نقطه ضعف کارنامه هفت ساله اصل ۴۴

خصوصی سازی هرچند در خلال سال های ۸۵ تا ۸۹ حرکت رو به رشدی را تجربه کرده و شرکت های فراوانی از طریق بورس، فرابورس، مزایده و مذاکره واگذار شده اند، اما روند این واگذاری ها در چند سال گذشته سوال برانگیز بوده است.

کد خبر: ۲۴۷۵۷

تاریخ: ۱۱ تير ۱۳۹۲ - ۱۰:۰۱

اقتصاد ایران آنلاین-  بر خلاف انتظار همه اقشار جامعه شواهد موید آن است که برخلاف اهداف مورد انتظار، وزنه دولت و شرکت های وابسته به آن دائما رو به افزایش است.

امروزه خصوصی سازی به ویژه در کشورهای در حال توسعه به عنوان یک رویکرد راهبردی و از ابتدایی ترین ابزار اصلاحات اقتصادی محسوب می شود، ضمن آن که این کشورها به انحای مختلف، پیامدهای نامطلوب حضور پررنگ دولت از جمله زیاندهی واحدهای اقتصادی دولتی، بدهی های خارجی این واحدها که به طور مستقیم به بدهی دولت تبدیل شده است و نیز هدایت نامناسب منابع اقتصاد ملی در جهت مقاصد سیاسی و فردی را تجربه کرده اند و از این رو به لزوم تغییر نقش دولت در اقتصادشان واقف هستند.

مباحث نظری درباره ضرورت ایجاد دولتی کوچک و در عین حال چابک، از سال ها پیش به گونه ای گسترده به محافل دانشگاهی کشور نیز راه یافته است. در پایان جنگ تحمیلی هشت ساله شماری از تکنوکرات ها، با توجه به تجربه ایران و جهان، تلاش برای نوسازی دولت و برداشتن موانع از سر راه بخش خصوصی را آغاز کردند، پس از آن کوچک سازی دولت به ویژه از راه خصوصی سازی، به یکی از شعارهای راهبردی اصلاحات اقتصادی در ایران بدل شد تا آن که پس از ابلاغ سیاست های کلی اصل چهل وچهارم قانون اساسی توسط مقام معظم رهبری با ورود به مرحله ای تازه از حیات خود، تحول قابل توجهی را نیز در آینده خصوصی سازی کشور رقم زد. اینک چند سال از ابلاغ این قانون می گذرد و اصلی ترین پرسشی که مطرح می شود، آن است که براساس آنچه تاکنون در پرونده خصوصی سازی مورد عمل قرار گرفته، آیا سیاست های راهبردی قانون اجرای اصل۴۴ قانون اساسی آن گونه که انتظار می رفت تحقق یافته است؟

مشاهده می شود که خصوصی سازی هرچند در خلال سال های ۸۵ تا ۸۹ حرکت رو به رشدی را تجربه کرده و شرکت های فراوانی از طریق بورس، فرابورس، مزایده و مذاکره واگذار شده اند، اما روند این واگذاری ها در چند سال گذشته سوال برانگیز بوده است. به گزارش پایگاه اطلاع رسانی سازمان خصوصی سازی، اطلاعات رسمی از آمار واگذاری سهام شرکت های دولتی در چارچوب «خصوصی سازی» نشان می دهد که؛ ۱) ارزش واگذاری سهام این شرکت ها در چند سال گذشته از طریق بورس به شدت کاهش یافته است، ۲) سهام شرکت های دولتی عموما بابت رد دیون دولتی واگذار شده و ۳) بخش زیادی از واگذاری ها نیز مربوط به اقساط فروش سهام مربوط به سال های ۸۵ تا ۸۸ هستند.

همچنین علاوه بر آن بودجه موسسات انتفاعی و بانک ها نیز هر سال بزرگترین رقم را در لوایح بودجه به خود اختصاص می دهند، به طوری که سال جاری(۱۳۹۲) شاهد رشد ۳۹درصدی در بودجه شرکت های دولتی بوده ایم و ۸۰درصد اقتصاد را آنها اداره می کنند (حال آن که در کشور های پیشرفته میانگین نسبت بودجه به تولید ناخالص داخلی از حدود ۳۵درصد فراتر نمی رود)، درحالی که مطابق با ابلاغیه اصل۴۴ قانون اساسی این میزان باید به نفع سهم بخش خصوصی تغییر می یافت. اینها در صورتی است که انتظار همه اقشار جامعه آن بود که خصوصی سازی بیش از هر زمان دیگری مدنظر سیاستگذاران قرار گرفته، از تصدی گری های دولت کاسته شده و حضور بخش خصوصی نیز پر رنگ تر شود، اما شواهد موید آن است که برخلاف اهداف مورد انتظار، وزنه دولت و شرکت های وابسته به آن دائما رو به افزایش است.

آسیب شناسی موانع موفقیت خصوصی سازی
اکنون که حدود هفت سال از ابلاغ سیاست های کلی اصل۴۴ قانون اساسی می گذرد، همچنان بخش مهمی از اهداف موردنظر محقق نشده است و حاکمیت دولت به وضوح در مدیریت شرکت های واگذارشده دیده می شود. در تحلیل این پدیده، لازم است عوامل متعددی را مورد واکاوی قرار دهیم:

براساس مفاد اصل۴۴ قانون اساسی درخصوص واگذاری ها، مقرر شد برخی از شرکت های دولتی با واگذاری سهام خود از طریق بورس، در فرآیند خصوصی سازی شرکت کنند، اما درحالی این امر صورت پذیرفت که به علت عدم کفایت سرمایه بخش خصوصی، بسیاری از بخش های غیردولتی یا شبه دولتی که امکان جمع آوری وجوه را داشته اند، وارد صحنه شده و هم مالکیت و هم مدیریت این بنگاه ها را از آن خود کردند. این درحالی بوده است که مالکیت بخش دولتی به حوزه هایی منتقل شد که تعریف آنها از نظر قانونی دچار ابهام جدی است. به عبارتی این حوزه از یک طرف مالکیت مبهم و غیرشفاف دارد و از طرف دیگر شرایط یکسان رقابت را مخدوش می کند.

همچنین رویکرد فعلی در اجرای سیاست های اصل۴۴، معطوف به واگذاری مالکیت بنگاه ها و شرکت های دولتی است و نتیجه آن است که با روی کار آمدن شرکت های غیر دولتی، سلسله مراتب فرمان گیری و انتصاب مدیران مجموعه های واگذارشده را با یک سازمان دولتی پیوند می زند، اما آنچه مشخص است تحت چنین رویکردی، هیچ یک از دو هدف اصلی در این قانون، یعنی ارتقای کارآیی شرکت های دولتی واگذارشده و نیز ارتقای فضای کسب وکار اقتصادی و به دنبال آن رشد اقتصادی، به نحو مناسبی قابل دستیابی نیستند. در واقع «مدیریت» تابعی از «مالکیت» بوده و زمانی که مالکیت سهامی منتقل می شود مدیریت آن نیز باید واگذار شود و لذا مالکیت به تنهایی مفهومی پیدا نمی کند. برای نمونه می توان از نحوه واگذاری سهام عدالت نام برد که با مصوبه دولت، مدیریت آن در اختیار وزارتخانه ها قرار گرفت.

از طرف دیگر امروزه بسیاری از واگذاری ها تنها با هدف تامین کسری بودجه سالانه دولت از اعتبار حاصل از فروش این اموال انجام می شود. به عنوان نمونه در چارچوب برنامه سوم توسعه، مهم ترین هدفی که برای سیاست های خصوصی سازی در نظر گرفته شد کسب درآمد برای دولت بود، اما این نگاه درآمدی هرچند ممکن است به کوچک شدن دولت در اقتصاد منجر شود؛ اما با فلسفه متعالی خصوصی‌سازی مغایرت داشته و به جهت عدم خلق ارزش ، ثروت و توزیع مناسب درآمد یقینا به ناکارآمدی در اقتصاد منتج خواهد شد. در کنار تمام این مسائل نا آشنایی مدیران اقتصادی و تصمیم سازان کشور با مقوله خصوصی سازی و عدم استفاده از تجارب سایر کشور ها در این زمینه، در افکار عمومی نوعی بد بینی را نسبت به خصوصی سازی پدید آورده است.

به غیر از آن عدم شفافیت و ثبات سیاست های کلان اقتصادی، تغییرات نامنظم نرخ ارز و کاهش قابل توجه ارزش پول ملی، فقدان الگویی جامع و سیستماتیک برای واگذاری، تصمیمات عجولانه و بخشنامه های پی درپی دستگاه ها و سازمان های دولتی در مجموع موجب افزایش بیکاری، کاهش تولید، کاهش راندمان و محرومیت شرکت های واگذار شده از مزایای دولت شده است. لذا به نظر می رسد مجموع شرایط فوق کشور را از مسیر تامین اهداف خصوصی سازی و سیاست های صدر سند چشم انداز و برنامه های کلان راهبردی دور کرده است.

تحقق اهداف اصلی «خصوصی سازی»؛ چگونه؟
به طور حتم تحقق اهداف ذیل این قانون نیازمند پیش شرط هایی است که بدون آنها به هیچ کدام از اهداف اصلاحات اقتصادی و در صدر آنها خصوصی سازی دست نخواهیم یافت؛ در ابتدا پیش زمینه اجرای درست فرآیند خصوصی سازی، همان گونه که مورد تاکید بند (الف) اصل۴۴ نیز هست، آزادسازی اقتصادی است که باید قبل از خصوصی سازی مورد توجه قرار گیرد. به عبارتی این موضوع که شرکت های فعال در اقتصاد تحت مالکیت و مدیریت چه کسی هستند و چه اهدافی را دنبال می کنند، در اولویت قرار ندارد، بلکه آنچه مهم است، آزادسازی اقتصاد کشور از بند اقتصاد دستور و حاکم شدن مکانیسم قیمت ها تحت نظام بازار و گسترش رقابت است. همچنین حصول موفقیت در امر خصوصی سازی پس از اجرای مرحله اول (آزادسازی) در گرو انتقال مدیریت همراه با مالکیت آنهاست، چراکه مالکیت بدون مدیریت در ادبیات اقتصادی مفهومی ندارد.

درواقع بهترین راه دستیابی به کارآیی، آن است که کانون مساله باید به جای تغییر در مالکیت، به تغییر در مدیریت معطوف شود و تنها در این صورت است که می توان به تحقق اهداف خصوصی سازی در کشور امیدوار بود. از طرفی مشاهده می شود بخش خصوصی در تعدادی از شرکت های واگذار شده قادر به سرمایه گذاری برای خرید تکنولوژی، مواد اولیه یا پرداخت حقوق کارکنان نبوده و اجرایی شدن بسیاری از طرح های توسعه ای آن بدون اخذ تسهیلات بانکی امکان پذیر نیست، لذا پیشنهاد می شود؛ دولت بخش قابل توجهی از ذخایر ارزی را جهت اعطای وام های ارزی به بخش خصوصی و تقویت آن در نظر بگیرد و تسهیلاتی چون معافیت های مالیاتی، تقلیل در هزینه برق، آب و گاز و خدمات حمل ونقل برای یک دوره مشخص به شرکت های واگذار شده ارائه شود.

مساله دیگر، اعمال نظارت موثر دولت بر فرآیند واگذاری واحدها از یک طرف و نیاز به شفافیت اقتصادی در کشور است و لازم است فضای حاکم بر محیط کسب وکار به گونه ای تبیین شود که بر طبق سازوکار طبیعی، امکان هرگونه بهره برداری ویژه را از میان بردارد و همه فعالان اقتصادی کشور قادر باشند از یک جریان اطلاعاتی سالم، کامل و یکسان بهره مند شده تا امکان برنامه ریزی و توسعه کار برای آنان نیز فراهم باشد.

نتیجه آن که در صورت تحقق موارد فوق، این امکان فراهم می شود که ضریب مشارکت مردم برای تحقق اهداف اصل۴۴ قانون اساسی افزایش یافته و نظام اقتصادی کشور از روند کنونی به سمت یک اقتصاد رقابتی و کارآ پیش برود. از عارضه های نامطلوب اقتصاد کشور، کنار گذاشتن برنامه های اقتصادی قبلی و ارائه برنامه های جدید است، بر همین اساس برخی از رویکردهای خصوصی سازی با وجود ایجاد شور و شوق فراوان، به دلیل سیطره نگرش دولت گرا و استیلای دیرینه دولت بر اقتصاد، در کوتاه مدت خاتمه می یابد.

در حال حاضر یک توافق فکری گسترده در میان کارشناسان درباره جایگاه و نقش دولت در اقتصاد وجود دارد که در صورت آن که دولت به نقش مالکیت خود در اداره بنگاه ها و بانک ها ادامه دهد، از یک طرف به اقتصاد ضربه می زند و از طرف دیگر از انجام درست وظایف حاکمیتی خویش باز می ماند. اما در عین حال با تاثیر غیرمستقیم خود در اقتصاد به عنوان ضامن اجرای درست قواعد بازی، می تواند زمینه مساعدی را برای شکوفایی فعالیت های اقتصادی به وجود آورد و با نظارت موثر بر شفافیت بازار و محافظت از مالکیت، راه را بر فعالیت های انحصاری و ضدرقابتی ببندد و همبستگی ملی را پاس دارد.در خاتمه یادآور می شویم که خصوصی سازی هدفمند و هوشمند به ویژه در این زمان یک ضرورت اجتناب ناپذیر بوده و لازم است سرلوحه اهداف، محور راهبردها و طرح های برنامه ریزی اقتصادی دولت آینده قرار گیرد. از این رو، ضروری است دولت یازدهم برای دستیابی به اهداف و آرمان های سند چشم انداز ۲۰ساله، در تمامی مراحل تصمیم سازی، تصمیم گیری و اجرای تصمیمات، بخش خصوصی را در نظر داشته باشد تا این بخش فرصت لازم را برای نقش آفرینی بیشتر و موثرتر در اقتصاد پیدا کند.