فرید قادری

چرا رتبه ایران در کسب‌و‌کار بهتر نمی‌شود؟

رتبه ایران در ارزیابی محیط قانونی و مقرراتی کسب‌و‌کار (Doing Business) دوباره کاهش یافت. اگر سال گذشته رتبه کلی کشور 144 در بین 185 کشور بود، امسال در بین 189 کشور 152 شده است، در سنجه فاصله از پیشرو (اقتصادی فرضی که نماینده بهترین عملکرد همه اقتصادهای مورد بررسی در مولفه‌های شاخص‌های ده‌گانه است) هم تغییری در وضعیت حاصل نشده و همچنان فاصله 46 واحدی از 100 در کارنامه ایران ثبت شده است.

کد خبر: ۴۳۹۳۰

تاریخ: ۰۸ آبان ۱۳۹۲ - ۰۹:۱۹

اطلاعات پایه این گزارش بازه زمانی تابستان 1391 تا بهار 1392 را در بر می‌گیرد. این ارزیابی اگر چه در ظاهر در چند عدد خلاصه می‌شود؛ اما در باطن به رویکرد و اولویت‌های یک نظام اقتصادی نسبت به «بخش خصوصی» می‌پردازد. برای ورود به بحث لازم است از منظر «رویکرد و اولویت‌ها» نگاهی مختصر به هر یک از نماگرهای شاخص داشت. رویکرد و اولویت‌ها در این نوشتار تنها به مقامات یا مدیران یک دستگاه مفروض محدود نیست و همه افراد ذی‌نفع و ذی‌نفوذ در فرآیند قانون‌گذاری، سیاست‌‌گذاری، تدوین مقررات، اجرا و نظارت در همه دستگاه‌ها و سازمان‌های حاکمیتی را دربرمی‌گیرد‌.
1- شروع کسب‌و‌کار: چهار مولفه این نماگر به ارزیابی تعداد دفعات مراجعه یک متقاضی، مدت زمان، هزینه و حداقل سرمایه برای ثبت یک شرکت معمولی می‌پردازند. رتبه ایران در این نماگر از 42 در سال 1388 به 107 در سال 1392 کاهش یافته است. اگر رویکرد افراد و نهادهای موثر بر نهاد ثبت شرکت تسهیل فرآیندهای ثبت شرکت برای کارآفرینان است، آیا این عملکرد متناسب با این رویکرد خواهد بود؟ در صورتی که به دلایل مختلف از جمله عدم‌توانایی کافی در شناسایی اشخاص حقیقی و حقوقی و نبود ارتباط سیستمی دستگاه‌ها و نهادهای مختلف با یکدیگر از نهاد ثبت شرکت به عنوان گلوگاه استفاده می‌شود و تکالیف اداری متعدد به ویژه در حوزه استعلام‌ها بر عهده این سازمان نهاده می‌شود تابخشی از بار اداری سایر دستگاه‌ها را به دوش بکشد آیا می‌توان پذیرفت که حمایت از کارآفرینی و ورود قانونی کارآفرینان به عنوان اولین اولویت در نظر گرفته شده است تا زمانی که از نهاد ثبت شرکت، انتظاری فراتر از ثبت شرکت داشته باشیم نباید انتظار بهبود رتبه را داشت.
2- اخذ مجوزهای ساخت: در این نماگر بهترین رتبه ایران 141 در سال 1388 بوده و در حال حاضر در رده 169 قرار دارد. این نماگر از طریق سه مولفه تعداد دفعات مراجعه متقاضی برای اخذ مجوزهای ساخت یک سازه صنعتی/تجاری در محدوده شهری، مدت زمان و هزینه مربوط به آن کارآیی دستگاه‌های ذی‌ربط را ارزیابی می‌کند. فاصله 20 رتبه‌ای تا انتهای جدول هر چند عجیب به نظر می‌رسد؛ اما با فرض درستی آن باید پذیرفت که با وجود دستگاه‌های متعدد در مدیریت شهری که بسیاری از آنها قادر یا متمایل به تبادل اطلاعات با یکدیگر نیستند باید در پیش‌داروی خود تجدید نظر کنیم. این نماگر از مرحله ارائه درخواست مجوز ساخت تا برقراری انشعاب‌های آب، فاضلاب، برق و تلفن را مورد محاسبه قرار می‌دهد. مهم‌ترین دلیل رتبه پایین کشور در این نماگر، زمان بسیار طولانی 270 روز (84 درصد کل زمان) برای برقراری انشعاب آب و فاضلاب است. به جز شهرداری و دستگاه‌های ارائه‌دهنده خدمات شهری، بسیاری از سازمان‌ها اطلاعاتی در اختیار دارند که در این فرآیند باید برای دریافت تایید یا استعلام به آنها مراجعه کرد و این رفت‌وآمدهای اداری مستمر زمانی 320 روزه را در 16 مرحله رقم زده است. شاید اعلام این نتایج بهانه‌ای باشد تا موضوع مدیریت واحد شهری که در برنامه پنجم به مدیریت یکپارچه شهری تغییر یافت مجددا در دستور کار قرار گیرد.
3- دسترسی به انرژی الکتریکی: در سه سال گذشته که این نماگر معرفی شده، رتبه ایران کمتر 160 نبوده است. این نماگر از مرحله ارائه درخواست تا برقراری انشعاب برق در مقیاس صنعتی برای سازه صنعتی/تجاری مفروض در نماگر اخذ مجوزهای ساخت را در چارچوب سه مولفه تعداد مراحل، زمان و هزینه محاسبه می‌کند. زمان 140 روزه انتظار برای برقراری انشعاب مهم‌ترین دلیل رتبه نامطلوب ایران است. از آنجا که از سال 1383 تاکنون تعرفه اجرا، نصب و برقراری انشعاب بر مبنای قانون اصلاح ماده 3 برنامه چهارم ثابت مانده و از سال 1386 به این سو شرکت‌های توزیع، به دلیل عدم‌توان مالی قادر به انجام کلیه امور نبوده و آن را به متقاضی واگذار کرده‌اند امکان برنامه‌ریزی برای تامین و تدارک کالا و خدمات در این حوزه وجود نداشته و عملا موجب آشفتگی در بازار و زیان متقابل شرکت‌های تولید‌کننده و مصرف‌کنندگان نهایی شده است. مشخص است که در این فرآیند نیز «کارآفرین» در اولویت قرار ندارد.
4- نماگر ثبت مالکیت: بدون ثبت مالکیت و حمایت قانونی از آن امکان کارآفرینی و استمرار آن وجود ندارد. در این نماگر فرآیندهای قانونی ثبتی مربوط به نقل و انتقال یک ملک تجاری، مدت زمان و هزینه آن ارزیابی می‌شود. رتبه این نماگر هم در چند سال گذشته بهتر از 150 نبوده است. از یک سو به دلیل تعدد دستگاه‌های ذی‌ربط در تعیین رتبه این نماگر از جمله سازمان ثبت اسناد و املاک، شهرداری، سازمان امور مالیاتی، سازمان تامین اجتماعی و ادارات کار و از سوی دیگر به دلیل عدم‌وجود تبادل اطلاعات موثر و سیستمی بین دستگاه‌های یاد شده، همانند نهاد ثبت شرکت، نهاد ثبت املاک نیز تبدیل به گلوگاه شده و عملا متقاضی باید استعلام اطلاعات مورد نیاز سایر دستگاه‌ها را نیز در مرحله نقل و انتقال ملک تهیه کند. در این نماگر نیز هزینه (مالی و زمانی) ناکارآمدی دستگاه‌های اجرایی را کارآفرین پرداخت می‌کند. به عبارت دیگر به جای اینکه دستگاه‌ها در یک فرآیند تعریف شده اطلاعات مرتبط با یک پرونده را از یکدیگر دریافت کنند این متقاضی است که باید پرونده در دست به نهادهای مختلف مراجعه کند. موضوع فساد اداری و جعل احتمالی خارج از این بحث است.
5- نماگر اخذ اعتبار: یکی از دو رتبه دو رقمی ایران در گزارش امسال. این نماگر در دو بعد مستقل اطلاعات اعتباری و قدرت حقوق قانونی به ارزیابی روابط اعتباری وام دهنده و وام گیرنده می‌پردازد. هر چند که در بعد اطلاعات اعتباری تقریبا همه نمرات اخذ شده (5 از 6)؛ اما نقطه ضعف اصلی کشور در بعد قدرت حقوق قانونی است؛ چراکه به دلیل عدم‌وجود تعریف دقیق از وثایق منقول در نظام حقوقی کشور و همچنین فقدان دستورالعمل مشخص در نظام بانکی برای پذیرش اموال منقول به عنوان وثیقه از مجموع 10 نمره بیشتر از 4 نمره به ایران اختصاص نیافته است. در بعد اطلاعات اعتباری به دلیل وجود سامانه قوی اطلاعات اعتباری بانک مرکزی و همچنین عملکرد فوق‌العاده شرکت مشاوره رتبه‌بندی در سطح منطقه (دومین شرکت خصوصی ارائه‌دهنده اطلاعات اعتباری پس از ترکیه) در زمره کشورهای پیشرو منطقه قرار داریم. با این حال ابهامات موجود در مبانی حقوقی و اجرایی مرتبط با وثایق رویکرد مثبت به کارآفرینی را کمرنگ کرده است. در صورتی که در یک نظام بانکی وثیقه ملکی مهم‌ترین ابزار تامین مالی بخش خصوصی و کارآفرینی باشد آیا می‌توان پذیرفت که تاکید بر مبانی قانونی فعلی با هدف حمایت از کارآفرینان استمرار می‌یابد؟
6- حمایت از سهامداران خرد: رتبه 147 امسال این نماگر به مراتب بهتر از رتبه 165 دو سال گذشته است، اما همچنان نامطلوب است. مولفه‌های این نماگر میزان حمایت قانونی از سهامداران زیر 10 درصد یک شرکت بورسی را در سه زمینه افشای اطلاعات، مسوولیت مدیر و سهولت شکایت از مدیر بررسی می‌کنند. هرچند در دو مولفه اول از مجموع 10 امتیاز به‌ترتیب 7 و 4 امتیاز نصیب ایران شده است؛ اما متاسفانه در مولفه سهولت شکایت از مدیر با کسب صفر امتیاز در رده 189 دنیا قرار دارد. چنانچه نتایج این ارزیابی را بپذیریم، نتیجه این خواهد بود که در اقتصاد ما تامین حقوق سهامداران خرد در بازار سرمایه در اولویت نیست و به عبارت دیگر شرکت‌های سهامی عام باید متکی به آورده سهامداران اصلی یا تامین مالی از نظام بانکی باشند که پیش‌تر در مورد آن توضیح داده شد. شاید بتوان از نتایج این نماگر برای عدم‌تمایل عموم ایرانیان برای حضور در بازار سرمایه به‌عنوان سهامدار خرد بهره گرفت. آیا رویکرد قوانین فعلی حاکم بر روابط مدیران شرکت و سهامداران خرد در راستای حمایت از تامین مالی بنگاه‌ها از طریق بازار سرمایه با تاکید بر سرمایه‌های اندک است؟ آیا می‌توان نتیجه گرفت که شکوفایی‌های چند وقت اخیر بورس ناشی از توجه فوق‌العاده به سهامداران خرد است؟
7- پرداخت مالیات و کسورات قانونی: هرچند که سه مولفه نرخ کلی مالیات، تعداد مراحل آماده‌سازی اسناد و پرداخت و مدت زمان آن مورد توجه قرار گرفته است؛ اما موضوع اصلی در کشور ما و بسیاری کشورهای دیگر مراحل آماده‌سازی اسناد و پرداخت و مدت زمان مربوط به آنها است. به عبارت دیگر، این پروژه به دنبال آن است که سالانه چه میزان از زمان و نیروی انسانی یک بنگاه برای انجام امور مربوط به دستگاه‌های وصول مالیات و سایر عوارض اختصاص می‌یابد. رتبه امسال در این نماگر نسبت به سال قبل 10 رتبه تنزل کرده (از 129 به 139) و در مقایسه با رتبه سال 1385 (96 در بین 175 کشور) 43 رتبه نزول کرده است. دو سازمان اصلی در این نماگر عبارتند از: سازمان امور مالیاتی و سازمان تامین اجتماعی که دارای زمینه‌های مشترک کاری برای بهبود رتبه هستند. هر دو سازمان از امکانات و تجهیزات پیشرفته الکترونیکی بهره می‌گیرند؛ با این حال بهبود رتبه در این نماگر نیازمند عزمی فراتر از حوزه مدیریتی دو سازمان است. چنانچه از زاویه شرکت‌ها به موضوع نگاه کنیم، استخدام افراد مجرب برای حل و فصل موضوعات مالیاتی و تامین اجتماعی خود گویای حجم بالای کار اداری تحمیل شده به شرکت‌ها برای پرداخت مالیات و کسورات قانونی است. اگر رویکرد و اولویت با توسعه بخش خصوصی و کارآفرینی است، چگونه می‌توان این وضعیت را تحلیل کرد؟ آیا زمان آن فرا نرسیده که انواع مختلف مالیات و کسورات قانونی در چارچوب یک برنامه منسجم از طریق یک پایگاه اینترنتی ارسال و پرداخت شود؟
8- تجارت فرامرزی: 153 رتبه‌ای است که کشور در این نماگر به خود اختصاص داده است. در این نماگر تعداد مراحل، مدن زمان و هزینه صادرات و واردات (6 مولفه در مجموع) مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. در فاصله یک سال گذشته سه مرحله دیگر به مراحل واردات افزوده شده و به عدد 10 رسیده است. مدت زمان مشابه برای واردات نیز به 37 روز افزایش یافته است. آنچه از بازرگانان کشور در چند وقت گذشته از آن با اصطلاح «خود تحریمی» یاد می‌کردند در نتایج این گزارش نمود یافته است. جدا از بازبینی وحذف بسیاری از اسناد و طرح‌ها مانند ایران کد، ثبت سفارش، شبنم و ... ضروری است که در اولین اقدام وضعیت پنجره واحد تجاری کشور، متولی آن و دستگاه‌های اصلی و فرعی تعیین شوند. در صورتی که در راه‌اندازی پنجره واحد تجاری الکترونیکی کشور، منافع کارآفرینان بر منافع سازمانی (بیش از 30 دستگاه در این فرآیند مداخله دارند) ترجیح داده شود، می‌توان به این باور رسید که کارآفرینی و توسعه آن به اولویت اصلی تبدیل شده است.
9- الزام به اجرای قرارداد: بهترین عملکرد در بین 10 نماگر. رتبه 51 در گزارش امسال اگر چه بهترین رتبه ایران در سال‌های گذشته نبوده، اما سبب شده که رتبه کلی ایران بیشتر از این به انتهای جدول نزدیک نشود. در این نماگر کارآیی نظام قضایی برای الزام به اجرای یک قرار داد به ارزش 143 میلیون ریال (معادل دلاری پرونده مفروض برای همه اقتصادها) در سه مولفه تعداد مراحل، مدت زمان و هزینه مرتبط با تشکیل پرونده، دادرسی و اجرای حکم ارزیابی می‌شود. رای در دادگاه بدوی بر اساس اظهار نظر کارشناس رسمی صادر می‌شود. هرچند که با توجه به رتبه خوب این نماگر نسبت به بقیه نباید مشکل خاصی وجود داشته باشد؛ اما واقعیت این است که رقم پایین پرونده در تعیین رتبه بسیار موثر است و در پرونده‌هایی با رقم‌های بالاتر زمان دادرسی بسیار طولانی‌تر است. جدای از موارد بالا، در حال حاضر به دلیل عدم‌وجود سامانه ملی شناسایی اموال، شناسایی اموال شخص محکوم عملا به عهده شاکی است که همین بر پیچیدگی‌های موضوع می‌افزاید. به عبارت بهتر، نظام اداری و قضایی علاوه‌بر هزینه‌های مالی و زمانی پرونده، هزینه یافتن اموال فرد محکوم را نیز به فعال اقتصادی تحمیل می‌‌کند. به نظر نمی‌رسد که این فرآیند نیز با در اولویت قرار داشتن کارآفرینی سازگار باشد.
10- ورشکستگی: یکی از ناشناخته‌ترین ابزارهای اقتصادی برای توسعه کارآفرینی و بخش خصوصی در محیط قانونی و مقرراتی ایران. هرچند که قرار گرفتن در رتبه 129 به اندازه کافی گویای ضعف در ساختار حقوقی و اجرایی ورشکستگی است؛ اما توجه به سنجه فاصله از پیشرو ابعاد بیشتری از این موضوع را نمایان می‌کند. اقتصاد ایران در نماگر ورشکستگی 80 واحد از بهترین عملکرد دنیا فاصله دارد و این بیشترین میران فاصله در بین نماگرهای ده‌گانه است. ساختار حقوقی و اجرایی ورشکستگی در ایران ارتباط تنگاتنگی با اطلاعات موجود در نهاد ثبت شرکت، ثبت املاک، اطلاعات اعتباری (اعم از نظام بانکی و خارج از آن مانند گمرک، شرکت‌های خدمات شهری و ...)، نظام حقوقی مرتبط با وثایق، مالیات و ... دارد. علاوه‌بر این کاستی‌ها قانون حاکم بر ورشکستگی مصوب سال 1347 تنها به جنبه قضایی موضوع پرداخته و به ابعاد اقتصادی و حتی اجتماعی ان توجه نکرده است. فراموش نکنیم که بسیاری از شرکت‌های بزرگ دنیا در جریان بحران مالی 2008 به دلیل قوانین حمایتگرایانه ورشکستگی از کارآفرینان و از طریق ورود به فرآیند «سازمان‌دهی دوباره» نجات یافتند؛ موضوعی که همچنان جای آن در ادبیات حقوقی و اقتصادی ایران خالی است. علاوه‌بر این از نظر اجتماعی نیز وجود این قوانین باعث تقویت حس همکاری فعالان اقتصادی با یکدیگر شده است؛ چراکه در صورت بروز مشکلات جدی برای یکی از طرفین به‌خاطر حمایت نهادهای حاکمیتی اختلال جدی در فعالیت طرف دیگر به وجود نخواهد آمد. این وضعیت را می‌توان به رابطه نهادهای مالی، بیمه‌ها، سهامداران و ... تعمیم داد. تغییر رویکرد و در اولویت قرار گرفتن کارآفرینان و بخش خصوصی نه تنها در گفتار که در کردار نمایندگان و کارگزاران سه قوه نیز باید مشاهده شود. تا زمانی که اطلاعات کسب شده از افراد در سازمان‌های مختلف با برچسب «محرمانه» در اختیار سازمان‌های مرتبط دیگر قرار نمی‌گیرد، تا زمانی که هر دستگاه بخشی عظیمی از بودجه خود را صرف ایجاد پایگاه‌های اطلاعاتی می‌کند؛ اما تمایل یا امکان فنی برقراری اتصال برای تبادل اطلاعات با سایر دستگاه‌ها وجود ندارد، تا زمانی که «استعلام» کتبی بخشی از نظام اداری کشور است، تا زمانی که در مراحل مختلف قانون‌گذاری، اجرا و نظارت منافع سازمانی بر توسعه کارآفرینی ترجیح داده می‌شود و تا زمانی که پایگاه‌های اینترنتی دستگاه‌ها و سازمان‌ها «مدیر محور» است نه «متقاضی محور»، می‌توان نتیجه گرفت که در همچنان بر پاشنه قبلی می‌‌چرخد و رتبه سال بعد در این نماگر مشهور بین‌المللی فرق چندانی با امسال نخواهد داشت.