند موثرتر و مفیدتر باشد. به عبارت دیگر یکی از نکاتی که نباید از نظر دور داشت، انتظار و تاثیری است که از نخبگان موجود متصور است. بی‌تردید علاقه‌اي كه در مجموعه صاحب نظران هست، يك سرمايه اجتماعي بسيار مهم و ارزشمند است.

نقش‌های اساسی سازمان

امروزه سه نقش اساسي برای سازمان متصوریم كه نياز منطقي، ضروري و اساسي كشور است و براساس مطالعات نظري، تجربي، داخلي و خارجي، اين سه نقش، باید در يك سازمان ایفا شود:

1) هدايت و راهبري توسعه.

2) فراهم كردن زيرساخت‌هاي نرم‌افزاري توسعه.

3) رصد حركت‌هايمان در مبحث توسعه.

بی تردید، اگر سازمان بتواند اين سه نقش را به طور صحیح و هماهنگ ایفا کند، به جايگاه واقعي خود می‌رسد و می‌تواند اهداف و انتظاراتی را که از آن متصور است محقق کند، البته رسيدن به هر یک، مقدمات خاص خود را دارد.

1- هدایت و راهبری توسعه

اولين نقش سازمان، نقش راهبري و برنامه‌ريزي براي توسعه است. این نقش در واقع نقش هدايتگري توسعه، تبدیل شدن به مركزي براي تفكر، تدبير و تنظيم نقش روند توسعه است. توسعه نمي‌تواند بدون زيرساخت‌هاي لازم اتفاق بيفتد، پس اولين نقش، راهبري توسعه در كشور است.

در بحث توسعه، اولین مساله این است که راهبري توسعه و انجام فعاليت‌هاي توسعه‌اي، بدون مشاركت همه مردم، امكان‌پذير نيست. يكي از خطاهاي ما در گذشته، اين بود كه احساس مي‌كرديم ما مدير، برنامه‌ريز و هماهنگ كننده بخش عمومي و دولتي هستيم و همه توجه ما به بخش دولتي بود. در تخصیص بودجه، مباحث مديريتي یا سازماندهي، بخش دولتی مد نظر بود. البته بخش دولتي، هدايتگر، كمك‌كننده و زمينه‌ساز توسعه است، ولي در هيچ جاي جهان نگفته‌اند كه توسعه توسط دولت امكان‌پذير است. تجربه‌ كشورهاي كمونيستي و سوسياليستي نمونه خوبی برای اثبات این موضوع است.

دومين مساله‌ در بحث هدايتگري اين است كه بايد به اين اطمينان و اعتقاد برسيم كه توسعه، توسط مردم تحقق می‌یابد. دولت‌ها، مديريت و هدايت را برعهده مي‌گيرند. مردم، شامل بخش خصوصي، تعاوني‌ها، خيريه‌ها و... هستند، به اضافه دولت. پس نبايد احساس كنيم كه مي‌توانيم فقط توسط دولت به توسعه برسيم.

سومين موضوع کلیدی در بحث راهبري توسعه، اين است كه بدانيم توسعه بايد به صورت همه‌جانبه و پايدار صورت گیرد. اگر توسعه فقط معطوف به بخش اقتصادي، اجتماعی یا زيربنايي و عمراني اتفاق شود، شكست مي‌خورد. همه‌جانبه بودن و پايدار بودن توسعه، يكي از شروط اصلی توسعه است، پس بايد در راهبري توسعه، توجه اساسي به اين موارد داشته باشيم.

نکته مهم آن است كه اگر بخواهيم در قسمت اول ايفای نقش كنيم و برنامه‌اي بدهيم که اين موضوع چگونه اتفاق مي‌افتد؟ نمي‌توان بدون نگاه به برنامه‌های جامع و راهبردي و كلان كشور، در سازمان مديريت و برنامه‌ريزي برنامه پنج‌ساله تنظيم کرد.

از سوی دیگر این پرسش مطرح می‌شود که چه نهادهایی بهتر از اين سازمان مي‌توانند چشم‌انداز كشور را ترسیم كنند؟ سازماني كه بتواند با شناخت تمام امكانات، ظرفيت‌ها و توانمندي‌هاي كشور و با بهره بردن از مطالعه تمام روش‌ها و تجربه سایر کشورها و با استفاده از مدل‌هاي علمي مطالعه و براي آينده كشور، برنامه توسعه طراحي كند.

پس سازمان بايد در برنامه راهبردي اداره كشور شناخت کافی و کامل از امكانات داشته باشد و از ظرفیت‌ها و محدوديت‌ها نیز شناخت واقعی داشته باشد و مبتنی بر نگاهی جامع، تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی کند.

2- زیرساخت‌های نرم افزاری

دومين نقشي كه برای اين سازمان متصوریم فراهم کردن زيرساخت‌هاي نرم افزاري براي توسعه است.

این نقش براساس قوانين و همچنین براساس مباني نظري و تجربي براي این سازمان متصور است.

توسعه، علاوه بر نیاز به زيرساخت‌هاي سخت‌افزاري -كه طبيعتا فراهم كردنش ساده نیست- نیازمند زيرساخت‌هاي نرم‌افزاري نیز هست که بسيار پيچيده‌اند. اين یکی از ماموریت‌های محوری اين سازمان است.

باید براي توسعه مدل و الگو داشته باشيم و بدانيم با چه الگو و مدلي مي‌خواهيم اين كار را انجام دهيم.

در واقع بايد برنامه بلندمدت داشته باشيم که این نقش را برنامه چشم انداز بر عهده دارد، ولي برنامه چشم‌انداز با راهبردها و برنامه‌هاي ميان مدت ما، ارتباط برقرار نكرده است. برنامه ميان‌مدت ما بايد براي نيل به هدف‌ها و انتظاراتي كه در چشم‌انداز طراحي شده پاسخگو باشد و بعد در برنامه كوتاه‌مدت، ما نبايد بدون برنامه‌ريزي بودجه بنويسيم. بايد معلوم باشد كه دستگاه‌ها پول را براي چه كاري و چه فعاليتي مي‌گيرند و اين فعاليت در راستاي چه هدفي است؟ آن هدف به كدام بخش‌از برنامه ميان مدت پاسخ مي‌دهد؟ آن اقدامي كه در برنامه آمده چه بخشي از چشم‌انداز را پاسخ مي‌دهد؟ ارتباط اينها بايد كاملا مشخص باشد. بودجه ما بايد كاملا در مسير واقعي برنامه باشد. بايد برنامه يكساله داشته باشيم.

در رابطه با زيرساخت‌هاي توسعه، از نظر مباني علمي و مديريتي كه بايد در برنامه آورده شود، سه ركن را تعريف مي‌كنند:

1- تنظيم ساختارها

2- مباحث منابع (منابع انساني و منابع مالي)

3- تكنولوژي و نرم‌افزار

در بحث ساختار، اولين كاري كه بايد انجام دهيم، اين است كه در كشور تقسيم كار ملي كنيم و بدانيم كه هدف‌هاي توسعه چگونه تقسيم‌بندي مي‌شوند؟ چه بخش مربوط به تشكل‌هاي مردم نهاد (NGO) و ساير بخش‌ها است؟ به حد و حدود یکدیگر تجاوز نكنيم. نگوييم كه اين كار چون سود دارد، و پول در آن هست، ما انجام بدهيم و اين كار را كه سود ندارد، واگذار كنيم.

بعد طراحي ساختار خرد؛ (در بخش‌هاي زيرمجموعه) در تخصيص منابع، بحث بودجه بحث بسیار مهمي است. منابعي را كه به طرق مختلف دست مي‌آوريم، چگونه توزيع كنيم؟ اولويت‌ها چيست؟ آيا رشد باید براساس سنوات گذشته باشد؟ یا براساس عملكرد باشد؟ براساس قيمت تمام‌شده باشد؟ فعاليت‌ها تعريف شده باشد؟

بحث بعدي كه بسيار مهم است، بحث تكنولوژي - نرم‌افزار یا سخت‌افزار- است. همه قوانين، مقررات، آيين‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها، تكنولوژي‌هاي ما است. نرم‌افزارهايي كه مي‌تواند، زيرساخت‌هاي كشور را فراهم كند.

3- رصد و پایش

سومين نقشي كه برای سازمان متصوریم بحث رصد توسعه است.

بررسی این نقش نشان دهنده آن است که حتی می‌توان گفت مهم تر از دو نقش پیشین باشد که متاسفانه در كشور ما مغفول واقع شده است.

رصد و پایش به معنای آن است که مدل توسعه‌اي كه طراحي كرديم و مي‌خواهيم آن را محقق کنیم، چگونه رصد، نظارت و كنترل كنيم تا بدانیم آيا به جايي كه مي‌خواهيم، رسيديم يا نه؟

پرسش‌های اساسی مختلفی در این خصوص مطرح است از جمله اینکه سند چشم‌انداز جمهوری اسلامي تدوين شد، به تصويب بالاترين مقام كشور هم رسيد و اگر همه بر اجرايش اتفاق و اتحاد داشتيم، كجا بايد آن را رصد كنيم؟

چگونه بايد بفهميم كه آيا در مسير چشم‌انداز توسعه حركت مي‌كنيم يا خلاف آن مسير؟

اگر قرار است در سال 1404 قدرت اول اقتصادي و علمي منطقه شويم، آيا در اين مسير هستيم يا نه؟

اگر قرار است از نظر اجتماعي، فرهنگي و سياسي در فلان رتبه قرار بگيريم، اكنون كجا هستيم؟

در ركن سوم كه رصد و پایش توسعه است، نظارت و ارزيابي توسعه انجام می‌شود. نظارت بر مسيرها، كنترل و اصلاح در اين بخش انجام مي شود. بايد سه نوع فعالیت انجام شود:

1- مسير استراتژيك و راهبردي و كلان كشور را رصد كنيم.

2- طراحي زيرساخت‌هاي توسعه انجام شود.

3- رصد توسعه انجام شود.

برای مسير استراتژيك و راهبردي و كلان كشور را رصد كنيم، بايد چشم‌انداز را رصد كنيم و هر سال گزارش بدهيم كه چقدر به اهداف چشم‌انداز نزديك شديم؟ چقدر منحرف شديم؟ كجا هستيم؟ پاسخ به این پرسش‌ها بسیار مهم است.

برای مثال بعضي از گزارش‌هايي كه در مراجع رسمي، بررسي، تاييد و نهايي شده، نشان مي‌دهد، به‌رغم اينكه هشت سال از سندچشم‌انداز مي‌گذرد، ما عقب‌تر از مراحل، جایگاه‌ها و اهداف قبلي هستیم.

اکنون این پرسش‌ها مطرح است که اين را چه شخصي یا چه مرجع و نهادی بايد اعلام كند؟ چه كسي بايد زنگ خطر را بزند؟ اگر قرار بوده ما از عربستان سعودي، تركيه و كشورهاي رقيبمان در منطقه جلو بيفتيم و مي‌بينيم آنها رشد هشت يا هفت درصدي داشتند و ما مثلا رشد 2 درصد يا سه درصدی داشتيم، چه كسي بايد اين حساسيت منطقي را ايجاد و حركت‌ها را اصلاح یا زمينه تغييرات را فراهم كند؟

بخش دوم بحث رصد، رصد برنامه‌اي است که در این بخش بسیار مهم و البته تاثیرگذار است.

برای مثال باید به این موضوع پرداخته شود که نتایج اجرای برنامه‌های پنج‌ساله اول، دوم، سوم، چهارم و پنجم چه شد؟

برنامه چهارم كه بخش زيادي از آيين‌نامه‌هاي آن تا آخر برنامه به تصويب نرسيد، چه شد؟

برنامه‌اي كه نتواند آيين‌نامه‌هاي خود را تصويب كند، قطعا اجرا نمي‌شود. چه كسي بايد اين برنامه را رصد كند؟ چه كسي بايد اطلاع‌رساني كند؟ چه كسي به مردم بگويد؟ چه كسي بايد به مسولان عالي گزارش دهد؟ چه كسي بايد اين اتفاق را شفاف بكند؟ در كجا بايد رصد اقدامات دستگاه‌ها، طرح‌هاي عمراني آنها، امور جاري آنها، اتفاق بيفتد؟

جایگاه سازمان

با توجه به این مباحث در صورتی می‌توان انتظار داشت که سازمان مورد اشاره به اهداف و ماموریت‌های خود دست یابد که جايگاه سازمان را براساس ديدگاه‌هايي كه رياست جمهور دارند ارتقا بدهيم.

اگر احساس كنيم كه وقتي اسم سازمان، عوض شد و تابلو را پايين آوردند و تابلو عوض شد و با این تغییر تابلو مساله حل شده است، اشتباه کرده‌ایم.

بدون تغيير نقش‌ها، اهداف جدید و مغفول مانده، دست يافتني نيست. وقتي نقش عوض بشود، به تبع نقش، ماموريت‌ها هم عوض مي‌شود.

به تناسب تغییر ماموريت‌ها، وظايف ما عوض مي‌شود و متناسب با تغيير وظايف، ساختار عوض مي‌شود و متناسب با تغيير ساختار، بايد خود را با آنها تنظيم كنيم. يعني بايد عامل هدايتگر توسعه باشيم و بايد در همين قواره و به همين سبك باشيم. خوشبختانه اين فضا فراهم است و باز هم بايد زمينه اين ارتقا فراهم بشود تا بتوانيم اين مديريت را در سطح كلان عملياتي كنيم. اين انتظار عمومي است كه بايد اتفاق بيفتد. من مطمئن هستم كه اگر ما نتوانيم اين فرآيند را به درستي اجرا كنيم، ممكن است این روزها بگذرد، ولی چند سال بعد، دوباره اتفاقي كه چند سال پيش افتاد، رخ ‌دهد.

كشور به این رویکردها و اقدامات نيازمند است و مرکزی بايد اين كار را انجام دهد و اگر یک سازمان تخصصی متولی آن نشود، دبيرخانه‌هاي ديگري رشد مي‌كنند و در جاهاي ديگر به هر حال اقداماتي انجام مي‌دهند که نتایج آن می‌تواند نگران‌کننده باشد.
منبع: دنیای اقتصاد