نگاهی به ساختار معیوب بودجه‌نویسی

رانت‌های ۶ گانه‌ای که همچنان در بودجه پررنگ است

ایران اکونومیست- استاد اقتصاد دانشگاه تهران با اشاره به رانت‌های ۶ گانه ای که در بودجه توسط دولت‌ها توزیع می‌شود،گفت: آگاهی لازم برای تنظیم بودجه،یا وجود ندارد و یا اگر وجود دارد، در سند بودجه دیده نمی شود.

کد خبر: ۳۳۵۹۸۴

تاریخ: ۰۸ دی ۱۳۹۸ - ۱۱:۲۸

حسن سبحانی، عضو هیأت علمی دانشگاه تهران درباره لایحه بودجه سال ۹۹ کل کشور اظهار داشت: متأسفانه سیاست گذاران متوجه نیستند بودجه‌ای که مناسب نباشد، چه تأثیرات مخربی می‌تواند داشته باشد؛ منطقی است که هر بودجه‌ای مبتنی بر یک قانون تنظیم شود که ما در کشور چنین قانونی نداریم و بر یکسری قوانین قدیمی و ناقص متکی هستیم و انبوهی از قوانین مالی داریم که جز درهم ریختگی و عدم شفافیت در تنظیم و تصویب بودجه نتیجه دیگری نداشته است.
این کارشناس اقتصادی افزود: براساس اصل ۵۲ قانون اساسی، بودجه سالانه کل کشور باید به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود ازطرف دولت تهیه شود؛ ولی این قانون در کشور تدوین نشده است؛ ما به جای اینکه با استفاده از یک قانون جامع، ساده و غیرمفصل نحوه تنظیم بودجه را مشخص کنیم، به انبوهی از قوانین تمسک می‌جوییم که در قالب تبصره‌های قانون بودجه تحت عنوان قانون دائمی، منتشر می‌شود. این موضوع خلاف اصل ۵۲ قانون اساسی است.
نرم افزار نوشتن بودجه را نداریم
این کارشناس اقتصادی با بیان اینکه نرم افزار نوشتن بودجه نداریم، گفت: ناآگاهی از شیوه بودجه نویسی و طراحی‌ها ناقص، باعث شده که بودجه‌های ما با مأموریت حفظ وضع دستگاه‌های موجود سامان یابد. در واقع اصل بر این است که دستگاه‌هایی که وصل به بودجه هستند بمانند و دولت‌ها قبول کرده اند که برخی از دستگاه‌هایی که به موجب قانون به وجود نیامده اند بتوانند از بودجه دولت بیشتر از دستگاه‌هایی که به موجب قانون تشکیل شده اند، استفاده کنند، این مساله بی انضباطی بودجه را نشان می‌دهد.
استاد اقتصاد دانشگاه تهران ادامه داد: این در حالی است که امکانات کشور باید در اختیار دستگاه‌هایی قرار بگیرد که قانون گذار آنها را برای رسیدن به اهدافی مشخص بوجود آورده است. مساله این نیست این دستگاهی که براساس قانون تشکیل نشده و بودجه می‌گیرد، بودجه اش کم یا زیاد است؛ مساله اصلی، فقدان انضباط است.
وی با اشاره به معافیت‌های مالیاتی، تصریح کرد: معافیت‌های مالیاتی «بلاوجه»، هم در خصوص کسانی که نیاز ندارند و هم در خصوص کسانی که ظاهراً نیازمند حمایت هستند، وجود دارد. از این جهت «بلاوجه» است که ما در اعطای این معافیت‌ها، مطالعه نداریم. مثلاً چرا با وجود معافیت بخش کشاورزی از پرداخت مالیات، افزایش نرخ سرمایه گذاری در این بخش رخ نمی‌دهد؟ چرا این معافیت مالیاتی مؤثر نیست؟ یا اصولاً چرا برخی اصناف و مشاغل از مالیات معاف هستند؟ این معافیت‌ها ومیزان اثربخشی آنها باید بررسی شود.
تنظیم محاسبات مالی بین شرکت ملی نفت با دولت بهم ریخته است
این کارشناس اقتصادی با بیان اینکه ذینفعان دولتی در سامان نگرفتن و یا انحراف بودجه مؤثر بوده اند، گفت: بخش قابل توجهی از بودجه از محل نفت تأمین می‌شود اما نزدیک به ۴ دهه است نتوانسته ایم مناسبات مالی قابل دفاعی بین دولت و شرکت ملی نفت تعریف کنیم و هر سال باید در قالب تبصره‌، باید این مناسبات را تعریف کنیم. اگر بخش مربوط به درآمدهای نفت و گاز را بخوانید، به شرکتهای معظمی می‌رسید که کلی درآمد دارند، کلی هزینه می‌کنند، صرفنظر از پدیده‌هایی که رخ می‌دهد مثلاً ۱۴.۵ درصد سهم دارند؛ در مواردی این سهم‌شان معاف از مالیات است. یا معاف از پرداخت سود سهام دولت. بنابراین مناسبات مالی بین شرکت ملی نفت (یا وزارت نفت و شرکتهای تابعه اش) با دولت دچار بهم ریختگی است.
نتیجه لابی گری‌ها در جدول ۲۰ بودجه نمود یافته است
سبحانی با اشاره به اینکه لابی گری‌هایی وجود دارد که قابل دفاع نیست، اظهار داشت: متأسفانه ما به این لابی گری‌ها تن داده ایم؛ قبول است که نمایندگان مجلس و مسئولان دولت تلاش کنند تا برای برخی کارها بودجه بگیرند ولی نگاه کنید در بودجه (مثلاً بودجه ۹۹) جدولی تحت عنوان جدول شماره ۲۰ وجود دارد که ۲۷۹ طرح بسیار بزرگ مثل دانشگاه سازی، راهسازی، بدون برآورد قیمت و هزینه تمام شده، با مبلغ ۵۵ میلیارد تومان پیش بینی شده است. هر کسی که تلاش کرده سبدی را درصف بودجه دولت بگذارد، از طرف سازمان برنامه پذیرفته شده است. که این رویه قابل دفاع نیست.
وی گفت: آگاهی لازم برای تنظیم بودجه، یا وجود ندارد و یا اگر وجود دارد، در سند بودجه دیده نمی‌شود و نمود ندارد. این فقدان آگاهی، برخی از مشکلاتی را که اشاره کردم ایجاد کرده است.
۶ رانتی که دولت در بودجه تقسیم می‌کند
استاد اقتصاد دانشگاه تهران درباره مناسبات بین بودجه و رانت، اظهار داشت: در ۴ دهه گذشته حتی نهادی همچون سازمان برنامه و بودجه به عنوان نهاد برنامه ریز کشور که انتظار است رفتارش با نهادهای اجرایی متفاوت باشد مبادرت به پیاده کردن آندسته از قواعد بازی که منجر به ساماندهی امور و ایجاد کارآمدی می‌شود، نکرده است. لازم بود سازمان برنامه اصولی را در تنظیم ساختار بودجه در نظر بگیرد تا دیگران تلاش شأن برای گرفتن امکانات و بودجه بیشتر را در چارچوب آن اصول انجام دهند.
سبحانی افزود: عدم تنظیم این اصول موجب شکل گیری رانت‌هایی در سطح دستگاه‌ها و نهاد مرکزی برنامه ریزی شده است. مثلاً در سطح دستگاهی، یک وزارتخانه متوجه شده فضای مالی اداره کشور به گونه‌ای است که اگر بتواند از صندوق یا بانکی یا هر محل دیگه ای، درآمدی برای خودش کسب کند، می‌تواند این درآمد را خودش مصرف کند. قانونی داریم به اسم قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و مصرف آن در موارد معین، دستگاهی را (اعم از دولتی یا در قوه مقننه و قضائیه) پیدا نمی‌کنید که یک منبع درآمد اختصاصی برای خودشان پیدا نکرده باشند. که من با مسامحه، به اینها «رانت» می گویم.
وی ادامه داد: اصول اساسی از طرف سازمان برنامه و بودجه طراحی نشده و در فقدان آن اصول، درآمدهای این چنینی که بنده با مسامحه، به اینها «رانت» می گویم، به وجود آمده است.
این کارشناس اقتصادی به رانت‌های بزرگ‌تر اشاره کرد و گفت: برخی رانت‌های کلان‌تر وجود دارد که خود دستگاه برنامه ریز از آنها استفاده می‌کند. به عنوان مثال می‌توان به رانت ثروت در بحث فروش نفت اشاره کرد. این در حالی است که بر اساس اصل ۴۵ قانون اساسی در مورد انفال، یک بار برای همیشه باید تکلیف منبع و نحوه مصرف این ثروت مشخص شود. چرا قانون مربوط به اصل ۴۵ قانون اساسی نوشته نمی‌شود؟
وی اظهار داشت: رانت دیگری تحت عنوان رانت پس انداز وجود دارد. حساب ذخیره درست کردیم و بعد صندوق توسعه ملی را تشکیل دادیم اما به محض کم آوردن، با توسل به مجوز گرفتن، از این حساب برداشت می‌کنیم. در واقع ۲۰ درصد از عوائد نفت را به صندوق واریز می‌کنیم و از آن طرف همان میزان را از صندوق برداشت می‌کنیم.
سبحانی افزود: همچنین ارقام مربوط به اوراق اسلامی در لوایح بودجه‌ای بسیار زیاد است. باید ۱۰ هزار میلیارد تومان ابزار مالی اسلامی فروخته شود تا اصل و فرع سررسیدهای سال‌های قبل تأمین شود. مدام از آینده خرج می‌کنیم.
وی به رانت واگذاری اشاره کرد و گفت: یک وقتی با هدف رقابت پذیری و افزایش کارایی خصوصی سازی می‌کنیم اما یک وقتی می‌بینید که این اهداف تحت الشعاع قرار گرفته است و خود کسب درآمد ناشی از واگذاری اولویت قرار می‌گیرد.
این کارشناس اقتصادی اظهار داشت: رانت انحصار هم داریم که این رانت از طریق افزایش قیمت‌ها رخ می‌دهد.
وی تاکید کرد: ظاهراً از این طرق کسری‌ها برطرف می‌شود اما خود این اقدامات، اتفاقات دیگر و فلج شدن اقتصاد کشور را به دنبال دارد.
تبصره نویسی از قوانین بودجه سالیانه باید جمع شود
سبحانی درباره گزینه‌های پیش رو برای اصلاح ساختار بودجه ریزی کشور، گفت: هر چند در کشور نظام کارشناسی به اندازه کافی برای اصلاح ساختار بودجه وجود دارد اما تاکنون فرصت کار پیدا نکرده اند. سازمانی همچون سازمان برنامه و بودجه به لحاظ کارآمدی و ارتقای سطح کارشناسی باید بیش از آنچه که هست ظاهر شود و مدیران باید به نقش والای این سازمان در بهبود اوضاع توجه بایسته تری کنند اما هم اکنون ضعف بسیاری داریم.
وی ادامه داد: قانون بودجه نویسی مربوط به موضوع اصل ۵۲ و اصل ۴۵ قانون اساسی را باید عملیاتی کنیم زیرا این قواعد بازی را تعیین می‌کنند.
این کارشناس اقتصادی افزود: تبصره نویسی از قوانین بودجه سالیانه باید جمع شود؛ تبصره باید توضیح دهنده ماده واحده باشد، باید شرح وظایف و حق دریافت پول هر کس که از بودجه پول می‌گیرد در قوانین قبلی تعیین تکلیف شده باشد. اینکه در بودجه هر دستگاهی خواسته‌های خود را در تبصره‌ها می‌آورد، جز ضرر زدن به فرایند بررسی بودجه فایده دیگری ندارد.
شفافیت ناشی از سادگی قوانین است
سبحانی اظهار داشت: باید قوانین فراوان مالی که ناشی از بودجه‌ها بود منحل شود و جای خود را به قانون اصل ۵۲ بدهد که ساده و شفاف است.
وی افزود: شفافیت در موارد بسیاری ناشی از همین سادگی در قوانین است. قوانینِ بسیار، حتماً پیچیدگی ایجاد می‌کند و ما را با شرایطی مواجه می‌کند که حتی دیوان محاسبات هم در تفریغ بودجه، نمی‌تواند شفافیت لازم را ایجاد کند.
سبحانی ادامه داد: در مجموع اعتقاد دارم باید قواعد مربوط به بودجه نویسی را مطابق با قانون اساسی تدوین کنیم و قوانین را ساده کنیم.

مهر