نقطه کور بودجه دولت

بررسی‌ها نشان می‌دهد شکاف بین برآورد و عملکرد بودجه در کشور فاصله معناداری با کشورهای توسعه یافته‌ دارد. فاصله‌ای که مهم‌ترین دلیل آن خطای تجمیع‌شده در فرآیند تنظیم، بررسی و اجرای بودجه در ایران است. افزون بر این به نظر می‌‌رسد اجرای بودجه در ایران به سبب وجود برخی نقاط کور در فرآیند بودجه‌ریزی پرانحراف و از شفافیت چندانی برخوردار نیست.

کد خبر: ۱۸۰۹۱۵

تاریخ: ۰۳ آبان ۱۳۹۶ - ۱۰:۰۸

از آنجا که بودجه به نوعی نحوه تعامل دولت را با فضای کسب‌وکار، نهادهای اقتصادی و سرمایه اجتماعی مشخص می‌کند، هر گونه خطا در طراحی و اجرای بودجه باعث افزایش بی انضباطی مالی و در نهایت افزایش ریسک در محیط اقتصاد کلان خواهد شد. مقایسه برآورد و عملکرد بودجه در سال‌های اخیر نشان می‌دهد این شکاف در ایران به مراتب بیشتر از کشورهای توسعه‌یافته است. بنابراین استفاده از الگوی اصلاح‌کننده بودجه استفاده شده در این کشورها می‌تواند نقاط کور روند فعلی بودجه‌ریزی در کشور را برطرف کند. بررسی تجربیات اصلاح بودجه‌ای در کنار توصیه‌های نهادهای بین‌المللی نشان می‌دهد اصلاح مکانیزم بودجه‌بندی در کشورهای مختلف اصولا در سه محور به وقوع پیوسته ‌است؛ اصلاح کارآیی و زمان‌بندی بودجه، ایجاد مکانیزم منسجم حسابداری و افزایش شفافیت در مکانیزم بودجه‌بندی.
مکانیزم بودجه‌بندی در ایران

بر مبنای اخبار منتشر شده، این روزها دولت و مجلس جلسات متعددی را برای اصلاح رویه فعلی بودجه‌بندی در کشور برگزار می‌کنند. هدف از برگزاری این جلسات اصلاح الگوی بودجه بندی از روش پرخطای فعلی که عموما بر پایه چانه‌زنی است به یک نظام بودجه بندی مبتنی بر عملیات است. به نظر می‌رسد برخی اقدامات اصلاحی در این زمینه آغاز شده‌ است، اما به سبب عدم انجام اقدامات مکمل نمی‌توان ادعا کرد که پروسه اصلاح فرآیند بودجه‌بندی در کشور به مراحل پایانی رسیده است. بودجه را می‌توان مهم‌ترین سند مالی در هر کشور دانست که بر مبنای آن منابع و مصارف دولت در یک سال مالی مشخص می‌شود. بخش عمده منابع هزینه جاری دولت در کشورهای نفت‌خیزی چون ایران، از دو محل سرچشمه می‌گیرد؛ درآمدهای نفتی و درآمدهای حاصل از اخذ مالیات. درآمد حاصل از ارائه خدمات دولتی و منابع حاصل از اخذ جرائم بخش دیگری از درآمد جاری دولت را تشکیل می‎‌دهند.

علاوه بر منابع درآمدی یادشده، در قانون بودجه از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی نیز به‌عنوان ابزاری برای تامین منابع عمومی مورد نیاز یاد می‌شود. بر مبنای الگوی بودجه‌‌بندی رایج در ایران در مرحله تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه، هدف‌ها و سیاست‌های کلی دولت در تنظیم بودجه سالانه که توسط شورای اقتصاد تنظیم می‌شود، از طریق بخشنامه بودجه از سوی رئیس‌جمهوری به تمامی دستگاه‌های دولتی ابلاغ می‌شود. دستگاه‌های دولتی، بودجه یک سال آینده خود را در قالب اهداف و خط مشی تعیین شده و با رعایت دستورالعمل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تنظیم و پیشنهاد می‌کنند. سازمان برنامه و بودجه پس از بررسی‌های لازم و با توجه به اولویت‌ها و میزان درآمدهای پیش‌بینی شده، بودجه دستگاه‌های دولتی را پس از انجام تعدیل لازم در لایحه بودجه کل کشور منظور و برای بررسی به شورای اقتصاد و هیات وزیران تسلیم می‌کند.

هیات وزیران نیز لایحه بودجه را مورد بررسی قرار داده و پس از تایید در مهلت قانونی به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌کند. رئیس‌جمهوری هنگام تقدیم بودجه ضمن گزارش مشروح، محورهای برنامه‌های دولت را به اطلاع نمایندگان مجلس می‌رساند. در مرحله تصویب بودجه نیز لایحه بودجه در کمیسیون‌های مختلف مجلس مورد بررسی قرار گرفته و کمیسیون تلفیقی مسوولیت رسیدگی نهایی به مهم‌ترین سند مالی کشور را برعهده می‌گیرد. البته در مرحله تصویب عمده تمرکز قانون‌گذاران نه بر آمار و ارقام بلکه بر وجه توجیهی برنامه‌های دولت است که به‌صورت اعداد و ارقام تجلی یافته ‌است.

پس از تصویب ارقام بودجه نیز اجرای بودجه در قالب وصول درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار از یک طرف و مصرف اعتبارات پیش‌بینی شده از سوی دیگر به اجرا گذاشته‌می‌شود. به عبارت دیگر اجرای بودجه به معنای تحقق ارقام پیش‌بینی‌شده در بودجه مصوب، وصول درآمدها و تخصیص منابع به اهداف توجیه‌کنده ارقام بودجه‌ای است. در این مرحله دستگاه‌های دولتی موظفند، موافت‌نامه‌ای تنظیم و با سازمان برنامه و بودجه مبادله کنند. نظارت بر بودجه نیز به‌طور غیرمستقیم از سوی دیوان محاسبات و به‌طور مستقیم از سوی گزارش تفریغ بودجه حاصل می‌شود. از سوی دیگر به واسطه وسعت محدوده دولت در ایران، دولت نیز وظیفه نظارت بر عملکرد ارگان‌های مختلف را بر عهده می‌گیرد.

از آنجایی که ارقام بودجه در ابتدای سال مالی و پیش از حصول و تخصیص منابع به تصویب قانون‌گذاران می‌رسد، این سند مالی باید حتی‌الامکان دقیق‌ترین برآورد را از هزینه اجزای مختلف دولت و منابع حصول این منابع ارائه کند، بنابراین می‌توان سنخیت ارقام تصویبی و ارقام ناشی از عملکرد دولت را به‌عنوان معیاری برای سنجش دقت برآوردهای آماری در بودجه و میزان اعتبار ارقام بودجه درنظر گرفت. بررسی برآورد و واقعیات ارقام بودجه در سال‌های گذشته حکایت از وضعیت نامطلوب این سنجه بودجه‌ای دارد.
برآورد غیرحقیقی

یکی از نمونه انحراف‌های یادشده و تفاوت قابل‌توجه در زمینه درآمدهای مالیاتی در سال‌های گذشته، حجم بالای تفاوت بین برآورد طراحان بودجه با منابع عملیاتی شده است. بررسی شکاف بین میزان درآمد مالیاتی تحقق یافته و مصوب طی ۵ سال گذشته حکایت از شکاف ۱۲ درصدی بین درآمد تحقق یافته و درآمد تصویب شده دارد. بر مبنای آمارهای بانک مرکزی طی ۵ سال گذشته به‌طور میانگین ۸۸ درصد از درآمد مالیاتی پیش‌‎بینی دولت تحقق یافته است. مقایسه شکاف ۱۲ درصدی برآورد دولت و قانون‌گذاران با واقعیت درآمد مالیاتی در ۵ سال گذشته با سایر درآمدهای دولت شامل «فروش کالا و خدمات» و «اخذ عوارض و جرایم» نشان می‌دهد که انحراف در پیش‌بینی درآمد مالیاتی دولت، رقمی تقریبا برابر با سایر درآمدهای غیرنفتی دولت را دربر می‌گیرد. این شکاف قابل‌توجه باعث می‌شود که اجرای برنامه و بودجه در عمل مختل شود چرا که در اینصورت دولت متناسب با اقلام درآمدی پیش‌بینی شده، برای خود تعهدات مالی ایجاد می‌‌کند.

این تعهدات مالی به‌دنبال عدم تحقق درآمدهای پیش‌بینی‌شده، دولت را در انجام تعهدات خود ناتوان و باعث ایجاد بدهی پرداخت نشده و بی‌انضباطی مالی می‌شود. این بی‌انضباطی مالی نه‌تنها محیط کسب‌وکار را پر ریسک می‌کند، بلکه با اجبار دولت به تخصیص درآمدهای آتی به پرداخت بدهی گذشته، بی‌انضباطی مالی و بی‌ثباتی محیط کسب‌وکار را در کشور نهادینه می‌کند. به واسطه این اثر مخرب کشورهای توسعه یافته در دهه‌های گذشته تلاش کرده‌اند تا حتی‌‎الامکان ارقام برآوردی بودجه را با بیش‌ترین حساسیت تدوین کنند. برای مثال بررسی آمار و ارقام بودجه‌ای آمریکا در سال ۲۰۱۴، ۲۰۱۵ و ۲۰۱۶ نشان می‌دهد، که طی این بازه زمانی از مجموع ۸/۸ هزار میلیارد دلار درآمد مالیاتی پیش‌بینی شده در قانون بودجه فدرال، تنها ۲ دهم میلیارد دلار برآورده نشده است. رقمی که معادل با تنها ۲ درصد از ارقام مالیاتی پیش‌بینی شده در قانون بودجه مصوب کنگره است. اما چه عاملی سبب‌شده است که شکاف پیش‌بینی و واقعیت در ایران تا این حد با این کشور متفاوت باشد؟
اعتباردهی به ارقام بودجه

از آنجایی که ارقام پیش‌بینی شده در بودجه عملا از سلسله‌ای از فرآیندهای آماری نشات می‌گیرد، خطای این سلسله فرآیندها در نهایت خود را به‌صورت یک خطای تجمیع‌شده در قانون بودجه نشان خواهد داد. به همین دلیل به منظور کمینه‌سازی خطای برآورد در ارقام بودجه باید خطای موجود در هر یک از المان‌های این زنجیره تخمین را کمینه‌سازی کرد. به همین دلیل تمام نهادهای آماری در این کشورها تلاش می‌کنند صحیح‌ترین آمارها را در زمان‌بندی تنظیم‌شده ارائه دهند.

با توجه به اینکه داده‌های گذشته پایه برآوردهای ارقام بودجه را تشکیل می‌دهند، ترسیم یک نظام اطلاعاتی یکپارچه و گسترده می‌تواند کم‌خطاترین داده‌های ممکن را به‌عنوان ورودی فرایند بودجه‌بندی در اختیار دولتمردان بگذارد. طرح جامع مالیاتی ابزاری است که در کشورهای توسعه‌یافته برای دستیابی به این هدف مورد استفاده قرار گرفته ‌است. سیستم جامع مالیاتی(ITS) علاوه بر افزایش درآمدهای مالیاتی دولت، پایگاه اطلاعاتی مناسبی برای تخمین درآمدهای مالیاتی دولت در اختیار طراحان بودجه می‌گذارد.
سه محور اصلاح بودجه

بررسی‌های کارشناسانه نشان می‌دهد که اصلاح روند بودجه‌ریزی در کشورهایی نظیر آمریکا عموما در سه محور اتفاق افتاده‌است؛ بهبود زمان‌بندی و افزایش کارآیی، افزایش شفافیت و بهبود حسابداری. حذف هم‌پوشانی کمیته‌های بررسی بودجه در کنگره، استفاده از اتاق‌های فکر و موسسات پژوهشی در تدوین بودجه، ایجاد قطع‌نامه پیش‌فرض در موارد زمانبر بودن بررسی بودجه و الزام به رعایت زمان‌بندی در پیشنهاد، بررسی و تدوین بودجه از جمله اقدامات اصلاحی است که در کشورهایی نظیر آمریکا برای افزایش کارآیی بودجه انجام گرفته ‌است.  شفافیت بودجه کاراکتری کیفی در مهم‌ترین سند مالی یک کشور است. شفافیت بودجه یعنی اطلاعات در بودجه به نحوی انعکاس داده می‌شود که بتوان با مشاهده آن به عملکرد واقعی دولت پی برد. به همین دلیل در نظام‌های توسعه یافته تلاش شده است تا الگوی بودجه‌ریزی را مطابق استانداردهایی که از سوی نهادهای بین‌المللی تعیین شده است، ترسیم کنند.

از بین رفتن شفافیت در بودجه در نهایت باعث به وجود آمدن اقلامی خواهد شد که ماهیت و مقدار آن نامشخص است. امری که در نهایت سبب تحدید صحت ارقام بودجه خواهد شد. بر مبنای بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، مکانیزم بودجه‌ریزی فعلی از منظر شاخص شفافیت در وضعیت نامطلوبی قرار دارد. واقعیتی که یکی از مهم‌ترین دلایل عدم ترسیم صحیح تصویر بودجه در ایران شده است. ارزیابی تاثیر عملکرد بودجه بر اقتصاد کلان هر کشور به ایجاد پایگاه‌های اطلاعاتی دقیق و گسترده و تدوین الگوهای رفتاری نیاز دارد. چنانکه در کشورهای مختلف جهان، دولت وظیفه تدوین الگوهای ردیابی اثر بودجه بر اقتصاد کشور را عهده‌دار می‌شود و گزارش‌های مربوط به این تاثیرها را همراه با سند بودجه ارائه می‌کند تا نمایندگان مجلس و عموم مردم جامعه بتوانند اولویت‌ها و روش‌های نفوذی بودجه را به درستی شناساسی کنند اما در ایران هیچ یک از این دو پیش نیاز وجود ندارد و مستندات بودجه‌ای هم هیچ تلاشی برای روشن کردن وضعیت نشان نمی‌دهند.یکی دیگر از اقدامات اصلاحی که در سال‌های گذشته از سوی نهادهایی چون صندوق بین‌المللی پول، بانک جهانی و سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه به کشورهای مختلف توصیه شده، اصلاح الگوی حسابداری دولتی است.

به همین دلیل کشورهای مختلف طی دودهه گذشته اقدام به راه‌اندازی سیستم جامع حساب‌های ملی کرده‌اند. این سیستم، مطابق استانداردهای معرفی شده از سوی نهادهای بین‌المللی، از مجموعه‌ای سازگار، منسجم و یکپارچه از حساب‌ها، ترازنامه‌ها و جدول‌های مبتنی بر تعریف‌ها و مفهوم‌ها تشکیل شده است. طبقه‌بندی و قواعد حسابداری به‌کار رفته در این سیستم‌ها نیز عموما از الگوی مشترک جهانی پیروی می‌کند. در این سیستم داده‌های اقتصادی در قالبی تنظیم می‌شود که برای برنامه‌ریزی‌ها، سیاست‌گذاری‌ها، تجزیه و تحلیل و تصمیم‌گیری اقتصادی مورد استفاده قرار گیرد. حساب‌های پیش‌بینی شده در سیستم به‌نوبه خود مجموعه وسیعی از اطلا‌عات تفصیلی و سازمان یافته را درباره عملکرد اقتصادی کشور ارائه می‌دهد. این حساب‌ها اطلا‌عات جامع و مفصلی از فعالیت‌های مختلف اقتصادی انجام شده در کل اقتصاد کشور و مبادلا‌ت صورت گرفته بین بنگاه‌های اقتصادی در بازار یا محل دیگر را فراهم می‌کند. حساب‌های ملی برای یک دوره زمانی معین تنظیم می‌شود و بنابراین عملکرد اقتصاد یک کشور از طریق داده‌های حاصل از آن به تصویر کشیده شده و مورد تجزیه و تحلیل و ارزیابی قرار می‌گیرد.

می‌توان گفت نخستین نیروی محرکه حرکت به سمت اصلاح نظام بودجه‌بندی، پذیرفتن ضعف‌های رویه فعلی و احساس نیاز به اصلاح رویه بودجه‌بندی است. تنها در چنین شرایطی می‌توان الزامات اصلاح بودجه را فراهم و محورهای تغییر نظام بودجه‌بندی را اجرا کرد. در این فرآیند باید تمام نقاط ابهام روش جدید مورد بررسی قرار گرفته و برطرف شوند؛ برای مثال باید مشخص شود که در نسخه جایگزین، دامنه مانور پارلمان در تغییر ارقام بودجه تا چه میزان خواهد بود. بودجه از آن‌جایی که مشخص‌کننده قاعده اقتصاد سیاسی و ترسیم‌کننده نحوه تعامل دولت با نهادهای اختصاصی، فضای کسب‌وکار و شهروندان جامعه است می‌تواند سنگ‌بنای مسیر اقتصادی باشد. سلطه سیاست‌های مالی طی دهه‌های اخیر ضمن تشدید چرخه‌های تجاری در کشور عوارضی چون رکود و تورم را به همراه داشته ‌است. عوارضی که با اصلاح و قاعده‌مند کردن نظام بودجه‌ریزی در کشور می‌تواند از تصویر اقتصادی کشور رخت بربندد.

تصویر بودجه ۹۷

محمدباقر نوبخت، رئیس سازمان برنامه و بودجه دیروز از ویژگی‌های بودجه سال ۱۳۹۷ خبر داد و گفت: ۱۴ آذر لایحه بودجه سال ۹۷ تقدیم مجلس می‌شود. وی درباره تحقق بودجه عمرانی در سال ۹۶ اظهار کرد: تا اول آبان ماه بالغ بر ۳۰ هزار میلیارد تومان برای طرح‌های عمرانی تخصیص بودجه صورت گرفته است. وی افزود: این تخصیص از منابع مختلفی که قانون‌گذار از جمله مبالغ نفتی و اسناد خزانه در نظر گرفته، صورت گرفته است و امیدواریم که تا ماه‌های آینده حدود ۴۴ هزار میلیارد تومان برای طرح‌های عمرانی تخصیص بودجه داشته باشیم.

رئیس سازمان برنامه، بودجه و محاسبات کشور درباره تغییر در ساختار بودجه سال ۹۷ توضیح داد: سه ویژگی برای بودجه سال آینده می‌توان بیان کرد، ابتدا مبنا و مبانی تصویب بودجه هر دستگاه بر اساس قیمت تمام‌شده‌ای خواهد بود که دستگاه فعالیت می‌کند.وی اظهار کرد: ویژگی دیگری که برای بودجه سال آینده در نظر گرفته‌ایم تمرکززدایی بودجه دستگاه‌ها است. رئیس سازمان برنامه، بودجه و محاسبات درباره تخصیص بودجه‌ها عنوان کرد: تخصیص بودجه در سال آینده بر اساس عملکرد و اهدافی است که در نظر گرفته می‌شود نه بر اساس وصول پول به خزانه.