شناسایی بیماری جدید در ساختار کسری بودجه دولت

کسری بودجه مداوم در طول سالیان طولانی به انباشت بدهی‌های دولت منجر شده و بلاشک بخش مهمی از مشکلات اقتصادی کشور به همین موضوع مرتبط است.

کد خبر: ۲۱۹۸۷۷

تاریخ: ۲۲ ارديبهشت ۱۳۹۷ - ۰۹:۵۷

به گزارش ایران اکونومیست؛   انجماد طرف دارایی ترازنامه بانک‌ها در اثر عدم بازپرداخت بدهی‌های دولت، سلطه‌ی مالی بر ترازنامه بانک مرکزی و زمین‌گیر شدن پیمانکاران بخش خصوصی به خاطر عدم دریافت مطالباتشان از دولت، تنها بخشی از این آثار منفی است. اما اخیرا برخی کارشناسان پیشنهاد کرده‌اند که دولت معادل تمامی بدهی‌های خود، اوراق بدهی منتشر کرده و در اختیار طلبکاران قرار دهد. به فرض اینکه بپذیریم این پیشنهاد به لحاظ تئوریک پیشنهاد خوبی است، حال سوال این است که آیا رفتار مالی دولت ایران به گونه‌ای است که اجرای چنین پیشنهادی را امکان‌پذیر کند؟

محور راست نمودار یک نمایانگر میزان تراز عملیاتی و تراز مالی دولت ایران در طول سال‌های ۱۳۸۱ تا ۱۳۹۶ بوده و محور چپ نیز نشاندهنده‌ی درآمد نفتی سالانه ایران بر حسب دلار آمریکا است. تراز عملیاتی به معنای ما به التفاوت درآمدهای جاری (که بخش عمده‌ی آن درآمدهای مالیاتی است) از هزینه‌های جاری دولت (که بخش عمده آن مربوط به حقوق و دستمزد کارمندان دولت است) می‌باشد. در غالب سال‌ها، دولت با کسری تراز عملیاتی روبروست و درآمدهای مالیاتی کفاف هزینه‌های جاری دولت را نمی‌دهد.

دولت برای اینکه بتواند کسری تراز عملیاتی خود را جبران کند سهم خود از درآمدهای نفتی را به بانک مرکزی می‌فروشد و با این درآمد، هم بخشی از کسری تراز عملیاتی خود را پوشش می‌دهد و هم به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای می‌پردازد. ما به التفاوت درآمدهای نفتی دولت از تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با عنوان تراز سرمایه‌ای دولت شناخته می‌شود که دولت در همه‌ی سال‌ها با مازاد تراز سرمایه‌ای روبروست. بنابراین دولت مازاد تراز سرمایه‌ای را برای جبران کسری تراز عملیاتی هزینه می‌کند. حاصل جمع تراز عملیاتی و تراز سرمایه‌ای دولت، تراز مالی نام دارد که بر روی محور چپ نمودار ۱ نشان داده شده است. وقتی صحبت از کسری بودجه دولت می‌شود، منظور همین تراز مالی دولت است.

نمودار ۱ نشان می‌دهد که رفتار مالی دولت در فاصله ۱۳۸۱ تا ۱۳۸۸ با رفتار مالی دولت از ۱۳۸۹ به بعد کاملا متفاوت است. در فاصله ۱۳۸۱ تا ۱۳۸۸ درآمدهای نفتی به سرعت در حال افزایش است اما تراز عملیاتی و تراز مالی دولت با یک شیب بسیار ملایم در حال افزایش بوده است. در واقع، به جز سال‌های ۱۳۸۵ و ۱۳۸۷ که با سیاست‌های انبساطی دولت و افزایش کسری تراز عملیاتی و تراز مالی همراه بوده است در مابقی سال‌های دوره زمانی  ۱۳۸۱ تا ۱۳۸۸ تراز عملیاتی و تراز مالی رشد آرامی داشته‌اند. همچنین به دلیل چاق شدن حساب ذخیره ارزی در فاصله ۱۳۸۱ تا ۱۳۸۸،کسری‌های مربوط به سال‌های ۱۳۸۵ و ۱۳۸۷ نیز از حساب ذخیره ارزی تامین شده است. بنابراین در این فاصله زمانی، هرچند چشم دولت‌ها برای تامین کسری تراز عملیاتی به درآمدهای نفتی بوده است اما در غالب سال‌ها رشد غافلگیر کننده‌ای در تراز عملیاتی دولت مشاهده نمی‌شود.

اما از سال ۱۳۸۹ به بعد، تراز عملیاتی دولت با شیب بسیار تندی رو به افزایش می‌گذارد  و با اینکه درآمدهای نفتی در غالب سال‌های بعد از ۱۳۸۹ روند کاهشی داشته است اما دولت اهمیتی به این موضوع نداده و با اشتهای زیادی مخارج جاری خود را افزایش می‌دهد. هرچند در طول سال‌های این دوره دریافت مالیات روند صعودی به خود گرفته اما قادر نیست افزایش شدید تراز عملیاتی را تامین مالی کند. بنابراین تراز عملیاتی، و به تبع آن تراز مالی دولت، شیب صعودی پیدا کرده‌اند. بنابراین اینگونه استنباط می‌شود که لینک میان تراز عملیاتی و درآمدهای نفتی دولت از سال ۱۳۸۹ به بعد بسیار ضعیف شده و دولت برای اینکه بتواند کسری تراز عملیاتی خود را جبران کند به راه‌های دیگری متوسل شده است. آمارهای مربوط به وضع مالی دولت نشان می‌دهد که از سال ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۴ بخش بزرگی از کسری تراز مالی از محل واگذاری شرکت‌های دولتی بوده و در سال‌های ۱۳۹۵ و ۱۳۹۶ انتشار اوراق بدهی ابزار دولت برای تامین کسری تراز مالی بوده است. بنابراین به نظر می‌رسد که از سال ۱۳۸۹ به بعد، نظام بودجه‌ریزی در ایران به یک بیماری جدید مبتلا شده است و بیماری این است که می‌توان هزینه‌های جاری دولت را به اندازه دلخواه افزایش داد و اگر درآمد نفت و مالیات کفاف تامین آن را نداد به سراغ واگذاری شرکت‌های دولتی و انتشار اوراق بدهی رفت.

با این توضیحات جواب سوالی که در ابتدای یادداشت مطرح شد روشن می‌شود. رفتار مالی دولت در ۹ سال اخیر به گونه‌ای تغییر کرده است که انتشار اوراق بدهی دولتی را بیش از آنکه ابزاری برای بازپرداخت بدهی‌های قبلی بداند ابزاری برای تامین کسری‌ بودجه جاری خود می‌داند. بنابراین بعید به نظر نمی‌رسد دولت حاضر باشد حجم انبوهی اوراق بدهی منتشر کند تا بدهی‌های گذشته خود را تسویه کند چراکه اشتهای سیری ناپذیر دولت به خرج کردن، دیگر با درآمدهای نفتی قابل پوشش نیست و دولت لازم می‌بیند که ابزارهای نوین تامین مالی را برای اهداف مهمتری مثل کسری بودجه جاری هزینه نماید!