چرا قوانین انبوه حمایت‌گرایی در ایران نتیجه عکس داده است؟

زیرپوست حمایت از تولید

قوانین انبوه حمایت‌گرایی در ایران نتیجه عکس به‌دنبال داشته است. بررسی قوانین مربوط به حمایت از تولید، در 6 قانون برنامه توسعه نشان می‌دهد که استراتژی کلی اقتصاد ایران اگرچه در ظاهر رویکرد حمایت از تولید را مدنظر داشته، اما در باطن به‌دلیل نگاه بخشی و بوروکراتیک، این موضوع پیگیری نشده است.

کد خبر: ۱۶۹۳۵۸

تاریخ: ۲۹ مرداد ۱۳۹۶ - ۰۹:۲۷

آنچه همواره به‌عنوان دغدغه اصلی سیاست‌گذاران و قانون‌گذاران کشور مطرح شده، حمایت از تولید ملی است. تقریبا این اجماع نیز شکل گرفته که با تقویت تولید رقابت‌پذیر و دانش‌بنیان، می‌توان شاخص‌های اقتصادی، به‌ویژه اشتغال را بهبود بخشید و اقتصاد کشور را در مقابل شوک‌های داخلی و خارجی مصون داشت. این در حالی است که قوانین انبوه کشور در جهت حمایت از تولید نبوده است. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی زیرپوست حمایت از تولید را بررسی کرده است. ارزیابی‌های این نهاد پژوهشی نشان می‌دهد که درک روشنی از منافع ملی و به تبع آن منافع جمعی تولیدکنندگان در تصویب قوانین وجود نداشته است. به‌نظر می‌رسد مشکل در کشورهایی نظیر ایران به بستر و ساختار انگیزه‌های سیاسی و اقتصادی بازمی‌گردد؛ به این معنا که اگر احتمال داشته باشد که یک قانون یا مقرره، منافع گروهی را تهدید می‌کند، یا آن قانون به تصویب نمی‌رسد یا به نحو مناسبی تدوین نمی‌شود.

استراتژی کلی اقتصاد ایران اگرچه حمایت از تولید را دنبال می‌کند، اما در باطن این‌گونه نیست. تصویب انبوه قوانین حمایت‌گرا در ایران نتیجه معکوس به دنبال داشته است، این مشکل به دلیل نگاه بخشی و بوروکراتیک در تصمیم قوانین کشور است که ثمره آن به حمایت از تولید منجر نمی‌شود. رویکردها و روش‌های حمایت از تولید در 6 قانون برنامه توسعه کشور در گزارشی پژوهشی بررسی شد. ارزیابی روند قانونی حاکی است طی اجرای برنامه‌های توسعه‌ای، 358 حکم مربوط به حمایت از تولید در انواع بیست‌گانه رقم خورده است، اما نوع حمایت‌ها و بخش‌های حمایت شده نشان‌دهنده وجود «تشتت آرا در سیاست‌گذاران»، «نبود یک نگرش منظم و واحد درباره راهکارهای رشد تولید داخلی»، «فقدان وجود یک استراتژی مشخص توسعه صنعتی»، «نبود یک نهاد مرکزی مدیریت‌کننده و تعیین‌کننده نوع حمایت‌ها» است. بررسی‌ها نشان می‌دهد تصویب انبوه قوانین و مقررات صرفا بخشی از منظومه ضروری برای تحقق حاکمیت قانون است و نه تنها برای حمایت از تولید کافی نیست، بلکه باید بستر و زمینه اجرای «عادلانه و بی‌طرفانه» این قوانین را در نظر داشت تا بتوان به نتیجه مطلوب دست یافت. یافته‌های این تحلیل پژوهشی نشان می‌دهد زمانی قوانین تصویب‌شده برای حمایت از تولید به نتیجه مطلوب خواهند رسید که سه پارامتر «درک روشن قانون‌گذار از منافع تولیدکنندگان»، «ارجحیت منافع ملی و عمومی بر منافع بخشی» و «اعمال قوانین بدون تبعیض و اعمال سلیقه شخصی» در نظر گرفته شود.

بیراهه نیست اگر بگوییم دغدغه اصلی این روزهای سیاست‌گذاران و قانون‌گذاران کشور، حمایت از تولید ملی است؛ دغدغه‌ای که به باور تحلیلگران اقتصادی با تقویت تولید «رقابت‌پذیر» و «دانش‌بنیان» می‌توان شاخص‌های اقتصادی، به‌ویژه اشتغال را بهبود بخشید و اقتصاد کشور را در مقابل شوک‌های داخلی و خارجی مصون نگه داشت. در تازه‌ترین گزارش «مرکز پژوهش‌های مجلس» روند حمایت از تولید طی برنامه اول تا ششم توسعه مورد بررسی قرار گرفته است. براین اساس انواع حمایت‌ها از تولید به 20 نوع دسته‌بندی شده‌اند که عبارتند از حمایت‌های «ارزی»، «بیمه‌ای»، «تامین مالی»، «ترجیحی»، «تشکیلاتی»، «تضمین خرید محصولات»، «تعرفه‌ای»، «دسترسی به بازار»، «دیپلماتیک»، «رسانه‌ای-تبلیغاتی»، «رقابت و تسهیل ورود»، «زیرساختی»، «فنی و آموزشی»، «قضایی»، «کلی»، «مالکیت معنوی»، «مالیاتی»، «مقرراتی»، «منطقه‌ای» و «یارانه نهاده‌ها». یافته‌های این پژوهش حاکی است که از مجموع (872) قانون مصوب در برنامه توسعه اول تا ششم، 160 ماده (حدود یک‌پنجم؛ 18 درصد) به حمایت از تولید اختصاص داده شده است. بیشترین مواد حمایت از تولید در قانون برنامه چهارم توسعه (25 درصد) و کمترین این نوع حمایت در قانون برنامه اول (15 درصد) مقرر شده است. علاوه بر این، 358 حکم مربوط به حمایت از تولید در انواع 20‌گانه در 6 قانون برنامه توسعه وجود دارد که بیشترین احکام حمایت از تولید در قانون برنامه چهارم توسعه (98 حکم) و کمترین احکام با هدف مورد بحث در قانون برنامه اول توسعه (11حکم) مقرر شده است. ارزیابی‌ها نشان می‌دهد بیشترین نوع حمایت، «حمایت از طریق تامین مالی» در مجموع 79 حکم؛ 22 درصد و کمترین نوع حمایت، «حمایت دسترسی به بازار» در مجموع 2 حکم؛ یک درصد بوده است. به این ترتیب، به لحاظ کمی، قانون‌گذاران در برنامه‌های شش‌گانه، حدود یک پنجم از احکام حمایت از تولید را به تامین مالی به‌ویژه از طریق تسهیلات بانکی به تولید اختصاص داده‌اند.

حامیان بیست‌گانه

براساس این گزارش یکی از راه‌های درک و تحلیل نوع حمایت سیاست‌گذار از تولید، آسیب‌شناسی حمایت‌ها و بررسی نقش واقعی آنها در رونق تولید تبیین رویکرد قانون‌گذار در این خصوص است. در نظام حقوقی ایران، این رویکرد به‌ویژه در قالب قوانین برنامه توسعه تجلی می‌یابد. دولت نیز باید براساس ریل‌گذاری که در بازه پنج‌ساله از سوی قانون‌گذار صورت گرفته است، برنامه‌ها و سیاست‌های اعلامی را پیش برد. در این میان مقوله حمایت از تولید از منظرهای مختلف و در تقاطع علومی از جمله مدیریت، حقوق، سیاست و همچنین رویکردهای بین‌رشته‌ای به ویژه اقتصاد سیاسی و حقوق اقتصادی طبقه‌بندی می‌شود. در این پژوهش، 20 نوع حمایت که در متن احکامی برنامه‌های پنج‌ساله اول تا ششم مطرح شده‌اند، استخراج و بررسی شده است. حمایت اول، «حمایت ارزی» است که منظور از آن حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری از طریق تخصیص ارز با نرخی کمتر از نرخ بازار آزاد یا تسهیلاتی برای نقل و انتقالات ارزی است. در گام دوم «حمایت بیمه‌ای» قرار دارد که هرگونه کمک دولت به پوشش گسترده‌تر بیمه‌ای و ارائه خدمات بیمه‌ای برای حمایت از تولیدکنندگان و فعالان اقتصادی با عنوان حمایت بیمه‌ای مانند بیمه محصولات کشاورزی را شامل می‌شود. شایع‌ترین نوع حمایت از تولید توسط دولت‌ها، از طریق «حمایت تامین مالی» به‌ویژه از طریق تسهیلات بانکی صورت می‌گیرد؛ تسهیلاتی که براساس اولویت‌ها، نیازها و سیاست‌های هر دولت به بخش‌ها یا همه کسب‌وکارها اختصاص می‌یابد. این نوع حمایت که در پله سوم حمایتی قرار گرفته به منظور پشتیبانی از تولید، به‌کارگیری امکانات تولیدی داخل کشور و حمایت از تولیدات داخلی انجام شده است.

در مواردی دیگری هم دولت مکلف شده است در راستای حمایت از تولید، رویه‌های تبعیض‌آمیز و ترجیحی به نفع تولیدکنندگان داخلی را در پیش بگیرد که به آن «حمایت ترجیحی» گفته می‌شود. مواردی از قبیل مکلف بودن دولت به خرید از داخل (ماده (87) قانون برنامه سوم توسعه)، یکی از مهم‌ترین حمایت‌های ترجیحی بوده است. «حمایت‌ تشکیلاتی» پنجمین نوع از حمایت محسوب می‌شود. براساس این گزارش آنچه بسیار در کشور شایع است، ایجاد کمیسیون، شورا، سازمان و نهاد برای پیشبرد امور است که به کُندی صورت می‌گیرد. حمایت از تولید نیز یکی از ضرورت‌هایی است که همواره در تشکیل و تاسیس انواع نهادها مورد توجه قانون‌گذار قرار گرفته که از آن به‌عنوان حمایت تشکیلاتی یاد شده است.اما در موادی، حمایت دولت از تولید از طریق تضمین خرید محصولات داخلی صورت می‌گیرد. «حمایت تضمین خرید محصولات» که در ششمین نوع حمایتی قرار گرفته در سال‌های گذشته بیشتر مورد توجه بوده است. «حمایت تعرفه‌ای» و «حمایت دسترسی به بازار» به ترتیب هفتمین و هشتیمن نوع حمایت از تولیدکنندگان در کشور هستند. در حمایت تعرفه‌ای اقسام مختلفی از تعیین تعرفه حقوق گمرکی و سود بازرگانی برای حمایت از تولیدکنندگان داخلی تعریف شده، این در حالی است که در حمایت دسترسی به بازار، تمهیداتی برای تولیدکنندگان کالاها و خدمات به دسترسی و مذاکره تجاری با خریداران بالقوه محصولات از سوی دولت فراهم شده است. «حمایت دیپلماتیک» هم در مواردی که در حمایت از تولید داخلی در عرصه بین‌المللی و منطقه‌ای نیاز به رایزنی و مذاکره وجود دارد، وزارت امور خارجه و نهادهای مربوطه به یاری تولیدکنندگان خواهند آمد.

دهمین نوع حمایت «حمایت رسانه‌ای- تبلیغاتی» است که براساس آن گاهی قانون‌گذار در قوانین برنامه توسعه، مفادی را به رویکردهای حمایتی رسانه‌ای-تبلیغاتی از تولید اختصاص می‌دهد. البته با توجه به آنکه قانون‌گذار نمی‌تواند در چارچوب قانون اساسی، مستقیما تکلیفی را برای صداوسیما مقرر کند، اتخاذ و اجرای چنین حمایت‌های رسانه‌ای نیازمند هماهنگی‌های کلان سیاسی است. «حمایت رقابت و تسهیل ورود داوطلبان کسب‌وکار به بازارهای مورد علاقه» یکی از موثرترین راهکارها برای رقابتی کردن اقتصاد محسوب می‌شود که یازدهمین نوع حمایت از تولیدکنندگان است. در جایگاه بعدی «حمایت زیرساختی»، «حمایت فنی و آموزشی» و «حمایت قضایی» قرار دارد. در مواردی که قانون‌گذار از طریق مکلف کردن دولت به ایجاد تاسیسات و زیرساخت‌‌های فیزیکی و اجرای طرح‌های زیرساختی به حمایت از تولید می‌پردازد، با عنوان حمایت زیرساختی دسته‌بندی شده است. همچنین هر نوع حمایت از تولید و ارتقای دانش و فناوری، آموزش نیروی انسانی، اعزام کارشناس متخصص، تدابیر تحقیقاتی و پژوهشی و به‌طور کلی امور مربوط به ارتقای فناوری تولید، در زمره حمایت‌های فنی و آموزشی قرار گرفته‌اند. در موارد معدودی هم در قوانین برنامه توسعه، تکالیفی برای قوه قضائیه در جهت حمایت از سرمایه‌گذاران و تولیدکنندگان مقرر شده که با عنوان حمایت قضایی از آنان یاد شده است.از سوی دیگر برخی مفاد حمایتی قوانین توسعه حاوی احكام دقيق و قابل ارزيابي نيستند و اغلب ضمانت اجرای روشني هم ندارند و به‌ نوعي، «حمايت كلي» محسوب مي‌شوند.

در واقع در اين نوع احكام قانوني، سياست‌هايي در قالب جملاتي كلي بيان مي‌شوند كه دقيقا نمي‌توان از آنها حكمي لازم‌الاجرا و تكليفي عيني برای دولت استخراج كرد. يكي از مشخصه‌های اصلي حمايت «کلی» آن است که حکم به‌گونه‌ای تنظيم شده كه نمي‌توان ارزيابي عيني و قابل سنجش و همچنين قابل اجماع توسط صاحب‌نظران، قانون‌گذاران و مجريان، از اجرا يا عدم اجرای آن حكم ارائه داد. به‌ عبارت ديگر، اصطلاحاتي نامفهوم يا تفسيرپذير، غيرقابل سنجش يا بدون شاخص، مبهم يا دارای مفاهيم مختلف و قابل بيان در همه زمان‌ها و مكان‌ها به‌كار برده مي‌شود كه قابليت اجرايي‌سازی آنها به‌شدت محل ترديد است. «حمایت از مالکیت معنوی» نیز یکی دیگر از روش‌های پشتیبانی از تولید محسوب می‌شود که به نوعی حمایت از نشان‌های تجاری و همچنین مالکیت معنوی ثبت شده فعالان اقتصادی است. «حمایت مالیاتی»، «حمایت مقرراتی»، «حمایت منطقه‌ای» و «حمایت یارانه نهاده‌ها» 4 ضلع آخر حمایت از تولیدکنندگان هستند. در حمایت مالیاتی انواع تخفیف‌ها، معافیت‌ها و بخشودگی مالیاتی در قوانین به منظور حمایت از فعالان اقتصادی در نظر گرفته شده است. اما یکی از مهم‌ترین تمایزها و کارکردهای قانون برنامه توسعه، مكلف كردن دولت به تهيه و ارائه لوايح و ديگر مقرراتي است كه با اهداف خاص برنامه‌ای صورت مي‌گيرد.

در موضوع حمايت از توليد نيز بسياری از مواد قوانين برنامه توسعه، ارائه لوايح خاص يا تدوين و ابلاغ برنامه‌های خاص حمايتي از سوی دولت را پيش‌بيني كرده‌اند. مجموع چنين تدابيری با عنوان«حمايت مقرراتي» دسته‌بندی شده است. در «حمایت منطقه‌ای» هم قانون‌گذار به‌منظور جبران عقب‌ماندگي برخي مناطق محروم كشور و برقراری تعادل‌های منطقه‌ای، سياست‌هايي را با رويكرد تبعيض مثبت اعمال مي‌كند. اين رويه درخصوص تدابير حمايتي خاص درخصوص توليد نيز صورت مي‌گيرد. اما در بیستمین نوع حمایتی، انواع و اقسام یارانه‌ها برای نهاده‌هایی که در راستای ارتقای تولید ملی به تولیدکنندگان و فعالان اقتصاد گام برداشته، تعلق می‌گیرد که در دسته‌بندی «حمایت یارانه نهاده‌ها» قرار گرفته است. یافته‌های این گزارش نشان می‌دهد قوانین تصویب شده برای حمایت از تولید برای اینکه به نتیجه مطلوب مدنظر برسد، به محیط و شرایط خاصی نیاز دارد؛ شرایطی که باید برای رسیدن به آن به سه پارامتر توجه بیشتری شود. در وهله نخست، قانون‌گذار باید درک روشنی از منافع ملی و به تبع آن، منافع جمعی تولیدکنندگان داشته باشد و این منافع برای وی قابل تشخیص است. در وهله دوم؛ گروه‌های منفعت‌جوی خاص (بخش‌های غیرمولد و رانت‌جویان) در تصویب و اجرای نابرابر اين قوانين و مقررات، اعمال نفوذ و فشار نكنند و بالاخره در وهله آخر؛ قوه مجريه و نظام اداری نيز بدون تبعيض و اعمال سليقه شخصي، قوانين را اعمال كنند، يعني قوانين به‌صورت برابر برای همه اجرا شوند. اما جدای از مسائل مربوط به كيفيت قوانين در نظام قانون‌گذاری ايران از لحاظ رعايت اصول قانون‌گذاری در مراحل پيش از تصويب، در حين تصويب و پس از تصويب، مي‌توان عدم تحقق اراده قانون‌گذار در حمايت از توليد را از منظر اقتصاد سياسي نيز مورد توجه قرار داد. به‌نظر مي‌رسد مشكل اصلی در كشورهايي نظير ايران، به بستر و ساختار انگيزه‌های سياسي و اقتصادی بازمي‌گردد؛ به اين معنا كه اگر احتمال برود يك قانون يا مقرره، منافع سياسي و اقتصادی صاحبان قدرت را تهديد كند آن قانون يا به تصويب نمي‌رسد و اگر هم تصويب شود، به‌نحو مناسب پياده يا واقعا اجرايي نمی‌شود و بهانه‌های متعدد برای اجرا نشدن آن مطرح مي‌شود.

برعكس، اگر يك قانون يا مقرره‌ای با منافع محسوس ذي‌نفعان سياسي كليدی و مجريان قانون همسو باشد، احتمال بالايي وجود دارد كه تنفيذ و اجرا شود. وقتي قوانين با ابهام و قابليت تفسيرهای متعدد تدوين مي‌شوند، اين احتمال وجود دارد كه به‌نحو گزينشي، مطابق با منافع سياسي و اقتصادی شخصي و گروهي، اجرا شوند. به‌عبارت روشن‌تر، در چنين حالتي، اجرای قوانين در بستر ساختار انگيزش سياسي و اقتصادی معنا پيدا مي‌كند و اين منافع سياسي و اقتصادی است كه تعيين مي‌كند كدام قانون اجرا شود و كدام قانون اجرا نشود. نتيجه اينكه در كشورهای در حال توسعه مانند ايران، مشكل اصلي به فقدان حاكميت قانون بازمي‌گردد. حاكميت قانون به‌معنای اين است كه قوانين، شفاف و قابل‌ پيش‌بيني باشند و به‌نحوی برابر بر همگان بدون توجه به درجه نفوذ و قدرت سياسي و اقتصادی اشخاص اعمال شوند. مساله ديگر، به ظرفيت و توانايي حكومت مربوط مي‌شود؛ دولت‌های ضعيف و فاقد ظرفيت كه نمي‌توانند خدمات و حمايت‌های ضروری را در اختيار جامعه بگذارند، يكي از علل اصلي كم‌رشدی و عقب‌ماندگي كشورها محسوب مي‌شوند. بدون نظام اداری قوی و سالم، مقررات و اجرای آنها به‌درستي صورت نمي‌گيرد و بنگاه‌های اقتصادی به‌سختي و با هزينه زياد قادر به فعاليت هستند. علاوه بر اين، بدون وجود دادگاه‌های صالح و كارآمد، هيچ تضميني نيست كه كارآفرينان و نوآوران موفق شوند پاداش زحمات و ايده‌های نو خود را مطالبه و دريافت كنند.