شفافیت، نقطه کانونی در اصلاح بودجه

ایران اکونومیست- علی چشمی‌ کارشناس اقتصادی در گفت و گو با «اعتماد» می گوید: در شرایط فعلی مکانیزم ناکارآمدی در کشور وجود دارد که که منشا آن نیز عدم شفافیت است.

کد خبر: ۳۱۰۰۴۳

تاریخ: ۱۵ تير ۱۳۹۸ - ۰۸:۳۳

روزنامه اعتماد در مطلبی نوشت: ضرورت اصلاح ساختار بودجه در کشور، موضوعی نیست که تنها در یک سال اخیر مطرح شده باشد، بلکه سابقه آن به دهه ۴۰ شمسی باز می‌گردد؛ به بیان دیگر نزدیک به ۵ دهه است که دولت‌ها در پی اصلاح ساختار بودجه هستند و بر آن اهتمام می‌ورزند. در راستای ضرورت اصلاح نظام بودجه و پیچیدگی نهادی که در داخل دولت‌ها به واسطه مناسب نبودن ساختار بودجه‌ای ایجاد شده، با علی چشمی‌، کارشناس اقتصادی به گفت‌وگو پرداختیم. او معتقد است در اصلاح نظام بودجه‌ریزی شک و شبهه‌ای وجود ندارد. به نظر این کارشناس اقتصادی به هم‌ریختگی در بروکراسی دولتی و وجود دستگاه‌های متعدد و عجیب در بودجه از مهم‌ترین ایرادات نظام بودجه‌ریزی ایران است. همین امر باعث شده دولت‌ها از انجام کارهای بزرگ در کشور ناتوان باشند.
آیا ضرورتی برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور وجود دارد و اینکه این ضرورت به واسطه تحریم‌ها علیه ایران نمود بیرونی پیدا کرده یا باید از سال‌ها پیش کشور در راستای اصلاح نظام بودجه قدم برمی‌داشت؟
در ابتدا باید به این نکته اشاره کرد که نظام بودجه‌ریزی چند نقش مهم در کشور دارد؛ اول اینکه قانونی برای اداره امور مالی کشور است. دوم، ابزاری برای پاسخگوی سیاستمداران به مردم در قبال مسوولیت‌های‌شان است و سوم‌، نتیجه عملکرد بروکراسی اداری و دولتی کشور است. با توجه به نقش‌های اساسی بودجه‌، اصلاح آن یک ضرورت است که شک و شبهه‌ای برای آن وجود ندارد.
چیزی که مشخص است‌، این است که سال‌های سال سیستم بودجه‌ریزی به واسطه وجود دولت‌های بی‌کیفیت از نظر مالی، به درستی عمل نکرده به همین دلیل با چنین شرایطی در ساختار بودجه روبه‌رو هستیم. دولت بی‌کیفیت نمی‌تواند خدمات مناسبی برای شهروندانش ارایه دهد از سویی دیگر، هزینه‌های زیادی نیز بر آنها تحمیل می‌کند. به عنوان مثال به اعتقاد بسیاری از مردم کیفیت آموزش برای مردم خوب نیست یا کیفیت خدمات تامین اجتماعی و امور بازتوزیعی که جزء خدمات اصلی ارایه شده توسط دولت‌های مدرن هستند، بسیار پایین است. دولت باید بتواند هر نوع خدماتی را هم با کیفیت خوب به مردم ارایه کند و هم هزینه‌های زیادی را به آنها تحمیل نکند. به دلایلی که گفته شد، نیاز به یک اصلاح در ساختار بودجه داریم تا از این طریق بتوان بر ناکارآمدی‌های دولتی غلبه کرد.
کمی به عقب بازگردیم. چرا این اتفاق افتاده و دولت‌های بی‌کیفیت از نظر مالی چگونه عمل می‌کنند؟
در خصوص تاریخچه اصلاح بودجه نیز نکاتی قابل ذکر است؛ اول اینکه در دهه ۴۰ برخی کارشناسان معتقد بودند که ساختار بودجه نیاز به اصلاحاتی دارد که به جامعیت آن کمک کند. در این دهه بودجه شرکت‌های دولتی نیز در بودجه کل کشور گنجانده شد اما اصلاحات در هر بخشی نیاز است و نباید تاثیر آن را نادیده گرفت. مخصوصاً زمانی که با یک دولت بی‌کیفیت روبه‌رو باشیم که نمی‌تواند در مکانیزم بودجه‌ریزی عملکرد مناسبی داشته باشد. دولتی با کیفیت است که به ازای یک تومان مالیات دریافتی، ارزش خدماتش بیش از یک تومان باشد ولی در شرایط فعلی دولت‌های ما این ویژگی را ندارند و در نظام بودجه‌ریزی بی‌کیفیت و ناکارآمد آن را تباه می‌کنند.
در ابتدا باید این نکته را مدنظر قرار داد که به گواه آمارها نرخ‌های مالیاتی خوب است. مثلاً نرخ مالیات بر شرکت‌ها و حق بیمه تامین اجتماعی، خوب است. در واقع دولت از نرخ‌هایی که اکنون در اقتصاد وجود دارد، می‌تواند درآمدهای مالیاتی خوبی کسب کند. اما یکی از ویژگی‌هایی که باعث می‌شود دولت نتواند از مالیات‌ها استفاده کند، چندپارگی آن است. یکی از اصول اولیه بودجه‌ریزی، جامعیت داشتن است؛ به این معنی که تمام دستگاه‌های حاکمیتی و دولتی چه آنهایی که از دولت بودجه می‌گیرند و چه آنهایی که خودشان بودجه تعریف‌شده‌ای دارند، همه دریافتی‌ها و پرداخت‌های‌شان در یک سند قابل مشاهده باشد. اما این اتفاق برای بودجه ایران نیفتاده؛ به عنوان مثال صندوق تامین اجتماعی و بودجه شهرداری‌ها در بودجه مشاهده نمی‌شود. در این صورت است که ما نمی‌دانیم با چند بخش روبه‌رو هستیم و هر کدام چقدر دخل و خرج دارند. این موارد می‌تواند در بلندمدت به ساختار اقتصادی کشور آسیب بزند؛ همانطور که در حال حاضر نیز قابل مشاهده است.
بسیاری از دستگاه‌ها هستند که نه تنها نباید بودجه‌ای بگیرند بلکه باید از سند بودجه نیز حذف شوند. البته معیار انتخاب این نهادها، عدم پاسخگویی و شفافیت در عملکرد آنها یا از بین رفتن ماهیت وجودی‌شان در کشور است؛ به عنوان مثال نهاد کتابخانه‌های عمومی کشور که از دولت بودجه می‌گیرد، به جایی پاسخگو نیست، یا سازمان نهضت سوادآموزی که با وجود فراگیر شدن امکان تحصیل عملاً کارکردش را از دست داده، نمونه‌هایی از دستگاه‌هایی هستند که نباید در بودجه قرار بگیرند. اما مشکل بودجه فقط این نهادها نیست، بلکه مشکل از جایی شروع شد که به اسم اشخاص حقیقی یا حقوقی نهادها یا سازمان‌هایی تعریف شد که با اتصال خود به دولت، از بودجه نیز منفعت‌هایی کسب کردند.
در واقع در هر قسمت از بروکراسی دولتی، مسائلی وجود دارد که پول‌ها در برخی بخش‌ها مانند بهداشت، آموزش، دانشگاه‌ها و… مسیرهایی را طی می‌کند که به نمادی از بدکرداری تبدیل می‌شود. یعنی پول ترزیق شده به این نهادها به دلیل کارکرد نادرست نهادهای نظارتی، از بین رفته و دچار تباهی می‌شود؛ از این رو به اصلاحاتی اساسی در ساختار بودجه نیازمندیم.
مشکلات در خصوص نظام بودجه بسیار زیاد است اما باید اصلاحات از جایی آغاز شود. این نقطه کجاست؟
در ابتدا مساله‌ای را عنوان می‌کنم و بعد به بررسی روش‌های اصلاح می‌پردازم. در شرایط فعلی با کمبود درآمدهای نفتی روبه‌رو هستیم. این باعث می‌شود که دولتی‌ها ابزارهای افزایش منابع را در دست بگیرند و از پتانسیل آنها استفاده کنند. مثلاً قیمت حامل‌های انرژی را بالا ببرند، معافیت‌های مالیاتی را کاهش دهند و … و به صورت کلی در صدد افزایش سمت «بگیر» دولت باشند. باید به این نکته اشاره کرد که مشکل در بودجه‌ریزی ایران مختص به سمت منابع دولت نیست. دولت‌ها مانند هیولایی هستند که هر میزان از منابع را می‌بلعند و به فکر منابع بیشتر هم می‌افتند. اینها به دلیل ناکارآمدی ساختار بودجه است. در صورتی که باید دید منابع به کدام سمت می‌روند که نتیجه، آن طور که انتظار داریم‌، نیست. به عقیده من برنامه‌های مختلف برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی به صورت خاص باید سمت و سوی تغییر رویه در مخارج باشد.
آیا تجربه‌ای در این چهل سال اخیر برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی در کشور وجود دارد؟
در دهه ۶۰ دکتر حسین عظیمی و همکاران‌شان در سازمان برنامه و بودجه اقداماتی برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی ایجاد کردند که البته موفق نبود. همان اقدامات را دستیار دکتر عظیمی، دکتر علی اکبر شبیری‌نژاد در دهه ۷۰ و ۸۰ در مرکز پژوهش‌های مجلس پیگیری کردند. حتی به لایحه‌ای هم رسید و مواد قانونی مشخصی نیز برای آن تدوین شد اما در نهایت نتیجه‌ای حاصل نشد چراکه گروه‌های ذی‌نفع که منابع دولتی و بودجه‌ای را حیف و میل می‌کنند، مانعی بر سر هر اصلاح بودجه‌ای در هر بعد آن هستند.
پس یکی از دلایل ناکارآمدی دولت‌ها در ایران و بی‌کیفتی آنها وجود افراد و گروه‌های ذی‌نفع است؟
دقیقاً. در شرایط فعلی مکانیزم ناکارآمدی در کشور وجود دارد که که منشا آن نیز عدم شفافیت است. به عنوان مثال نمی‌توان برش جغرافیایی بودجه کشور را استخراج کرد. نمی‌توان مشخص کرد که در استان‌های کشور دولت چقدر پول و بابت چه کارهایی خرج می‌کند در حالی که یکی از کارکردهای بودجه‌ریزی این است که امکان هر گونه جست‌وجو در خصوص بودجه و نحوه خرج آن امکان‌پذیر باشد. تا زمانی که این موارد تعیین تکلیف نشده باشند و مسوولین استانی ندانند چقدر پول خرج شده، مکانیزم‌ها به سمت کارایی پیش نمی‌روند.
از سوی دیگر، نمایندگان مجلس به دلیل بی‌اطلاعی از نحوه دخل و خرج بودجه در شهرشان، از طریق مکانیزم‌های غیرمرسوم سعی در بودجه‌گیری بیشتر برمی‌آیند. پیمانکاران نیز به همین صورت عمل می‌کنند و اعداد بالاتری برای پروژه‌هایی که در دست می‌گیرند، اعلام می‌کنند. متاسفانه بخش خصوصی، نمایندگان مجلس و مسوولان دولتی در یک مکانیزم غیرشفاف به تعادل رسیده‌اند؛ یک تعادل کمتر از حد بهینه که برای مردم رضایتی را به همراه ندارد. در این تعادل هم این گروه راضی هستند. نارضایتی این گروه‌ها نیز کم‌شدن درآمدها هستند.
آیا بی‌کیفیتی دولت‌ها و دستکاری مخارج دولت همچنین تاثیر گروه‌های ذی نفوذ، می‌تواند منجر به حذف خدمات و کالاهای عمومی مانند بهداشت و آموزشی شود؟
این اتفاق نیز ممکن است رخ دهد و آن چیزی که باعث رضایت خاطر مردم شود، بودجه کمتری اختصاص یابد و چیزهایی که منشا زد و بندهای سیاسی در نظام اداری است، بودجه بیشتری بگیرد که در نهایت منجر به این می‌شود که مکانیزم‌هایی که باعث ادامه روند ناکارآمدی دولت می‌شوند، فعال شوند و قسمت‌های خوب هم به مرور زمان حذف شوند.
راه‌حل چیست؟
راه‌حل اصلاح ساختار بودجه دو بعد دارد؛ بعد اول سیاسی است و به نظام پاسخگویی در کشور باز می‌گردد. در این بعد کل ارکان حاکمیت باید فعال‌تر شوند. البته بحث ما در این بعد نیست چراکه بسترهای مخصوص به خود را دارد. اما بعد دیگری که هم شدنی است و هم گروه‌های مختلف می‌توانند در آن نقش داشته باشند، افزایش شفافیت است. این بعد با مشارکت همه گروه‌ها امکان‌پذیر خواهد بود. در این بعد افراد مراقب هستند دولتی که مانند چاقو دسته خودش را نمی‌برد، به سمت کارایی بیشتری برود.
در این بین نقش رسانه‌ها و گروه‌های مختلف مانند اتاق بازرگانی‌ها و اصناف بسیار زیاد خواهد بود. باید حساسیت‌ها بر نحوه عملکرد همه ارکان حاکمیت از نماینده مجلس تا مدیر شرکت‌های دولتی زیاد شود. جریان دخل و خرج‌ها تا زمانی که شفاف نشود و در دسترس عموم قرار نگیرد، ساختار بودجه اصلاح نمی‌شود.