چهار شاخص عقلانیت در تصمیم‌گیری‌های رسمی

عیارسنج سیاست اقتصادی

در نیمه نخست سال ۱۳۸۳ قانونی در مجلس ششم به تصویب رسید که به دولت اجازه می‌داد در آغاز سال ۱۳۸۴ قیمت سوخت را تا سطح قیمت عمده فروشی افزایش دهد؛ تغییری که باعث افزایش قیمت بنزین از ۸۰ تومان به ۳۲۰ تومان می‌شد. اما با روی کار آمدن مجلس هفتم، نمایندگان اصولگرای مجلس که نیم نگاهی هم به انتخابات ریاست جمهوری پیش‌رو داشتند، با تصویب طرح تثبیت قیمت‌ها عملا اجرای مصوبه مجلس پیشین را ملغی کردند.

کد خبر: ۱۸۲۱۲۲

تاریخ: ۱۰ آبان ۱۳۹۶ - ۰۸:۴۲

چهار شاخص عقلانیت در تصمیم‌گیری‌های رسمی بررسی شد
عیارسنج سیاست اقتصادی
دنیای اقتصاد : در پژوهشی با بررسی موردی قانون تثبیت قیمت کالاها دلایل ناکامی در عرصه عملیاتی شناسایی شد. این پژوهش با استفاده از رایج‌ترین مدل‌های سنجش کارآیی سیاست‌گذاری عمومی، گسیختگی مراحل تدوین و اجرا، خلأ چارچوب نظری و عدم دریافت بازخوردهای کارشناسانه را به‌عنوان مهم‌ترین ضعف‌های سیاست‌گذاری اقتصادی در کشور معرفی کرده است. براساس مدل استفاده‌شده در این پژوهش یک سیاست اقتصادی زمانی کارآمد خواهد بود که از وجوه مختلف عقلانیت یعنی «سیاسی»، «اقتصادی»، «حرفه‌ای» و «قانونی» برخوردار باشد. ضعف یا خلأ هریک از این وجوه در یک سیاست عمومی در نهایت باعث شکست و ناکارآمدی آن سیاست خواهد شد. درواقع مدلی که برای عیارسنجی تصمیم‌گیری‌های اقتصادی معرفی شده نشان می‌دهد عمده سیاست‌های اقتصادی از توجه به یکی از چهار شاخص عقلانیت مطرح‌شده غفلت کرده است. برای نمونه در طرح معروف به تثبیت قیمت‌ها ‌گرچه به‌واسطه برخی دستاوردهای اقتصادی کوتاه‌مدت و تامین منافع انتخاباتی حزب حاکم بر مجلس هفتم از عقلانیت سیاسی برخوردار بوده است، اما خلأ ملاحظات قانونی و حرفه‌ای باعث مردود شدن این مصوبه در حوزه عقلانیت حرفه‌ای و قانونی و در نهایت ناکارآمدی آن شده است.
عیارسنج سیاست اقتصادی

یک پژوهش دانشگاهی، وجوه ناکارآمدی قانون تثبیت قیمت کالاهای اساسی را به‌عنوان نمونه‌ای از سیاست‌گذاری اقتصادی در ایران بررسی و به سایر سیاست‌های عمومی در کشور تعمیم داده‌است.

بر این اساس «گسیختگی مرحله تدوین از اجرا»، «نبود تئوری مطلوب برای سیاست‌گذاری» و «عدم تجمیع بازخوردهای کارشناسانه» از مهم‌ترین مشکلات اقتصاد ایران در حوزه سیاست‌گذاری است. بر مبنای این پژوهش دانشگاهی که در فصل‌نامه «مطالعات راهبردی سیاست‌گذاری عمومی» به چاپ‌ رسیده‌است، در مصوبه نمایندگان مجلس هفتم مبنی بر اصلاح ماده ۳ قانون چهارم توسعه، در سه حوزه طراحی، اجرا و بازخورد تضادهای آشکاری وجود دارد. تشریح این مصوبه بر مبنای یکی از رایج‌ترین مدل‌های سنجش کارآمدی سیاست‌های عمومی نشان می‌دهد که سیاست‌گذاران از برخی جنبه‌های کارآمدی سیاست‌گذاری عمومی غفلت کرده‌اند. بر مبنای این مدل سنجش کارآمدی، زمانی می‌توان به احتمال موفقیت یک سیاست عمومی امیدوار بود که عقلانیت سیاست ‌یاد‌شده در چهار حوزه «قانونی»، «حرفه‌ای»، «سیاسی»و «اقتصادی» توجیه‌کننده باشد. با توجه به لزوم همسان‌پنداری چهار حوزه یاد شده، ضعف یا خلأ عقلانیت در هر یک از حوزه‌های یاد شده می‌تواند در نهایت منجر به اضافه‌شدن صفت «ناکارآمدی» به سیاست یاد شده باشد.

این پژوهش پس از معرفی مدل یادشده، «قانون تثبیت قیمت کالاهای اساسی» را به‌عنوان نمونه‌ای از سیاست‌های کلان در کشور مورد عقلانیت‌آزمایی قرار داده است. توجیه نسبی اهداف کوتاه‌مدت اقتصادی و حضور پر رنگ انگیزه‌های حزبی و سیاسی در تدوین این قانون توجیه‌کننده عقلانیت سیاسی و اقتصادی این تصمیم است. اما بررسی وجوه قانونی و حرفه‌ای این تصمیم حکایت از نبود عقلانیت در سیاست یاد شده دارد. خلأیی که به خصوص در حوزه اجرایی و حرفه‌ای باعث کنارگذاشتن و تغییر بسیاری از تصمیمات می‌شود؛ سرنوشت مشترک بسیاری از سیاست‌های کلان در کشور، که برای قانون تثبیت قیمت‌ها نیز اتفاق افتاده است. هر چند این پژوهش پس از حدود یک دهه به بررسی ناکارآمدی قانون تثبیت قیمت‌های اساسی پرداخته‌است، اما از نگاه «دنیای اقتصاد» انتشار این پژوهش فرصت مناسبی برای یادآوری زیان‌ سیاست‌های ناکارآمد و معرفی الگویی برای اصلاح سیاست‌های اقتصادی است.
سیاست‌گذاری ناکارآمد

سیاست‌گذاری عمومی را می‌توان به دو مرحله تفکیک کرد؛ تدوین و اجرا. با وجود تفاوت بین این دو مرحله از آنجا که تدوین یک سیاست مقدمه اجرای موفقیت‌آمیز آن را فراهم می‌کند، می‌توان کارآیی یک سیاست‌ عمومی را در مرحله نخست به تدوین و در مرحله پایانی به اجرای طرح تدوین‌شده نسبت داد. اگرچه در بسیاری موارد طراحان سیاست‌های عمومی در برخورد با موانع اجرایی، انگشت اشاره خود را به سمت مجریان سیاست‌ها نشانه می‌روند، اما تجربیات بسیاری نشان می‌دهد که سیاست‌ ناکارآ حاصل گسست در تمامی مراحل تدوین تا اجرای یک سیاست است. بنابراین عدم توجه به ضعف‌های موجود در این زنجیره تصمیم‌سازی و اجرا در نهایت منجر به استمرار سیاست‌های ناکارآمد خواهد شد. پدیده‌‌ای که نشانه‌های آن به روشنی در سیاست‌گذاری عمومی ایران به‌طور عام و در سیاست‌گذاری اقتصادی به‌طور خاص دیده‌می‌شود. یک پژوهش دانشگاهی با هدف معرفی و رفع برخی از مهم‌ترین چالش‌های پیش‌روی سیاست‌گذاران ایرانی، از قبیل گسیختگی مرحله تدوین از اجرا، نبودن تئوری مطلوب برای سیاست‌گذاری و عدم تجمیع بازخوردهای کارشناسان، ضمن بررسی مهم‌ترین عوامل اثرگذار در کارآمدی یک سیاست عمومی، مصوبه «تثبیت قیمت کالاهای اساسی» را به‌عنوان یکی از نمونه‌های سیاست‌گذاری اقتصادی ناکارآمد در کشور مورد تجزیه و تحلیل قرار داده‌است.
منشور عقلانیت سیاست

نظریه عقلانیت اسنلن، به‌عنوان یکی از معیارهای سنجش کارآمدی سیاست‌های عمومی، در ده‌های آتی مطرح‌شده‌است.

بر مبنای این نظریه یک سیاست عمومی زمانی عقلانی و کارآمد خواهد بود که در چهار حوزه سیاسی، اقتصادی، قانونی و حرفه‌ای عقلانی باشد. ترکیب عقلانیت سیاسی از سه عنصر تشکیل شده است. یکی از عناصر این عقلانیت توزیع نابرابر منابع در عین ادعای برابری است. عنصر دوم به استمرار یا کسب حاکمیت سیاسی مربوط می‌شود. عنصر سوم در این عقلانیت نیز به یکپارچگی جامعه و مشارکت جمعی در حل مسائل عمومی توجه می‌کند. از آنجا که منابع پاسخ به نیازها محدود است، بنابراین جنبه اقتصادی بودن یک سیاست نیز که از دو عنصر کارآیی اقتصادی کلان و خرد نشات می‌گیرند مشخص‌کننده عقلانیت اقتصادی یک تصمیم سیاست‌گذارانه است.

سیاستی از عقلانیت قانونی برخوردار است که با اتکا به قانون اساسی و سایر قوانین، تدوین، اجرا و ارزیابی شود. بر اساس این عقلانیت دولت در پی توجه به الزامات قانونی است تا به این ‌وسیله «اطمینان قانونی» در رفتارهای دولت رعایت شود. اولین عنصر این نوع عقلانیت برابری در پیشگاه قانون است که ادعای حکومت در مورد برابری را توجیه می‌کند. عنصر دوم در این عقلانیت نیز محافظت از بروز عمل خودسرانه و عنصر سوم اطمینان از درجه خردمندی در اقدامات حاکمیت است. شفافیت و انسجام در سیستم قانونی و رعایت این عناصر از الزامات رسمی و اساسی برای عقلانیت قانونی است. عقلانیت حرفه‌ای نیز دانش ناشی از تجربیات علمی را در نظر می‌گیرد. می‌توان گفت عقلانیت‌های قانونی، سیاسی و اقتصادی بر جنبه نظری و عقلانیت حرفه‌ای بر جنبه عملی سیاست‌های اقتصادی تاکید دارد.  در این پژوهش دانشگاهی که از سوی «ابراهیم برزگر» و همکاران انجام شده‌است، پس از معرفی چهار مولفه عقلانیت سیاست‌گذاری، قانون تثبیت قیمت کالاهای اساسی به‌عنوان نمونه‌ای از سیاست‌گذاری‌های اقتصادی در کشور را از منظر عقلانیت‌های یادشده مورد آزمایش قرار داده ‌است.
حبس قانونی قیمت

قانون تثبیت قیمت‌ها در اسفند ماه سال ۱۳۸۳، در نخستین سال فعالیت مجلس هفتم که با آخرین سال فعالیت دولت اصلاحات بود به تصویب مجلس رسید. این قانون در واقع اصلاحیه ماده ۳ قانون چهارم توسعه بود. بر اساس این ماده قانونی که در مجلس ششم به تصویب رسیده بود، قیمت سوخت طی ۵ سال اجرای برنامه چهارم توسعه تا رسیدن به سطح قیمت «فوب» خلیج فارس به‌صورت تدریجی افزایش می‌یافت. بر اساس این قانون یارانه‌های سوخت طی ۵ سال کاهش می‌یافت تا قیمت سوخت در داخل ایران با قیمت سوخت در سطح عمده‌فروشی‌های کشورهای حاشیه خلیج فارس برابر شود. در طی سال‌های ۱۳۶۰ تا ۱۳۸۳ دولت می‌توانست سالانه بین ۵ تا ۲۵ درصد به قیمت برخی از کالاهای شرکت‌های بزرگ دولتی (مانند پالایشگاه‌ها) اضافه کند.

تصویب‌کنندگان قانون تثبیت قیمت کالاهای اساسی در مجلس هفتم استدلال می‌کردند که افزایش قیمت بنزین و سایر حامل‌های انرژی نقش مهمی در افزایش نرخ تورم خواهد داشت، بنابراین با تثبیت قیمت حامل‌های انرژِی می‌توان نرخ تورم را نیز کنترل کرد. این در حالی است که به عقیده کارشناسان مخالف این طرح، حبس این‌چنینی قیمت در شرایط تورمی نتیجه‌ای جز فرسایش و تضعیف ساختارهای مالی   به همراه نخواهد داشت. یکی از انتقادهای جدی که در زمان طرح و بررسی قانون تثبیت قیمت کالاهای اساسی به مجلس هفتم وارد شد، نگاه انتخاباتی و تصمیمات پوپولیستی برای جذب آرای مردم به نفع یک جریان خاص در انتخابات ریاست جمهوری پیش‌رو بود. به همین دلیل برخی از چهره‌های مطرح اقتصادی کشور با انتقاد از این طرح با نگارش نامه‌ای نسبت به عواقب این مصوبه هشدار دادند. به عقیده نگارندگان این نامه هیچ کشوری در دنیا موفق نشده بود از طریق روش‌های اداری و دستوری تورم را کنترل کند، بنابراین مصوبه مجلس منعکس‌کننده یک روش ناموفق و یک تصمیم زیانبار اقتصادی بود.

اما تعبیر «تصمیم زیانبار اقتصادی» در نامه این چهره‌های اقتصادی از سوی اکثریت نمایندگان ناشی از انگیزه‌های سیاسی تعبیر شده و اثری در تصمیم نمایندگان مجلس نداشت و با وجود مخالفت دولت و بسیاری از کارشناسان اقتصادی، مجلس هفتم از تصمیم خود عقب ننشست. شائبه سیاسی بودن تصمیم مجلس هفتم زمانی احتمال صحت بیشتری یافت که نمایندگان مجلس هفتم تنها یک‌سال پس از تصویب این طرح، پس از تعویض جناح حاکم بر قوه مجریه، همسو با دولت طرح سهمیه‌بندی بنزین را مطرح و سرانجام آن ‌را به تصویب رساندند. مصوبه‌ای که به نوعی در تضاد با مصوبه پیشین مجلس و نمایانگر نوعی دوگانگی در تصمیمات سیاست‌گذاران وقت بود. گذر زمان و عدم اثرگذاری تصمیم نمایندگان در کنترل تورم در کنار بروز پدیده‌هایی چون قطع مکرر برق و نابسامانی در بخش انرژی فرضیه غیر علمی بودن مصوبه تدوین‌شده را بیش از پیش آشکار کرد.
مشتی از خروار ناکارآمدی

پژوهش یاد شده تلاش کرده ‌است تا با استفاده از سوالات خاص از متخصصان چهار حوزه یاد شده، عقلانیت قانونی تثبیت قیمت کالاهای اساسی را به‌عنوان نمونه‌ای از سیاست‌گذاری در ایران بررسی کند. برای این منظور برای هر یک از وجوه عقلانیت پنج سوال انتخاب شده است که از ۵ متخصص حوزه‌ مربوطه پرسیده ‌شده ‌است. به این ترتیب بررسی مجموع این پاسخ‌ها می‌تواند منعکس‌کننده میزان عقلانیت تصمیم نمایندگان مجلس هفتم در زمینه تثبیت قیمت‌ کالاهای اساسی باشد. بر مبنای یافته‌های این پژوهش می‌توان گفت تصمیم یاد‌شده از عقلانیت حرفه‌ای و قانونی برخوردار نیست. در زمینه عقلانیت قانونی گسترش بی‌عدالتی، بی‌توجهی به قوانین بالادستی و گسترش تبعیص مهم‌ترین نقدهایی است که از نگاه کارشناسان باعث غیرعقلانی بودن تصمیم یادشده می‌شود.

بی‌توجهی به این الزامات قانونی مرحله اجرایی را نیز به خطر می‌اندازد و افزون بر این در بلندمدت «عدم امنیت قانونی» را برای سیاست‌گذاری‌های آتی ناگزیر می‌کند. در عقلانیت حرفه‌ای که در واقع شاخص کارآمدی سیاست‌های تدوین شده در عمل است، عدم توجه به واکنش‌های اجتماعی، مکانیزم و مدل‌های ارتباطی، عدم توجه به نحوه ابلاغ دستور و عدم توجه به نظریات جامعه‌شناسی و روانشناسی در تدوین این قانون باعث شده ‌است که این مهم‌ترین وجه اجرای این قانون از نظر کارشناسان غیرعقلانی باشد. نکته جالب توجه در این نظرسنجی اتفاق نظر کارشناسان بر غیرعقلانی بودن مختصات حرفه‌ای این تصمیم است. موردی که مشابه آن در بسیاری از سیاست‌های عمومی دیگر نیز مشاهده شده و می‌توان از آن به‌عنوان علت اصلی شکست بسیاری از سیاست‌ها در ایران نام برد.

بررسی نظرات انعکاس داده شده در قالب این پژوهش نشان می‌دهد با وجود عدم حصول نتیجه اقتصادی مورد نظر سیاست‌گذاران، این سیاست به سبب افزایش رفاه شهروندان در زمان تدوین، افزایش اشتغال و اثر مثبت بر درآمد ملی دارای عقلانیت اقتصادی حداقل در نگاه به اهداف کوتاه‌مدت بوده‌ است. این در حالی است که نشانه‌های دو جهت‌گیری اقتصادی مشخص در تحلیل کارشناسان اقتصادی از وجه عقلانیت اقتصادی این تصمیم دیده ‌می‌شود. مشاهده‌ این دو قطبی تا حدودی شرح‌دهنده میزان عقلانیت سیاسی این تصمیم است. باید توجه داشت منظور از عقلانیت سیاسی چیزی نیست که مطلوبیت سیاسی مجموع افراد جامعه را افزایش دهد، بلکه در برخی از موارد عقلانیت سیاسی بذری است که سیاست‌گذار کاشته و در آینده انتظار برداشت سیاسی از آن را دارد.

بررسی پاسخ کارشناسان نشان‌دهنده وجود ردپای چنین رویکردی در تصمیم نمایندگان وقت مجلس شورای اسلامی است. در واقع به عقیده کارشناسان اثرگذاری بر آینده سیاسی جناح حاکم بر خانه ملت مهم‌ترین دلیل توضیح وجهه سیاسی این تصمیم است. البته ردپای این «کارگزاران سیاست‌زده» محدود به قانون هدفمندی یارانه‌ها نمی‌شود، بسیاری از کارشناسان معتقدند تکیه بیش از حد به وجهه سیاسی تصمیمات طی دهه‌های اخیر محیط تصمیم‌گیری کلان در کشور را درگیر آفت نگاه کوتاه‌مدت کرده ‌است. این عامل در کنار عدم توجه به مراحل اجرایی تصمیمات مهم‌ترین عوامل کنار گذاشتن و تغییر بسیاری از تصمیمات کلان اتخاذ شده در کشور است. سرنوشتی که با گذشت حدود یک سال برای قانون تثبیت قیمت‌ها اتفاق افتاد تا مثال دیگری برای ناکارآمدی چرخه سیاست‌گذاری در ایران باشد.

باید توجه داشت زمانی می‌توان به یک سیاست ‌عمومی لقب کارآمد داد که سیاست یاد شده توجیه‌کننده عقلانیت در تمامی وجوه یادشده باشد. موضوعی که نه تنها نیازمند حساسیت سیاست‌گذاران در مرحله تدوین سیاست‌هاست بلکه نیازمند حساسیت در برآورد الزامات اجرایی این تصمیمات است. ناهمسان‌پنداری هر یک از وجوه در نهایت احتمال عدم توفیق تصمیمات سیاست‌گذاران را افزایش خواهد داد. البته باید در نظر داشت منظور از همسان‌پنداری توجه یکسان به تمامی وجوه عقلانیت نیست، بلکه منظور غافل نماندن از برخی وجوه عقلانیت به نفع منافع مستتر در سایر وجوه عقلانیت است. پژوهش بررسی شده می‌تواند انعکاس‌دهنده الگویی برای پایش تصمیمات کلان در کشور باشد. بدون شک ترسیم مکانیزمی برای سنجش عقلانیت تصمیمات با اعمال نظر کارشناسان حوزه‌‌های مختلف، می‌تواند با پیرایش سیاست‌ها در زمان تدوین، احتمال موفقیت اجرای آن عمل را نیز افزایش دهد.