گزارش|طرح شفافیت قوا؛ از وعده انتخاباتی تا طرحی خلق الساعه

شعار شفافیت به عنوان وعده نمایندگان مجلس یازدهم پس از ۲ سال در قالب طرحی با عنوان «شفافیت قوای سه گانه» از قوه مقننه فراتر رفت تا به دیگر قوا و نهادها هم تسری یابد، طرحی که با وجود برخی کاستی‌های مشخص موجود در آن، راهی دراز برای تبدیل شدن به قانون در پیش دارد.

کد خبر: ۴۵۳۳۹۴

تاریخ: ۲۳ خرداد ۱۴۰۱ - ۱۲:۰۴

گروه سیاسی خبرگزاری ایران اکونومیست- شروع داستان شفافیت گرچه با احساس ضرورت از سوی نمایندگان مجلس یازدهم و بر اساس وعده انتخاباتی آنها بود اما اجرای آن بر اساس تصمیم اعضای قوه مقننه، به عهده قوا و نهادهای دیگر هم گذاشته شد، تصمیمی که در مرحله نخستِ تبدیل به قانون نتوانست نظر فقها و حقوقدانان شورای نگهبان را جلب کند و باید بار دیگر برای اصلاح و تقویت به کمیسیون‌های داخلی مجلس بازگردد.

داستان شفافیت از کجا شروع شد؟

شفاف سازی سازوکار قانون گذاری و آرای نمایندگان، از همان روزهای نخست طرح در مجلس دهم و سال ۹۶ تا اوایل سال ۱۴۰۱ و مجلس یازدهم، همواره از چالش برانگیزترین طرح‌های پارلمان بود. طرحی که در دوره دهم رای نیاورد و در دوره یازدهم هم به سرانجام نرسید و گرفتار تغییرات بسیار شد و در حالی که طرح اولیه شفافیت آرای نمایندگان در کمیسیون‌های داخلی مجلس بررسی می‌شد، گروهی از اعضای این نهاد تصمیم گرفتند شفافیت را نه در محدوده بهارستان که به تمام نهادها و سازمان‌ها و قوا گسترش دهند. «اقبال شاکری» نماینده تهران درباره دلایل تسری طرح شفافیت به تمام نهادها و قوا گفت: «حین رسیدگی به طرح شفافیت آرا، این بحث بین نمایندگان شکل گرفته بود که چطور ما به‌سراغ شفاف‌کردن تصمیم‌گیری‌ها در دستگاه‌های دولتی نمی‌رویم؟ که تاثیر بیشتری بر زندگی مردم دارد؟»

همین نقطه ضعف سرنوشت طرح شفافیت را در هاله ای از ابهام فرو برد، محمدرضا رضایی کوچی رییس کمیسیون عمران مجلس در خصوص بررسی طرح شفافیت آرای نمایندگان و طرح صیانت از فضای مجازی در مجلس معتقد بود:«بعید است در مدت عمر مجلس یازدهم به سرانجام برسد، در طرح شفافیت قوای سه‌گانه دستگاه‌های دیگر را هم به این طرح گره زدند که سبب شده شرایط پیچیده‌ای را برای آن رقم بخورد.»

زمزمه‌های شفافیت برای قوا و نهادهای دیگر پس از تعطیلات عید نوروز جدی‌تر شد و ۲۳  فروردین ۱۴۰۰، متن کامل طرح «شفافیت قوای سه گانه و دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها» منتشر و با امضای جمعی از  نمایندگان به هیات رئیسه مجلس ارسال شد. در گام بعدی و در نشست علنی ۲۸ فروردین نمایندگان دو فوریت «طرح شفافیت قوای سه گانه و دستگاه های اجرایی و سایر نهادها» را مورد بررسی قرار دادند و با ۱۹۳ رای موافق و ۵۳ رای مخالف به تصویب رساندند.  یازدهم اردیبهشت هم نمایندگان مجلس کلیات طرح شفافیت قوای سه‌گانه را با ۱۸۳ رای موافق، ۳۰ رای مخالف و ۴ رای ممتنع از مجموع ۲۲۰ نماینده حاضر، تصویب کردند و مجلس بررسی جزئیات آن را که شامل پنج ماده بود آغاز کرد.

یکی از بحت برانگیزترین مواد این طرح، ماده ۳  و تبصره آن بود که «مشمولان این قانون را از جمله مجمع تشخیص مصلحت نظام (فقط در اجرای اصل ۱۱۲ قانون اساسی در موارد اختلافی مجلس و شورای نگهبان) هیات عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس شورای اسلامی، هیات وزیران، شوراهای اسلامی شهر و روستا و شوراهای موضوع این قانون موظف می کرد؛  مشروح مذاکرات خود را اعم از صحن و کمیسیون های تابع آن ها و آرای ماخوذه از اعضا را به تفکیک اسامی موافق، مخالف، ممتنع و کسانی که در رای گیری شرکت نکرده اند، حداکثر ظرف یکماه در پایگاه اطلاع رسانی خود با قابلیت خوانش رایانه ای منتشر نمایند، مگر در مواردی که به موجب قانون اساسی و قوانین مربوط به هر یک از نهادهای مذکور در این قانون، تشکیل جلسه غیرعلنی یا رای گیری مخفی پیش بینی شده باشد.

تبصره این ماده هم اعلام می‌کرد: «در جهت استقلال نظر کارشناسی، آراء ماخوذه از نمایندگان مجلس در خصوص مصوباتی که جنبه صنفی و منطقه ای دارد، از شمول این ماده خارج است. کمیسیون تخصصی مکلف است در پایان گزارش خود به صحن علنی، جنبه صنفی و منطقه ای خود را اظهار نموده و براساس رأی مجلس عمل گردد. حکم این ماده و تبصره آن در خصوص مجلس شورای اسلامی به ذیل ماده ۱۱۹ قانون آیین نامه داخلی مجلس الحاق می شود». نمایندگان در ادامه بررسی تبصره های ماده یک، نیروهای مسلح، اطلاعاتی و امنیتی و نیز سازمان انرژی اتمی را از طرح شفافیت مستثنی کردند. همچنین در بررسی ماده ۴ این طرح مجازات مستنکفین از اجرای طرح شفافیت قوای سه‌گانه و دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها را تعیین شد. در نهایت و پس از پایان بررسی ها؛ این طرح در تاریخ ۱ خرداد ۱۴۰۱ در جلسه علنی مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید و محمد باقر قالیباف رئیس مجلس در تاریخ سوم خرداد ۱۴۰۱ طی نامه‌ای، در اجرای اصل ۹۴ قانون اساسی طرح دو فوریتی شفافیت قوای سه گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها را جهت بررسی، به شورای نگهبان ارسال کرد.

طرح شفافیت قوا به دنبال چه بود؟

اگر قرار است آرای و اقدامات نمایندگان مجلس در اتاق شیشه‌ای و شفاف قرار گیرد؛ چرا این اقدام برای دیگر نهاد و قوا و سازمان‌ها دستور کار نشود؟ این پرسش را می‌توان اساس شکل‌گیری طرح شفافیت قوای سه‌گانه دانست، طرحی که برپایه آن نهادهای بسیاری باید آراء و اطلاعات مربوط به حوزه فعالیت دستگاه‌های متبوع خود را به همراه مذاکرات و تصمیمات اتخاذ شده در اختیار عموم مردم قرار دهند تا امکان داوری برای جامعه درباره این اطلاعات و آراء فراهم شود. طرح شفافیت شامل تصمیمات هیات وزیران، موسسات شرکت های دولتی، بانک ها، سازمان صدا و سیما، شهرداری ها، کمیته امداد امام، جمعیت هلال احمر، شوراهای شهر، شورایعالی استان ها، قوای قضائیه و مقننه، مجمع تشخیص مصلحت نظام، کانون وکلا، اتاق های بازرگانی، اصناف و تعاون بود.

این طرح اما مخالفانی داشته و دارد؛ در همان جلسه تصویب دو فوریت طرح مخالفان معتقد بودند که پیش از این در حوزه شفافیت قوانین مصوب وجود داشته و نیازی به تصویب قانون جدید نیست. انتقاد دیگر اولویت دادن به این طرح با وجود طرح های اولویت‌دار دیگر بود و در نهایت نمایندگان منتقد، این طرح را خلق‌الساعه و فاقد پشتوانه کارشناسی دانسته و به اصطلاح آن را ناپخته توصیف کردند. به اعتقاد منتقدان، مستثنی سازی‌های متعدد و کلی گویی‌های آن، از مشکلات طرح است و در دیدگاهی نسبتا بدبینانه، گروهی شفافیت برای تمام قوا را همان سنگ بزرگی دانستند که برداشتن آن از سوی مجلس به معنای نزدن است و  این طرح، در عمل طرح اصلی شفافیت آرای نمایندگان را به محاق خواهد برد.

نقاط ضعف طرح شفافیت آرای نمایندگان

در بررسی دقیق طرح مجلس می توان به برخی نقاط ضعف آن پی برد. ضعف هایی که می تواند دلیل عدم تایید آن از سوی شورای نگهبان باشد. یکی از ابتدایی‌ترین این ضعف‌ها «عدم دقت در ادبیات تقنینی» است. نمایندگان در این طرح: الف) مصادیق دستگاه‌های اجرایی مشمول این قانون را چند بار تکرار کرده‌اند. ( مثلا سازمان هدفمندی یارانه‌ها  هم  مصداق ماده (۵)‌ قانون مدیریت خدمات کشوری است، هم مصداق شرکت دولتی و هم اینکه یک بار صراحتا ذکر شده است.

ب) برخی از نهاد های ذکر شده وجود خارجی ندارند، ( مثلا: «صندوق عشایری» - احتمالا منظور «صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر» بوده است.

پ) اسامی بسیاری از دستگاه‌ها ناقص و اشتباه ذکر شده است. (مثلا «بیمه سلامت» به جای «سازمان بیمه سلامت ایران» یا «صندوق بازنشستگی صنعت نفت» به جای «صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت»). از سوی دیگر این طرح شامل شفافیت در دو حوزه ۱- اطلاعات سازمان، اموال، داده ها و قراردادها ۲- فرآیند تصمیم گیری است و این در حالی است که شفافیت در حوزه اطلاعات سازمان موضوع جدیدی نیست. پیش از این قانون دسترسی آزاد به اطلاعات در سال ۸۸ که در آن موضوعاتی مانند شمول، استثناها، تشخیص مصادیق، فرض اختلاف و . . . در این قانون لحاظ شده است و یا قانون ارتقای سلامت اداری و مبارزه با فساد در سال ۷۷ تصویب شده است یا ماده ۳ قانون ارتقای سلامت نظام اداری مصوب ۳۰/۱۰/۱۳۹۰ و قانون دسترسی آزاد به اطلاعات از جمله قوانین موجود در حوزه شفافیت است که به نظر می رسد در تدوین و تصویب، قانون شفافیت قوای سه گانه مورد توجه قرار نگرفته‌اند.

در محور دیگر «جامعیت مشمولین دستگاهی» محل ایراد است. بر این اساس، استثنا شدن فقط سه دستگاه وزارت اطلاعات، نیروهای مسلح و سازمان انرژی اتمی، شمول کامل همه احکام بر همه دستگاه‌ها بدون در نظر گرفتن مقتضیات دستگاه‌ها، شمول بر بعضی اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی نظیر موسسات اعتباری و شرکت‌های بیمه غیردولتی و سازمان‌های مردم نهاد و خیریه‌ها، شمول بر دستگاه‌های که مستقیم زیر نظر رهبری هستند بدون اخذ موافقت ایشان؛ از مهمترین ایردات و کاستی های طرح شفافیت قوای سه گانه مصوب مجلس است. این در حالی است برخی وزارتخانه های دیگر مثل وزارت دفاع، نفت و حتی هیات دولت که جزئیات جلسات محرمانه است، بر اساس این مصوبه باید اعلام و شفاف شوند، یا این مصوبه در تبصره ای عجیب محتوای جلسات شورای تامین یک شهرستان محرمانه و غیرقابل انتشار دانسته اما محتوی جلسات دولت را نه.

به نظر می‌رسد طرح مصوب مجلس «جامعیت شمول موضوعی» ندارد. این طرح بدون لحاظ استثنائات منطقی شفافیت نظیر حکم انتشار اطلاعات اقتصادی و گزارش عملکرد شرکت‌های دولتی که دارای رقیب هستند، نوشته شده است. اما به این موضوع که برخی از اطلاعات شرکت ها و بنگاه های اقتصادی مزیت رقابتی آنها محسوب می‌شوند و این اطلاعات علاوه بر اینکه روندهای کاری آن شرکت هاست، جزو اسناد تجاری مردم محسوب می شوند.

همچنین استنثا نشدن موضوعات دارای بار امنیتی نظیر حکم انتشار اسامی کارمندان سازمان زندان‌ها یا سازمان بازرسی کل کشور و نیز استثنا نشدن موضوعات مربوط به مصالح ملی با توجه شرایط جنگ اقتصادی از ایرادات این طرح است. الزام شرکت های نفتی یا شرکت های مرتبط با تامین کالاهای اساسی کشاورزی که امنیت غذایی مردم را تامین می کنند، در شرایط تحریم کشور می تواند راه را برای شناسایی مسیرهای دور زدن این تحریم ها هموار و بر تحریم ها را بیشتر کند.

استثنا شدن مجلس به جهت استقلال نظر کارشناسی در مسایل صنفی و منطقه‌ای هم «استثنایی غیردقیق و البته یک‌جانبه» است که این پرسش را مطرح می‌کند که اگر هدف استقلال نظر کارشناسی در مجلس است، چرا فقط مسایل صنفی و منطقه‌ای نمایندگان مستثنی شده است؟ همچنین در ایرادات شورای نگهبان آمده است: عدم کفایت موضوعات استثنا شده ( نظر کارشناسی در مسائل صنفی و منطقه‌ای و امنیتی و.... برای سایر نهادهای تصمیم گیر جمعی نظیر هیئت وزیران هم وجود دارد).

عدم دقت به ارتباط میان موضوع مصوبه و قوانین موجود، اشتراک قابل توجه مفاد مصوبه با قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و عدم لحاظ استثنائات صحیح آن قانون در این مصوبه ( مثلا در ماده ۲۲ قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات برای تخطی از بخشی تکالیف این طرح، مجازات تعیین شده است و این طرح هم بدون اشاره به نسخ یا عدم نسخ قانون قبلی، مجازات‌های جدیدی برای همان مرتکبین در نظر گرفته است». دو «ایراد فرامتنی» دیگری است که می توان به مصوبه مجلس وارد دانست.

با چنین توصیفاتی به نظر می‌رسد طرح مورد نظر نمایندگان مجلس برای تبدیل شدن به قانون، راه درازی در پیش دارد و باید ایرادات شورای نگهبان قانون اساسی رفع شود.