مرکز پژوهش‌های مجلس ارایه کرد؛

گزارش نظارتی ۱۳ بندی قوانین کسب و کار

مرکز پژوهش‌های مجلس نتایج بررسی نظارتی درباره اجرای قوانین مربوط به محیط کسب و کار را در ۱۳ بند منتشر کرد.

کد خبر: ۱۹۱۲۳۲

تاریخ: ۰۴ دی ۱۳۹۶ - ۰۹:۳۱

به گزارش ایران اکونومیست، در جمع بندی این گزارش آمده است: جدول ۶ بیانگر آن است که پس از گذشت حدود پنج سال و نیم از تصویب قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار، حدود نیمی از احکام قانون مذکور همچنان اجرا نشده اند. محتوای ۲۵ حکم اجرا نشده قانون مورد بررسی، در بر دارنده مهمترین و مؤثرترین احکام برای برقراری شفافیت اقتصادی، تسهیل فعالیت های اقتصادی، و بهبود محیط کسب و کار کشور است.

با توجه به متن گزارش، نکاتی به شرح زیر در خصوص عملکرد نهادها و دستگاه ها در اجرای قانون بهبود محیط کسب و کار، قابل توجه است:

۱ .یکی از عوامل اصلی عدم ثبات قوانین و مقررات در کشور و اصلاحیه و الحاقیه های مکرر و زودهنگام هریک از قوانین و مقررات و همچنین تورم قوانین و مقررات، عدم دریافت نظرات بخش خصوصی و طبعاً عدم اطلاع از مواضع آنها به عنوان مهم ترین ذی نفعان هر مقرره، توسط نهادهای تهیه کننده لوایح و طرح هاست. بخش خصوصی نیز با وجود مطالبه گری در این حوزه، هنوز موفق به ایجاد نهادها و سازوکارهای الزم برای ارائه نظرات و پیگیری بازخورد نظرات فعالان اقتصادی در تدوین یا اصلاح قوانین و مقررات نشده است. با وجود تصریح مواد ۲ و ۳ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار و علاوه بر آنها، تأکید مجدد ماده ۶۰ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، همچنان از نظرات تشکل های بخش خصوصی به نحو بایسته و نظام مند در نظام مقررات گذاری کشور استفاده نمی شود.

۲ .تکلیف ارتقای رتبه ایران در شاخص سهولت انجام کسب و کار بانک جهانی، در تبصره ماده ۴ قانون بهبود محیط کسب و کار و همچنین حکم مندرج در بند الف ماده ۲۲ قانون برنامه ششم توسعه، مقرر شده است. با در نظر گرفتن محیط کسب و کار کشور و همچنین نماگرها و مؤلفه های متعدد و نقش هر یک از دستگاه ها از قوای سه گانه، این امر بسیار دشوار و نیازمند عزم و تلاشی جدی، نه فقط از سوی قوه مجریه، بلکه از سوی قوای قضاییه و مقننه و دیگر ارکان حاکمیت است. چنانکه در گزارش عملکرد وزارت امور اقتصادی و دارایی در اینباره آمده است: تلاش های بسیار و قابل تقدیری در این خصوص صورت گرفته است. گرچه شایان ذکر است ارتقای رتبه ایران در این شاخص در گزارش های ۲۰۱۴ تا ۲۰۱۶، نه به موجب اصلاح فرآیندها و رویه های واقعی و دست و پاگیر برای کسب و کارها، بلکه بیشتر بر مبنای بازنگری و تصحیح داده ها توسط بانک جهانی در ارزیابی شاخص مذکور بوده است. علاوه بر این، متأسفانه رتبه ایران در آخرین گزارش منتشر شده این شاخص (۲۰۱۸) ۴ رتبه نسبت به ارزیابی سال پیش بدتر شده و در میان ۱۹۰ کشور مورد ارزیابی، از رتبه ۱۲۰ به رتبه ۱۲۴ نزول کرده است.

۳ .احکام مندرج در ماده ۷۰ قانون برنامه پنجم توسعه و اصلاحات بعدی آن بر اساس ماده (۵۷) قانون رفع موانع تولید که در ذیل ماده (۷) قانون بهبود محیط کسب و کار به احکامی دائمی تبدیل شده است (موضوع صدور مجوزهای فعالیت های اقتصادی به شکل پنجره واحد)، به نحو پراکنده و تا حدی مبهم تنظیم شده اند. ابهام در نهاد مسئول ایجاد و اداره پنجره واحد، اصلی ترین ابهام این ماده است. به ویژه این ابهام صلاحیتی برای وزارتخانه های امور اقتصادی و دارایی و وزارت صنعت، معدن و تجارت وجود دارد و این امر، یکی از اختلافاتی است که باعث شده اجرای این حکم قانونی مهم، تاکنون با اثربخشی لازم صورت نگرفته باشد).

۴ .یکی از مهم ترین دلایل اجرای ناقص و غیراثربخش ماده (۸) قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار موضوع ایجاد سامانه پنجره واحد تجارت فرامرزی (همچون دیگر سامانه هایی از این جنس، این است که متأسفانه قانونگذار در تصویب قوانین مربوط به این موضوعات، به مفاد قانونی پیشین در همان موضوع توجه نمی کند یا مفاد آنها را نادیده می گیرد. این رویه، منجر به از میان رفتن شفافیت، تمرکز و هماهنگی نهادی لازم برای ایجاد و بهره برداری مطلوب فعالان اقتصادی و دیگر شهروندان از این سامانه و سامانه هایی از این نوع خواهد شد. بررسی ها نشانگر آن است که در موضوع ایجاد سامانه پنجره واحد تجارت فرامرزی، رویکرد قانونگذار به جای نظارت و پیگیری مؤثر برای اجرای قانون، تصویب دوباره قانون در همان موضوع و نتیجتاً هم‌پوشانی و اخلال در صلاحیت های دستگاه های مجری است. در ماده (۸) قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف شد با همکاری وزارتخانه های امور اقتصادی و دارایی و جهاد کشاورزی، اتاق ها و سایر دستگاه های ذیربط، فرآیند تجارت خارجی را به صورت الکترونیکی در آورد، اما حدود ۱۶ ماه بعد، قانونگذار بدون هیچ اشارهای به قانون بهبود مستمر فضای کسب و کار، موادی را در موضوع مشابه در قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز به تصویب رساند. با وجود اینها، قانونگذار مجدداً در بند ج ماده ۳۸ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴.۰۲.۲۰، مسئول ایجاد پنجره واحد در امور گمرکی در امر تجارت خارجی را گمرک جمهوری اسلامی ایران تعیین کرد.

۵ .حضور نامنظم اعضا، به ویژه اعضای دولتی، در شورای گفتگوی دولت و بخش خصوصی از کارآمدی و اثربخشی این شورا کاسته است. شورای گفتگو نهادی است که در صورت مشارکت و دغدغه اعضا می تواند در حل مشکلات تولید و سرمایه گذاری کاملا مؤثر باشد؛ اما هم در دولت دهم و هم در دولت های یازدهم و دوازدهم، حضور و مشارکت مؤثر وزرای عضو در این شورا جدی گرفته نشده و یکی از دلایل عدم اجرا یا اجرای ناقص بسیاری از احکام مهم مندرج در بندهای ماده (۱۱) نیز همین است.

۶ .گرچه بخش خصوصی و تعاونی حکم مبنی بر در دستور کار قرار گرفتن مصوبات شورای گفتگو ظرف ۳۰ روز در هیات وزیران را فرصتی برای بررسی جدی نظرات و پیشنهادهای خود در دولت تلقی می کند؛ با این حال، در اینکه این فرصت به چه کیفیتی و تا چه حدی هدف بخش خصوصی و تعاونی را برآورده می کند، سوالاتی جدی وجود دارد. به نظر می رسد این حکم بدون در نظر گرفتن پیش نیازهای نهادی الزم به تصویب رسیده و بنابراین نمی توان به اجرایی شدن آن، حتی در بلندمدت امیدوار بود. مصوبات شورای گفتگو و همچنین کمیته بند ب ماده (۱۲) قانون احکام دائمی، از قابلیت در دستور کار قرار گرفتن در هیات وزیران برخوردار نیستند. تدوین پیش نویس مقرره یا دستور کار هیات وزیران، امر فنی و پیچیده ای است که حتی دولت نیز با وجود نهادها و نیروی انسانی پُرشمار، به کُندی و در بسیاری موارد، بدون در نظر گرفتن اصول مقررات گذاری، در خصوص آن اقدام می کند. به نظر می رسد این حکم براساس نوعی بیش برآورد از توان و ظرفیت شورای گفتگو به تصویب رسیده است.

۷ .اجرای برخی از احکام بندهای ماده (۱۱) ازجمله بندهای الف، ت، و، ث نیازمند کار کارشناسی دقیق و قابل اتکا در دبیرخانه شورای گفتگو است. بدون تدارک دستور جلسات متکی بر کار پژوهشی و کارشناسی دقیق، بی تردید قسمت عمده ای از جلسات این شورای مهم، به بحث و جدل راجع به امور کلی و بیان دغدغه ها و مسائل، بدون ارائه راهکارهایی مشخص و مؤثر اختصاص خواهد یافت. بر همین مبناست که در بند الف ماده ۱۱ تصریح شده که پیشنهاد وضع، اصلاح یا حذف مقررات توسط شورای گفتگو، براساس گزارش تهیه شده از سوی دبیرخانه این شورا صورت می گیرد. با این همه، گزارش های مقتضی در این خصوص توسط دبیرخانه مذکور ارائه نشده است.

۸ .جنس حکم مندرج در بند د ماده ۱۱ تعیین مصادیق امتیازات تخصیص یافته به بخش های خصوصی و تعاونی توسط شورای گفتگو (مشابه با حکم مندرج در بند ج همین ماده) پیگیری گزارش اتاق ها درباره امتیازات رانت زا، ضدرقابتی و انحصاری بخش های دولتی و شبه دولتی در قوانین و مقررات و رویه ها است. انجام چنین وظایف مهم، حساس و بنیادین، بیش از توان نهادهای تازه تأسیس و بدون پیوندهای لازم با نهادهای حاکمیتی به نظر می رسد. انجام چنین تکالیفی، نیازمند تصمیمات سیاستی در سطوح کلان و همدلی و عزم همه دستگاه های حاکمیتی برای انجام اصلاحات نهادی در جهت از میان بردن زمینه های رانت زا و مهیا کردن بستر اقتصاد رقابتی است. بر این اساس است که عدم اجرای این حکم و احکامی از این قبیل، کاملا قابل پیش بینی است. بعید به نظر می رسد انجام چنین امور مهمی، صرفاً از طریق وضع قانون و سپردن آنها به شوراهایی همچون شورای گفتگو، شدنی باشد.

۹ .در شرایطی که بازار ایران در سال های اخیر با حضور چشمگیر تولیدکنندگان و برندهای خارجی مواجه بوده و دسترسی تولیدکنندگان کوچک و متوسط ایرانی به بازار و مصرف کنندگان، روز به روز محدودتر شده و جای کالاهای ایرانی در قفسه های فروشگاه ها و مراکز خرید را، کالاهای خارجی می گیرند، اجرای ماده (۱۶) قانون بهبود مبنی بر ایجاد مکان هایی برای عرضه کالاهای  ایرانی، می توانست منفذی برای رساندن محصولات تولیدکنندگان کوچک و متوسط ایرانی به بازار باشد. اما متأسفانه شهرداری ها و سایر دستگاه های اجرایی مرتبط، با کوتاهی در اجرای حکم این ماده، این سهولت را از تولیدگنندگان ایرانی دریغ کرده اند.

۱۰ .در خصوص تأسیس سازمان نظام مشاوره مدیریت دولت طی فرآیند بی سابقه و عجیب، به طور رسمی اجرای حکم ماده ۱۷ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار را متوقف کرده است. بدین شرح که به دلیل موافق نبودن دولت با تشکیل سازمان نظام مشاوره مدیریت، اجرای حکم مورد بحث به تصویب اصلاحیه یک قانون دیگر و اجرای متعاقب آن قانون احاله داده شد. عدم اجرای حکم قانونی به بهانه غیرقابل توجیهِ مطرح شده، از جمله رویه های بدیع در نقض حاکمیت قانون است.

۱۱ .سوای بی توجهی و کم کاری سازمان برنامه و بودجه کشور در اجرای حکم ماده ۱۹ در ایجاد پایگاه اطلاع رسانی جامع معاملات بخش عمومی این آسیب قابل توجه است که برای ساماندهی معاملات بخش عمومی، احکام قانونی متعدد و دارای همپوشانی به تصویب رسیده است. این احکام متعدد، در حال حاضر دستگاه های اجرایی و نظارتی را در این خصوص دچار ابهام و اختلافاتی کرده و سبب موازی کاری و هدررفت منابع عمومی کرده است. شناسایی جامع و تنقیح دقیق مجموعه این احکام قانونی متعدد و کشف مراد نهایی قانونگذار یا حکم نهایی حاصل از این مجموعه مواد متعدد قانونی، نخستین و مهم ترین گام برای رفع اختلافات و استقرار یک نظم قانونی اثربخش و کارآمد برای هزینه کرد این بخش عمده از وجوه عمومی کشور است.

۱۲ .برداشتی که براساس بند الف ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶.۰۶.۰۱ حاکم است، اینکه اشخاص حقوقی بخش دولتی در معاملات بخش عمومی ارجحیت دارند؛ در حالی که ماده ۲۲ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار، جهتی کاملا مخالف را مقرر کرده است. به نظر می رسد تصویب ماده ۲۲ براساس رویکرد جدید سیاست گذاران نسبت به بخش خصوصی و تبدیل بدبینی پیشین به بخش خصوصی به خوشبینی امروز و حتی تسهیل مشارکت این بخش در اقتصاد با توجیهات متعدد، به ویژه کارآیی، صورت گرفته است؛ اما محتوای نظام حقوقی که براساس سیاست های دولت محور در اقتصاد شکل گرفته بود از جمله قانون محاسبات عمومی، بدون تغییر باقی مانده است. این عدم انسجام و ناسازگاری مواد قانونی در طول سال های بعد از انقلاب اسلامی، از جمله موانع اجرای احکام قانونی مبتنی بر به مشارکت طلبیدن بخش خصوصی و ضرورت فعال شدن بخش خصوصی برای بهبود محیط کسب و کار، محسوب می شود.

۱۳ .یکی از دلایل اجرای ناقص ماده ۲۵ در خصوص پیش بینی وجه التزام قطع برق یا گاز یا خدمات مخابرات در هنگام قرارداد با واحدهای تولیدی مفاد آیین نامه اجرایی آن است که به نظر بخش خصوصی و تعاونی، مغایر با هدف قانونگذار از تصویب اصل ماده است. در واقع قیود در نظر گرفته شده برای این حمایت در آیین نامه اجرایی، به نحوی است که حمایت مقرر شده در اصل ماده قانونی را بی اثر و خنثی می کند. علاوه بر این، نکته ای که باید به لحاظ اصول قانونگذاری مورد توجه خاص قانونگذار قرار گیرد، در نظر داشتن و ارزیابی مقدورات و الزامات هریک از انواع حمایت ها از بخش خصوصی و تعاونی، پیش از تصویب قانون است. در قضیه مورد بحث، قصد قانونگذار در حمایت از بخش خصوصی و تعاونی، به دلیل آماده نبودن زمینه ها و الزامات و همچنین واقعیات اجرایی محقق نشده است.