فرصت برای اجرای ایده بودجه بدون نفت مناسب است

ایران اکونومیست- ایجاد تغییرات ساختاری در بودجه‌نویسی و نحوهٔ استفادهٔ درست از منابع نفتی کشور موضوعی است که به گفتهٔ کارشناسان و اقتصاددانان می‌تواند باعث حرکت تدریجی و قطع وابستگی بودجه به نفت شود

کد خبر: ۳۳۳۳۵۶

تاریخ: ۱۶ آذر ۱۳۹۸ - ۱۱:۰۲

ایجاد تغییرات ساختاری در بودجه‌نویسی و نحوه استفاده درست از منابع نفتی کشور موضوعی است که به گفته کارشناسان و اقتصاددانان می‌تواند باعث حرکت تدریجی و قطع وابستگی بودجه به نفت شود. اینکه آسیب‌پذیری اقتصاد ایران از ناحیه بودجه نفتی و برخی قیمت‌گذاری‌های غیرواقعی در ارقام ارزی بودجه چگونه توانسته است مدل نادرستی از بودجه‌های سالانه را ایجاد کند، ‌موضوعی است که نشریه تازه های اقتصاد از محمد قاسمی ‐ معاون پژوهش‌های اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و اقتصاددان ‐ پرسیده‌ که با هم می‌خوانیم.

آیا در شرایط فعلی اقتصاد ایران، می‌توان به‌سمت بودجه بدون نفت حرکت کرد؟ با توجه به اینکه دولت‌های مختلف سالیان متمادی در اینباره مباحثی را مطرح کرده‌اند.

موضوع بودجه بدون نفت مسئله یکباره‌ای نیست که بتوان گفت به‌ فوریت انجام‌پذیر است. حداقل از اوایل دهه ۱۳۵۰ این موضوع بسیار مورد توجه اقتصاددانان قرار گرفت. همچنین، پیش از آن نیز این مسئله که با بودجه حاصل از فروش نفت چه باید کرد مطرح بود. اما از اوایل دهه ۱۳۵۰ به بعد، که عوارض ناشی از فروش نفت به‌ صورت بیماری هلندی در اقتصاد ایران بروز کرد، این مباحث مورد توجه بیشتری از سوی اقتصاددانان قرار گرفت. از جنبه اقتصاد سیاسی نیز موضوع مورد توجه بوده، به‌ نحوی که زمانی که نگاه می‌شود به فضای انقلاب در سال‌های ۱۳۵۶ و ۱۳۵۷، در آنجا می‌بینیم موضوعاتی مطرح می‌شود که این مسئله باعث گسست بین دولت و ملت شده و دولت‌ها توانستند از طریق منابع نفتی نوعی نظام بوروکراسی و تامین کالا و خدمات به‌ شکل حامی‌پروری ایجاد کنند که با ظرفیت‌های اجتماعی و اقتصادی کشور تناسبی ندارد. در کشورهایی که نفت دارند اینگونه مطرح می‌شود که اگر دولت می‌خواهد کاری انجام دهد، می‌تواند در حوزه‌های دفاع و امنیت و سلامت و فرهنگ و … کارهایی را تعریف کند که البته ممکن است در جهت خواست مردم نباشد. البته، این موضوع از شعارهای کلیدی انقلابیون هم بود و مرکز پژوهش‌های مجلس به‌ تازگی در گزارشی تجربه بودجه سال‌های ۱۳۵۸ و ۱۳۵۹ را بازخوانی کرد که صراحتاً عنوان می‌شود قرار نیست روابط استفاده از بودجه در قبل از انقلاب که نفت بفروشیم، حقوق کارمند بدهیم و همچنین طرح‌های عمرانی اجرا کنیم تداوم یابد. ولی دلایل مختلفی باعث شد این مسئله به تاخیر بیفتد. بعد از انقلاب، اولین مسئله جدی که مطرح شد موضوع جنگ بود که در آن زمان تامین نیازها و از بین‌ بردن بخشی از ظرفیت‌های حوزه نفت باعث شد این موضوع به کنار برود؛ ولی برخی در سازمان مدیریت در قالب پیشنهاد طرح بودجه‌ریزی، این مسئله را مورد بحث داشتند و در دهه ۱۳۶۰ نیز الگویی طراحی شده بود. بعد از آن و در دوران سازندگی و بقیه دولت‌ها نیز بر این موضوع تاکید شد، ولی نهایتاً خیلی تلاش نشد تا این رویه تغییر کند.

موضوع مالیات‌ستانی تا چه اندازه می‌تواند جایگزین قابل‌اتکایی برای درآمدهای نفتی باشد؟

وقتی می‌خواهیم از مردم مالیات بگیریم، ابتدا باید با آنها گفتگو شود و این گفتگو می‌تواند در قالب تصویب یک قانون صورت پذیرد و رابطه بین پارلمان و دولت باشد. در این زمینه، باید برای هر یک ریال درآمد مالیات تلاش شود، ولی برای درآمد نفت این رابطه وجود ندارد و تمام ارکان کشور برای استفاده از این درآمد زحمتی نمی‌کشند و پول بدون زحمتی است که در اختیار مجریان و تصمیم‌گیران قرار داشته و دارد و آنها نیز برای تامین کالا و خدمات عمومی از آن استفاده می‌کنند که البته عوارض خود را نیز در اقتصاد دارد. در مقطعی مطرح می‌شد که نفت به‌عنوان سلاحی در اختیار کشورهای تولیدکننده نفت است، ولی این رابطه با توجه به مجموع تحولات بین‌المللی و ژئوپلتیک معکوس شده و ایران، ‌ ونزوئلا، و روسیه در این زمینه مصادیق خوبی به‌ شمار می‌روند. امروز واقعاً نفت به سلاحی در اختیار تقاضاکنندگان قرار گرفته و این مفهوم تغییر کرده است و کشورهای دارنده نفت در واقع امروز در معرض تهدید قرار دارند. اینکه چگونه می‌توان عوارض نفت در اقتصاد را کاهش داد از بُعد امنیت ملی موضوعی قابل‌بررسی است. تصور بر این است که امروز اجماع‌سازی در زمینه خروج نفت از بودجه امکان‌پذیرتر است. دور اول تحریم‌ها و دور جدید تحریم‌ها و تحریم‌های ونزوئلا و روسیه نیز نشان می‌دهد که بودجه بدون نفت امروز امکان‌پذیرتر است. البته، بحث ما این نیست که از منابع نفت در اقتصاد و بودجه استفاده نکنیم؛ بحث این است که از مهم‌ترین هدف‌هایی که باید داشته باشیم این است که نحوه ورود منابع حاصل از فروش نفت به بودجه و دوم نوع استفاده از منابع نفتی در بودجه باید تغییر کند. در حال حاضر، دو ردیف در بودجه پیش‌بینی می‌شود که حاصل‌ضرب چند رقم است که میزان فروش نفت ضرب‌ در قیمت نفت ضرب‌ در قیمت ارز را بررسی می‌کند. ما در بودجه سند سیاست مالی کشور را تنظیم می‌کنیم، ‌ آیا متغیری مانند قیمت نفت، ‌ مقدار صادرات نفت، و یا قیمت ارز متغیرهای سیاست‌گذاری مالی است؟ جواب عموم اقتصاددانان منفی است. پس ما با این شیوه ورود درآمدهای نفتی به بودجه، پایداری سیاست مالی را تحت‌تاثیر متغیرهایی قرار می‌دهیم که اساساً متغیر سیاست مالی نیستند و این خود عوارض مهمی دارد؛ مانند تسلط سیاست مالی بر سیاست ارزی، تجاری، پولی، و … این باید حل شود. موضوع دوم اینکه فرض کنیم منابع حال از نفت وارد بودجه شد. آن زمان این در چه محلی باید خرج شود که عوارض اقتصاد سیاسی که عنوان شده است نداشته باشد؟ در این زمینه نیز بحث‌ها به‌ صورت جدی مطرح است و این منابع بین‌نسلی است که باید به سرمایه‌هایی تبدیل شوند که علاوه بر سهم نسل فعلی، ‌ سهم نسل‌های بعدی نیز حفظ شود. عوارضی مانند گسترش هزینه‌های دائم دولت به اتکای این منابع و به اتکای قیمت ارز نیز باید قطع شود.

با توجه به عوارض ورود درآمد نفت به بودجه کشور، ‌سرانجام کشور چگونه باید از این دارایی و منبع بزرگ مالی خود استفاده کند؟

اینکه در مورد نحوه ورود درآمد نفت به بودجه چه کاری باید انجام شود پیشنهادهای مختلفی طرح شد و مرکز پژوهش‌های مجلس معتقد بود کل این منابع به صندوق توسعه ملی واریز شود و بانک مرکزی اجازه داشته باشد بر اساس مجموعه‌ای از اهداف اقتصادی مانند حفظ قدرت رقابت‌پذیری ملی که در نرخ موثر ارز خود را ظاهر می‌کند و مانند بحث حفظ تراز تجاری کشور و … و بر اساس هماهنگی سیاست‌های ارزی و تجاری بازار ارز را مدیریت کند. در این حالت، دولت بر اساس اهداف مشخص‌شده مصارف خود را مشخص می‌کند و بخشی از این مصارف از طریق درآمدهای غیرنفتی مانند درآمدهای مالیاتی و گمرکی پوشش داده می‌شود و چیزی که باقی می‌ماند تحت عنوان کسری بودجه بدون نفت ظاهر می‌شود. حال، موضوع این است که یک میزانی کسری خواهیم داشت که کاهش آن هدف سیاست مالی را تشکیل خواهد داد. دوم اینکه بخشی از این کسری می‌تواند از محل منابع حاصل از فروش نفت تامین شود، ولی اینکه چقدر قابل‌ تامین است، هیچ ربطی به دولت نخواهد داشت که نرخ ارز را تعیین کند که تامین صورت بگیرد و تجربه سال‌های ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲ در این زمینه برای ما درس‌آموز است. در دور اول تحریم‌ها که درآمدهای نفتی کشور نصف شد، دولت در سال ۱۳۹۲ حقوق کارکنان را بیش از ۲۰ درصد افزایش داد. از کجا این افزایش اعمال شد؟ ‌از محل اینکه قبلاً هر دلار نفتی در بودجه ۱۲۲۶ تومان بود و سپس شد ۲۴۵۰ تومان. عملاً دولت متغیری به نام ارز دارد و دائم این اتفاقات در بودجه ایران می‌افتد، ولی باید از محل درآمدهای مالیاتی و از محل اصلاح هزینه‌های دولت کنترل صورت گیرد.

نکته دوم اینکه چطور باید از درآمد نفت استفاده کرد؟ در اینجا نیز مطالعات مختلفی صورت گرفته است. با اتکا به درآمد نفت و اساسنامه صندوق توسعه ملی و اگر بانک توسعه‌ای تشکیل شود، بیاییم منابع نفتی را پشتوانه تجهیز منابع داخلی و خارجی قرار دهیم و بخشی از زیرساخت‌هایی که نیاز داریم، در طرح‌های عمرانی استفاده کنیم. البته، شیوه تخصیص منابع به این طرح‌ها، نحوه اجرا و… تاکنون معیوب بوده است. به‌ هر حال، می‌توان گفت منابع نفتی وجود دارد که می‌توان با استفاده از آنها طرح‌های عمرانی نه به‌ معنای فعلی، بلکه طرح‌های زیرساختی با توجیه عمومی و خصوصی را تامین کرد و اینها می‌تواند برای تجهیز منابع از خارج کشور نیز تکیه‌گاه باشد. ما تجربه این کار را داریم و در دهه ۱۳۴۰ که منابع نفت مانند امروز وارد بودجه نمی‌شد، با استفاده از نهادهایی که در کنار سازمان برنامه تشکیل شده بود مورد استفاده قرار می‌گرفت و منابع نفتی صرف اجرای طرح‌های سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و دولت می‌شد. به‌نظر می‌رسد هم‌ اکنون زمان خوبی است که این ایده‌ها عملیاتی شود و نتیجه این است از تهدیدی که برای کشور ایجاد شده است بتوانیم برای تغییر روابط ساختاری در کشور استفاده کنیم.

ایبِنا

محمد قاسمی - معاون پژوهش‌های اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی