بررسی الگوی کارآمدی کابینه جدید در عبور از چالش‌ها

خلأ اتاق فرمان تیم اقتصادی

یکی از چالش‌های اصلی در آستانه معرفی تیم اقتصادی دولت دوازدهم، عملکرد جزیره‌ای دستگاه‌های تصمیم‌گیر اقتصادی در گذشته بوده است. شکست تجربه‌های هماهنگ‌سازی در ادوار پیشین ضرورت رفع این خلأ را بیش از گذشته آشکار ساخته است. زیرا نبود هماهنگی مطلوب میان تیم اقتصادی موجب شده علاوه بر اینکه مسیر عبور از چالش‌ها هموار نباشد در برخی مقاطع ایده‌ها و سیاست‌های راهگشا در یک بخش با عملکرد بخش دیگر خنثی شود.

کد خبر: ۱۶۸۵۷۲

تاریخ: ۲۴ مرداد ۱۳۹۶ - ۰۹:۱۹

با توجه به آزمودن روش‌های مختلف و نتیجه‌بخش نبودن تجربه‌های گذشته در تعریف و جایگاه اتاق فرمان اقتصادی، کارشناسان پیشنهاد می‌دهند که می‌توان از تجربه کشورهای موفق برای ساماندهی و هدایت تیم اقتصادی برای عبور از چالش‌ها و اجرای سیاست‌ها استفاده کرد. یکی از این الگوها، تشکیل نهادی از مشاورانی است که متشکل از اقتصاددانان برجسته و برآیند خرد جمعی اقتصاد ایران باشد تا بتواند از طریق سیاست‌گذاری درست، هم وظیفه هماهنگی در درون کابینه را بر عهده گیرد و هم از پشتیبانی بیرون کابینه برخوردار باشد. این اتاق فرمان می‌تواند در دولت دوازدهم با ایجاد یک زبان مشترک در مشکلات و راه‌حل‌های اقتصاد ایران، عملکرد کابینه دوازدهم را نسبت به دوره‌های قبل متمایز سازد.

امروز به‌طور رسمی از تیم اقتصادی دولت دوازدهم رونمایی می‌شود، هر چند این رونمایی باید مهر تایید نمایندگان مجلس را بگیرد تا بتوان به‌طور قطعی اعلام کرد که چه کسانی سکانداران اصلی اقتصاد در 4 سال پیش رو خواهند بود، اما پس از معرفی تیم اقتصادی، گمانه‌زنی‌های بسیاری درباره نام اشخاص صورت گرفت، به طوری که برخی معتقدند تیم جدید اقتصادی نمی‌تواند از عهده اولویت‌های اقتصادی کشور برآید، اما در مقابل برخی دیگر معتقدند تیم اقتصادی دولت دوازدهم نسبت به تیم قبلی بهتر است. در این میان گروه سومی نیز وجود دارد که معتقد است صرف نظر از نگاه به اشخاص و نام‌ها در کابینه باید رصد کرد که برنامه‌های ارائه شده و جهت‌گیری جدید با اولویت‌های اقتصادی همراستا باشد و باید برنامه‌های اقتصادی کشور نیز متناسب با اولویت‌های مهم و ضروری تنظیم شود. دولت یازدهم، در شرایط مذاکرات هسته‌ای و از سوی دیگر کاهش بهای نفت، با دو شوک منفی در اقتصاد روبه‌رو شد، همچنین نابسامانی در متغیرهای پولی، بانکی و ارزی کشور، بخش قابل توجهی از انرژی دولت را معطوف به خود کرد، به همین دلیل فرصت برای سیاست‌گذاری‌ها و اصلاح ساختارها در این زمان وجود نداشت و این اولویت‌ها و هدف‌گذاری‌ها به دولت دوازدهم رسید. در این خصوص دولت دوازدهم باید برنامه مشخصی برای متغیرهای اصلی اقتصادی یعنی تورم، ارز و رشد اقتصادی داشته باشد. هدف‌گذاری در بهبود سیاست‌های اقتصادی، تنها به یک وزارتخانه یا نهاد اختصاص ندارد و لازم است از سوی برخی مشاوران وظیفه هماهنگی میان نهادها انجام شود.

هدف‌گذاری برای تورم

ثبات اقتصاد کلان با پیش‌بینی‌پذیر کردن فضای کسب و کار و ایجاد زمینه برای تجهیز منابع سرمایه‌گذاری برای فعالیت‌های مولد، یکی از مهم‌ترین الزامات رشد اقتصادی است که خود، مستلزم اصلاحات نهادی و ساختاری در سیاست‌گذاری‌های پولی و مالی است. به نظر می‌رسد در حوزه سیاست‌های پولی مهم‌ترین چالش کنونی، چگونگی پایدار‌سازی تورم تک‌رقمی است. این در حالی است که بسیاری از مسوولان معتقدند در حال حاضر وضعیت اقتصاد کشور از نگاه تورم در شرایط مناسب به سر می‌برد، حال آنکه به نظر می‌رسد هنوز نسخه شفابخش دائمی برای این عارضه اصلی اقتصاد تجویز نشده است. در حقیقت تورم پایین و باثبات، شرط لازم برای ثبات اقتصاد کلان و بالا بردن رشد اقتصادی است. عکس‌العمل نسبت به تورم باعث می‌شود بانک مرکزی لنگر تورم پیش‌بینی شده را معیار سیاست‌گذاری پولی قرار دهد. این در حالی است که سایر لنگرها (لنگر پولی و لنگر ارزی) برای مدیریت سیاست پولی قابل اعتماد نیستند. تعهد نهادی نسبت به ثبات قیمت‌ها، نبود سلطه مالی، استقلال سیاست‌گذار پولی در استفاده از ابزار سیاستی، شفافیت و پاسخگویی نسبت به عملکرد سیاست‌گذار و اعلام عمومی نرخ تورم هدف (همراه با بازه انحراف قابل قبول) از الزامات هدف‌گذاری تورمی است. هر چند تثبیت نرخ ارز ممکن است به کاهش موقت تورم کمک کند، ولی به دلیل شکل‌دهی انباره تورمی، مستعد تخلیه انرژی متراکم در مواجهه با شوک‌های بیرونی است. در مقابل شناور کردن نرخ ارز همراه با مدیریت نوسانات و کنترل رشد پایه پولی، سیاستی دشوار ولی همراه با دستاوردهای ماندگار است. به اعتقاد کارشناسان اصلاحات بنیادین مورد نیاز در ساختار سیاست پولی و مالی برای پایدار کردن تورم تک‌رقمی در دو محور صورت می‌گیرد؛ نخست اجماع سیاست‌گذاران مبنی بر اعلام هدف تورمی به مردم و تعهد سپردن به تحقق آن و دوم مدیریت انتظارات تورمی و اتخاذ یک سیاست ارتباطی قوی برای غلبه بر رشد تورم در تفکر عامه مردم است. در کنار این موارد باید اصلاح قوانین و مقررات نیز در دستور کار قرار گیرد. موضوع نخست، تصریح ثبات قیمت‌ها به‌عنوان مهم‌ترین هدف بانک مرکزی به انضمام پایداری مالی است در صورتی که به ثبات قیمت‌ها لطمه نزند. این در حالی است که در حال حاضر برای بانک مرکزی اهداف جانبی مانند ایجاد رونق از طریق تسهیلات‌دهی، ساماندهی موسسات غیرمجاز، یکسان‌سازی ارزی، مدیریت سامانه‌های پرداخت و پشتیبانی از خرید تضمینی کالاها تعریف شده و این موضوع باعث خلل در ماموریت اصلی بانک مرکزی شده است. از سوی دیگر باید استقلال بانک مرکزی در راستای انتخاب اهداف میانی و استفاده از ابزارهای سیاستی حفظ شود.

سیاست ارزی برای حمایت از تولید

در ابتدای دولت یازدهم وضعیت بازار ارزی به شکلی بود که سخت می‌شد برای آن سیاست مشخصی را اجرایی کرد. اما حتی پیش از روی کار آمدن دولت یازدهم این نوسانات بر اساس انتظارات مثبت شکل گرفته شده روند کاهشی یافت و فرصت برای سیاست‌های اصلاحی نرخ ارز به وجود آمد. اما به نظر می‌رسد رفتار جزیره‌ای نهادهای اجرایی باعث شد که نتوان از فرصت‌های به وجود آمده در بازار ارز استفاده کرد. بسیاری از سیاست‌گذاران به دلیل اینکه نوسانات افزایشی کوتاه‌مدت نرخ ارز بر نرخ تورم اثرگذار است، سیاست‌های تعدیل ارزی را به تعویق می‌اندازند، این موضوع باعث یارانه دادن به واردات و جریمه گرفتن از صادر‌کننده محسوب می‌شود. به رغم اینکه در حال حاضر اکثر کارشناسان معتقدند تعدیل نرخ ارز یکی از ضروریات اقتصاد کشور است و تجربه دوره‌های گذشته نشان داده است که ثابت کردن نرخ ارز در شرایط تورمی باعث ایجاد یک شوک اقتصادی می‌شود، اما هنوز مکانیزم مشخصی وجود ندارد و سیاست‌گذار ارزی ترجیح می‌دهد تنها در شرایط نوسانات با عرضه زیاد بازار را کنترل کند. نمود این تصمیمات افزایش واردات و کاهش صادرات غیرنفتی است که آمار 4 ماه نخست نیز این موضوع را تاکید می‌کند.

رشد اقتصادی ناپایدار

برخی از کارشناسان شرایط کنونی اقتصاد ایران از منظر رشد اقتصادی را در شرایط رکودی و برخی دیگر رشد اقتصادی کم‌دامنه می‌دانند. بررسی‌ها نشان می‌دهد اگر چه هدف‌ در برنامه توسعه ششم بر تحقق رشد 8 درصدی گذاشته شده است، اما دقیقا مشخص نیست، این رشد به وسیله چه ابزاری و چه پیش‌نیازهایی تامین خواهد شد؟ آیا شرایط کنونی وضعیت کسب و کار اجازه تحقق رشد 8 درصدی را که برای دو سال متوالی ثبت شود خواهد داد؟ آیا شرایط برای ورود سرمایه‌گذاران خارجی مهیا شده است؟ آیا نظام تامین مالی کشور به شکلی است که زمینه را برای حمایت از بنگاه‌های اقتصادی به شکل کارآ به وجود آورد؟ و از همه مهم‌تر اینکه آیا هماهنگی برای سیاست‌ها، سازمان‌ها و نهادها برای حصول بهبود رشد اقتصادی وجود خواهد داشت؟ محاسبات صورت گرفته در مورد عناصر اصلی تشکیل‌دهنده رشد اقتصادی در 5 دهه گذشته نشان می‌دهد رشد موجودی سرمایه عامل اصلی شکل‌دهنده رشد اقتصادی کشور بوده است. به گونه‌ای که میزان رشد موجودی سرمایه و رشد اقتصادی بسیار نزدیک به یکدیگر حرکت کرده‌اند. در شرایطی که آمارها نشان می‌دهد در سال‌های اخیر این متغیر افزایش قابل توجهی نداشته، در بهترین حالت می‌توان برای سال‌های آتی نیز رشد حدود 4 تا 5 درصد را پیش‌بینی کرد.

ناهماهنگی میان تصمیم‌گیران

در حال حاضر اگر سوال کنیم که برنامه دولت برای بهبود متغیرهای کلان اقتصادی و حل چالش‌های کنونی اقتصاد چیست، شاید جواب‌های مختلفی برای هر یک از این چالش‌ها وجود داشته باشد. در حقیقت به اندازه تمام سیاست‌گذاران و نهادهای اقتصادی برای چالش‌های اقتصادی، راه حل وجود دارد.کارشناسان اقتصادی معتقدند برای رفع چالش‌ها نیاز به یک سازوکار هماهنگ است. در مسائل فکری و دیدگاهی سازوکار اجرایی مناسب برای ایجاد افق مشترک، تشکیل یک نهاد فرادستگاهی، فراجناحی و فرادیدگاهی از لحاظ اصول اقتصادی است. اگر در دولت دوازدهم، این امکان به جمعی از افراد متخصص یا دیدگاه‌های متفاوت داده شود، که اتاق فکر تشکیل داده و نسبت به تصویر‌سازی کلان کشور اقدام کنند، می‌توان امیدوار بود که برای حل چالش‌های اقتصادی، یک زبان مشترک و یک راه حل مورد توافق وجود داشته باشد.

اما در برخی موارد، بسیاری از دستگاه‌ها خود را مسوول انجام کاری نمی‌دانند. حال آنکه در صورت وجود شورایی که مورد توافق تمام دیدگاه‌ها باشد، بسیاری از نهادها و دستگاه‌ها خود را ملزم به ایفای تعهدات و پاسخگویی می‌دانند. در کنار این موضوع، یک جهت فکری برای حل مشکلات وجود خواهد داشت، اگر چه این راهکار مشترک با نقطه بهینه فاصله داشته باشد و در برخی موارد از آن دور باشد، اما در نهایت به پاسخ خواهد رسید. در واقع دولت برای حل مشکلات و مرتب کردن آن بر اساس اولویت‌ها و ارائه راهکار نیاز به یک نقشه راه مشترک دارد که این نقشه راه در واقع خروجی تصمیماتی است که از شورای هماهنگی اقتصادی دولت حاصل شده و مورد تایید حاکمیت، دولت و سایر قوا است. در غیر این صورت، نمی‌توان برای چالش‌های اقتصاد کلان، یک راه حل عملی پیدا کرد. در سال‌های گذشته، برخی از کارشناسان معتقد بودند که می‌توان وظیفه فرماندهی اقتصادی را به یکی از نهادها محول کرد. اما تجربه سال‌های گذشته نشان داده که این الگو نتوانسته موفق عمل کند و وجود کار مشترک بین نهادها موجب مزیت یک نهاد به نهاد دیگر خواهد شد. از سوی دیگر، برخی پیشنهاد دادند که یک اقتصاددان برجسته، فرماندهی اقتصاد کشور را بر عهده بگیرد که البته کارشناسان معتقدند که در شرایط کنونی، در بین افراد معرفی شده فردی که این ویژگی‌ها و مقبولیت فرادستگاهی برای فرماندهی اقتصاد را داشته باشد، به چشم نمی‌خورد. بنابراین در شرایط کنونی نمی‌توان فرد یا دستگاهی را به‌عنوان فرمانده اقتصادی کشور معرفی کرد. الگوهای کشورهای موفق در این زمینه نشان می‌دهد که این موضوع در قالب یک نهاد می‌تواند صورت گیرد؛ نهادی که دارای کارکردهای مدونی باشد و یک نهاد تشریفاتی و بدون خروجی ایجاد نشود. برای تشریفاتی نبودن این موضوع می‌توان از کشورهای موفق در این زمینه استفاده کرد که یکی از پیشنهادها ایجاد نهاد مشاوره اقتصادی است. به اعتقاد کارشناسان، ترکیب شورا باید از اقتصاددانان میانه رو و همسویی باشد که به لحاظ سیاسی، برآمده از تمام جریان‌ها باشند که این تصمیمات علاوه بر پذیرش داخلی در درون کابینه، حمایت خارجی از بیرون کابینه را نیز به همراه داشته باشد.

تجربه آمریکا

در بسیاری از کشورها برای جلوگیری از انحراف از هدف اصلی اقتصادی، شورای هماهنگی و مشورتی وجود دارد. به‌عنوان نمونه، شورای مشاوران اقتصادی در آمریکا نقش هماهنگی تصمیمات اقتصادی را در سطح رئیس‌جمهوری بر عهده دارد. شورای مشاوران اقتصادی (تشکیل 1946) مجموعه‌ای از تحلیلگران برجسته اقتصادی هستند که در مورد سیاست‌های مالی به رئیس‌جمهوری مشورت می‌دهند. این شورا به بانک مرکزی درباره سیاست‌های پولی توصیه‌ای ارائه نمی‌کند، اما دیدگاه خود را به روشنی مطرح می‌سازد. اعضای این شورا را رئیس‌جمهوری انتخاب و سنا تایید می‌کند. عموما استادان برجسته اقتصاد برای عضویت در این شورا، موقتا از سمت دانشگاهی خود کناره‌گیری می‌کنند تا در خدمت رئیس‌جمهوری باشند، برای این شورا برخی وظایف تعریف شده است. یکی از مهم‌ترین وظایف آن، تهیه گزارش سالانه اقتصادی است. این گزارش هر سال در فوریه منتشر می‌شود و اسکلت بودجه را تشکیل می‌دهد. در این گزارش روند اقتصاد در سال قبل تشریح شده و پیش‌بینی رشد برای سال آینده نیز مشخص می‌شود.

وظیفه دوم این شورا مرور شاخص‌های اقتصادی است. هر ماه به کمیته مشترک اقتصادی کنگره 11 حوزه مهم آماری ارائه می‌شود. اولین مورد در این فهرست تولید ناخالص ملی است و درآمدها، اشتغال، فعالیت تولیدی و کسب‌و‌کار نیز درآن جای دارد. در این گزارش تورم به استناد شاخص قیمت مصرف‌کننده سنجیده می‌شود. آمار اقتصادی نظیرمیزان عرضه پول و اعتبار (money and supply credit) و همچنین آمارهای بین‌المللی نیز در این گزارش ذکر می‌شوند. شورا همچنین وظیفه دارد در صورت تاثیرگذاری روندها بر سیاست‌های جاری به رئیس‌جمهوری گزارش دهند، همچنین این گروه آژانس‌های فدرال را بررسی می‌کنند و در صورتی که فعالیت آنها از پیشران‌های اقتصادی حمایت نکنند، پیشنهاد اصلاح آنها را به رئیس‌جمهوری ارائه می‌کنند. نقش دیگر این گروه، تداوم سیاست‌‌هایی است که به توسعه سازمان‌های آزاد و رقابتی بینجامد. همچنین این گروه باید راه‌های پیشگیری از بروز بحران‌های اقتصادی آتی و پایان دادن به بحران‌های فعلی را بیابند و توصیه‌هایی برای حفظ نرخ اشتغال و تولید ارائه کنند.